CC BY
20
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
ТЕРРИТОРИЙ
Анохина
Анна Анатольевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и менеджмента Балаковского филиала РАНХиГС
Anna A. Anokhina
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor at the Department of Economics and Management of Balakovo branch of RANEPA
e-mail: [email protected]
Климентьева Нина Михайловна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и менеджмента Балаковского филиала РАНХиГС
Nina M. Klimenteva
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor at the Department of Economics and Management of Balakovo branch of RANEPA
Павлова
Арина Сергеевна
Исследователь, Балаковский филиал РАНХиГС
Arina S. Pavlova
Researcher, Balakovo branch of RANEPA УДК 336.113.1
Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, необходимых для формирования собственных доходов бюджетов
Methodology of distribution of subsidies for equalization of budgetary security necessary for formation of regional budget revenues
Авторами статьи изучены положения бюджетного законодательства, исследована методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, применяемая на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Исследованы проблемы и предложены авторские суждения в вопросах распределения дотаций для сбалансированности с учетом требований современного бюджетного законодательства.
Ключевые слова и словосочетания: межбюджетные трансферты, дотация, выравнивание, сбалансированность, бюджетная обеспеченность.
The authors of the paper studied the budget legislation and the methodology of distribution of subsidies for equalization of budgetary security at federal level and at the level of constituent entities of the Russian Federation. The authors suggest variants of distribution of subsidies for budget security balancing in alignment with current budget legislation.
Keywords: intergovernmental transfers, subsidy, equalization, balance.
Выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется как правило, через нецелевые трансферты, и почти все субъекты Федерации имеют систему выравнивающих трансфертов. [1, с. 87-98]. Нецелевой трансферт на исполнение собственных расходных обязательств или «дотация» в бюджетной системе РФ, является видом трансферта, предоставляемого на безвозмездной и безвозвратной основе с целью сбалансированности бюджетов [4, с. 7], без установления условий их использования. В бюджетной системе РФ к данному виду трансфертов относится дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Рассмотрим основные особенности действующей методики распределения дотаций на выравнивание в Саратовской области и во многих субъектах РФ путем сравнительного анализа ее и методики, используемой в бюджетной системе РФ на федеральном уровне.
В федеральной и областной методиках распределения дотаций на выравнивание можно заметить существенные расхождения.
Во-первых, в методике, используемой в Саратовской области, не понятно, как определяется общая величина Фонда финансовой поддержки, необходимого для направления дотаций в местные бюджеты муниципальных образований, входящих в состав Саратовской области. В федеральной методике объем равняется суммированию величин, необходимых для доведения бюджетной обеспеченности бюджета каждого региона до средней величины, при исключении 10 бюджетов с минимальной и 10 бюджетов с максимальной бюджетной обеспеченностью (БО) [3, с. 165].
Во-вторых, в областной методике также не вполне понятны и другие элементы, используемые в процессе распределения дотаций. Имеется в виду тот механизм, который используется на втором этапе распределения средств между наименее обеспеченными местными бюджетами. Он не зафиксирован в форме критерия выравнивания и фактически не использует связанный с ним механизм увеличения бюджетных обеспеченностей (далее БО) бюджетов с величиной ниже данного критерия. На федеральном уровне, например, в качестве второго критерия выравнивания используется средний уровень бюджетной обеспеченности. В областной методике фактически на втором этапе используется механизм постепенного выравнивания бюджетных обеспеченностей всех бюджетов, начиная с наименьшей величины БО, и продолжается до тех пор