CC BY
207
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 332:336
В. Н. Гусарова
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ
Статья посвящена методологическим аспектам формирования и реализации финансовой политики на региональном уровне. Рассмотрен состав региональной финансовой политики, проведена классификация регулирующих документов, а так же предложена структура концепции региональной финансовой политики и авторские принципы её формирования.
Ключевые слова: финансовая политика на региональном уровне; концепция региональной финансовой политики; принципы формирования и реализации региональной финансовой политики.
Региональная финансовая политика — это самостоятельный, комплексный вид политики, проводимый региональными органами власти и управления. Комплексность данного вида политики заключается, в том, что она включает в себя несколько относительно самостоятельных, но в то же самое время, взаимосвязанных видов политики. К видам политики, формирующим региональную финансовую политику, относятся: налоговая, бюджетная, инвестиционная, ценовая (тарифная) виды политики, а так же политика управления государственной собственностью.
Для определения сущности региональной финансовой политики необходимо определить её основные атрибуты, в состав которых входят цель, задачи, объект и субъект.
Систематизация и обобщение подходов к различным определениям цели финансовой политики позволили сформулировать основную цель региональной финансовой политики как обеспечение стабильного устойчивого социально — экономического развития региона. В тоже время в качестве поддерживающей цели (цели второго уровня) можно определить создание финансовой основы деятельности региональных органов власти для реализации задач и функций, возложенных на региональный уровень управления.
В рамках определённой цели можно сформулировать задачи региональной финансовой политики. К основным задачам относятся:
1) обеспечение баланса децентрализованных и централизованных финансовых ресурсов;
2) установление рационального распределения и использования финансовых ресурсов;
3) организация регулирования и стимулирования экономических и социальных процессов финансовыми методами, обеспечение повышения уровня жизни населения;
4) создание эффективной системы управления финансами.
Объектом региональной финансовой политики является совокупность региональных финансовых ресурсов, в состав которых включаются: средства консолидированного бюджета региона; средства внебюджетных фондов; поступления из источников финансирования дефицита бюджета региона; внебюджетные средства.
Субъектами региональной финансовой политики являются: глава региона, органы законодательной и исполнительной власти региона, общественные организации, бизнес.
Формирование и реализация региональной финансовой политики основывается на достаточно широкой законодательной базе, определяемой спецификой федеративного государственного устройства РФ. Весь перечень документов, регламентирующих проведение региональной финансовой политики, можно разделить по двум критериям: по уровню власти, разрабатывающему документ, и по срокам действия документа (долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные). Обобщение документов, определяющих проведение региональной финансовой политики, представлено в таблице 1.
Таблица 1
Документы, регламентирующие проведение
региональнойфинансовой политики_____________________
Временной диапазон Уровень документа Документы долгосрочного характера Документы среднесрочного характера Документы краткосрочного характера
1 2 3 4
Документы федерального уровня Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, ФЗ «Об инвестиционной деятельности», Стратегия развития государства Бюджетное послание Президента РФ, ФЗ о федеральном бюджете Бюджетное послание Президента РФ, ФЗ о федеральном бюджете
Документы уровня федерального округа Стратегия развития федерального округа
Документы регионального уровня Стратегия развития региона, стратегия развития муниципальных образований региона, региональные законы, регулирующие инвестиционную деятельность Программа социально-экономического развития региона, Бюджетное послание главы региона, закон о региональном бюджете, Концепция региональной финансовой политики Бюджетное послание главы региона, закон о региональном бюджете, региональные законы о льготах, налоговых ставках
Документы местного уровня Постановление о местном бюджете, акты о льготах, налоговых ставках
Между перечисленными документами должна прослеживаться взаимосвязь, обуславливающая формирование и реализацию финансовой политики как комплексного вида политики.
Документом, непосредственно регулирующим проведение финансовой политики должна являться, на наш взгляд, концепция региональной финансовой политики. Рекомендуемая структура данного документа имеет следующий вид:
1. Анализ формирования и реализации региональной финансовой политики в предыдущих периодах.
2. Постановка цели и задач региональной финансовой политики в целом и в разрезе отдельных видов политики в плановом периоде.
3. Определение основных направлений региональной финансовой политики и взаимосвязи между ними.
4. Обоснование механизмов реализации политики.
Далее необходимо содержательно рассмотреть данный документ.
1. Анализ формирования и реализации региональной финансовой политики в предыдущих периодах.
В рамках данного раздела необходимо провести анализ динамики и структуры финансовых ресурсов; динамики и структуры финансовых ресурсов в разрезе отдельных видов финансовой политики; анализ используемых инструментов политики. Также следует изучить степень достижения поставленных в прошлых периодах целей и задач, выявить основные проблемы в сфере управления региональными финансовыми ресурсами.
2. Постановка цели и задач региональной финансовой политики в целом и в разрезе отдельных видов политики в плановом периоде.
Выявленные в первом разделе проблемы, а также цели и задачи федеральной финансовой политики, политики социально-экономического развития субъекта обусловливают цели и задачи региональной финансовой политики в плановом периоде.
Определяемые цели и задачи должны иметь количественное выражение. Целесообразным, по нашему мнению, является выделение нескольких этапов в реализации региональной финансовой политики и определение целевых критериев каждого этапа.
3. Определение основных направлений региональной финансовой политики и взаимосвязи между ними.
Основными направлениями региональной финансовой политики нами были определены: налоговая, бюджетная, инвестиционная, тарифная, управления государственной собственностью. Данные виды политики имеют тесную взаимосвязь, которая должна учитываться при формировании региональной финансовой политики, а также при произведении корректировок в процессе реализации политики. Несмотря на то, что региональные органы власти самостоятельно определяют виды проводимой политики, на наш взгляд, все виды финансовой политики должны проводиться для достижения максимально эффективного управления региональными финансовыми ресурсами.
4. Обоснование механизмов реализации политики.
Основными элементами формирования и реализации региональной финансово политики являются принципы и логика.
На основе представленных выше разделов определяются механизмы реализации политики, набор используемых инструментов. Кроме того, необходимо предусмотреть оценку эффективности использования выбранных инструментов политики. Комплексный характер региональной финансовой политики предопределяет необходимость использования некоего интегрированного показателя эффективности, а также частных показателей. В качестве обобщающего (интегрированного) показателя эффективности может применяться ВРП на душу населения.
В качестве частных показателей эффективности региональной финансовой политики могут использоваться:
1) рост объёма инвестиций в основной капитал в расчёте на душу населения (для оценки эффективности региональной инвестиционной политики);
2) рост объёма налоговых поступлений в расчёте на душу населения (для оценки эффективности региональной налоговой политики);
3) рост бюджетной обеспеченности в расчёте на душу населения (для оценки эффективности региональной бюджетной политики).
Как уже отмечалось ранее, каждый вид финансовой политики достаточно самостоятелен, имеет собственные задачи, инструменты реализации, показатели эффективности.
Исходя из сущности каждого вида финансовой политики, нами были определены основные задачи региональной финансовой политики в разрезе её видов. Задачи региональной финансовой политики представлены в таблице 2.
Таблица 2
Задачи региональной финансовой политики в разрезе её видов___________
Вид финансовой политики Задачи
1 2
1. Региональная налоговая политика Обеспечение баланса централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов. Создание условий для использования децентрализованных финансовых ресурсов для целей социально-экономического развития региона
2. Региональная бюджетная политика Установление рационального распределения и использования централизованных финансовых ресурсов
3. Региональная инвестиционная политика Организация регулирования и стимулирования инвестиционной деятельности, создание условий для повышения инвестиционной активности
4. Региональная ценовая (тарифная) политика Организация регулирования тарифов с учётом специфики региона
5. Региональная политика управления государственной собственностью Обеспечение условий для эффективного использования государственной собственности
Для каждого из видов региональной финансовой политики федеральным законодательством определён перечень инструментов реализации. В тоже время региональные власти могут выбирать, какие инструменты будут использоваться на практике. Выбор конкретных инструментов зависит от различных факторов, таких как экономическая ситуация в стране, социальные, демографические, экономические особенности региона.
Систематизация данных инструментов представлена в таблице 3.
Таблица 3
Инструменты региональной финансовой политики ______ в разрезе её отдельных видов_____________________________
Виды региональной финансовой политики Инструменты
1 2
1. Региональная налоговая политика 1)введение региональных налогов; 2)установление дифференцированных ставок; 3)установление дополнительных льгот по региональным налогам; 4)установление сроков уплаты региональных налогов; 5)изменение сроков уплаты налогов.
2. Региональная бюджетная политика 1)определять направления расходования бюджетных средств; 2)выделять финансовую помощь в виде дотаций, субвенций, субсидии; 3)устанавливать дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ для региональных бюджетов вместо выделения дотаций; 4)предоставлять государственные гарантии; 5)привлекать бюджетные кредиты, кредиты от кредитных организаций; 6)осуществлять эмиссию ценных бумаг.
3. Региональная инвестиционная политика 1)предоставление налоговых льгот инвесторам; 2)предоставление государственных гарантий; 3)осуществление капитальных расходов; 4)выделение субвенций.
4. Региональная ценовая (тарифная) политика 1)выделение субвенций; 2)установление дополнительных льгот; 3)регулирование тарифов.
5. Региональная политика управления государственной собственностью 1)приватизация; 2)предоставление бюджетных дотаций, субвенций, субсидий; 3)предоставление бюджетных кредитов; 4)предоставление государственных гарантий; 5)размещение государственных заказов; 6)введение платных услуг; 7)регулирование цен и тарифов; 8)установление дополнительных льгот.
Формирование региональной финансовой политики должно основываться на определённой методологии, включающей логику и принципы.
Логику формирования региональной любого вида политики можно представить в виде следующих этапов:
1. Определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики).
2. Разработка и легитимизация государственной политики (формирование политики).
3. Реализация и мониторинг государственной политики (осуществление политики).
4. Оценка и корректировка государственной политики (обратная связь). Формирование региональной финансовой политики можно представить в
виде следующей принципиальной схемы (рисунок 1).
Рис. 1.Принципиальная схема формирования региональной финансовой политики
Региональная финансовая политика должна, во-первых, логически вписываться в систему стратегического планирования региона, во-вторых, призвана формировать финансовую основу для реализации стратегических и среднесрочных планов социально-экономического развития.
Таким образом, разработка региональной финансовой политики должна основываться на стратегии и программе социально-экономического развития региона. Данные документы должны находить отражение, в первую очередь, в задачах региональной финансовой политики. Первым этапом формирования региональной финансовой политики является разработка концепции политики,
основными разделами которой являются: обоснование целей, задач, направлений политики и механизмов реализации политики.
Сформулированная концепция позволяет определить потребность в региональных финансовых ресурсах (этап 2), а также обеспеченность региональными финансовыми ресурсами (этап 3).
На четвёртом этапе происходит сравнительный анализ потребности и обеспеченности региональными финансовыми ресурсами. Если потребность удовлетворена, то начинается этап реализации региональной финансовой политики с учётом обозначенных в концепции атрибутов. Если наблюдается дефицит региональных финансовых ресурсов, то возникает необходимость корректировки концепции политики. Корректировка возможна за счёт пересмотра цели или задач (в первую очередь их количественных характеристик); пересмотра применяемых инструментов политики (изменение налоговых ставок, льгот, объёма отдельных видов бюджетных расходов и т. д.).
Необходимость обратной связи при проведении региональной финансовой политики обуславливается изменениями как внешних, так и внутренних условий. В ходе реализации должны контролироваться достигаемые результаты и возможно внесение изменений в целевые параметры концепции.
Формирование и реализация региональной финансовой политики должна основываться на общих принципах. В настоящее время в законодательных актах и учебной литературе нет чёткоопределённых принципов региональной финансовой политики, принципы финансовой политики в целом также определяются неоднозначно.
Для определения принципов региональной финансовой политики нами был проведён анализ требований к содержанию программ социальноэкономического развития регионов (Макет программ).
Принципами формирования и реализации региональной финансовой политики являются:
1. Целенаправленность — в документах, являющихся методическим обеспечением региональной финансовой политики, должна быть чётко определена цель политики, имеющая количественное измерение. Кроме непосредственно общей цели необходимо разрабатывать систему целевых ориентиров — количественных показателей, достижение которых должно быть осуществлено на разных этапах реализации политики.
2. Системность — все реализуемые направления региональной финансовой политики должны быть согласованы между собой и подчинены заявленной цели.
3. Комплексность — региональная финансовая политика должна реализовываться по всем направлением, её формирующим.
4. Информационная достаточность — разрабатываемая политика должна основываться на качественном анализе социально-экономического положения региона, его проблем и перспектив.
5. Прозрачность — основные положения политики должны быть открыты для всех заинтересованных групп, кроме того, к разработке политики могут привлекаться данные заинтересованные группы (бизнес, население).
6. Принцип обратной связи — в ходе реализации региональной финансовой политики её основные положения (системе мероприятий) могут подвергаться корректировке на основе анализа и контроля за ходом реализации политики. В данной связи обязательным условием должна являться этапность разработанного методического обеспечения.
Таким образом, следует подчеркнуть особое значение процессов формирования и реализации финансовой политики на региональном уровне, как связующего звена между другими видами экономической политики региона. Данная взаимосвязь, в первую очередь, обусловлена фискальной функцией финансовой политики. В тоже время в условиях ограниченности полномочий реализация данного вида политики связана со значительными трудностями по обеспечению баланса финансовых ресурсов. Поэтому особое значение имеет научный подход к вопросам формирования и реализации региональной финансовой политики, в частности определяемый принципами и логикой данных процессов, описанными в статье.
Литература
1. Федеральный Закон Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. Изд. офиц. М.: Юридическая литература, 1995. 2871 с.
2. Федеральный закон РФ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 № 39-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 02.01.2000 № 22-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 02.02.2006 № 19-ФЗ).
3. Основные положения региональной политики в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 23 марта 1996 г. // Российская газета № 327, 1996.
4. Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL:www.minregion.m.
V. N. Gusarova
METHODOLOGICAL ASPECTS OF REGIONAL FINANCIAL POLICY FORMATION AND REALIZATION
The article is devoted to methodological aspects of regional financial policy formation and realization. The author study the contents of the regional financial policy, gives the classification of legal documents connected with the policy, suggests the structure of the concept of the regional financial policy and principles of its formation ad realization.
Keywords: financial policy on the regional level; concept of regional financial policy; principles of regional financial policy.
Гусарова Виктория Николаевна — доцент кафедры финансов и кредита ФГБОУ ВПО ПсковГУ, канд.экон.наук, доцент, vgusarova80@rambler.ru.
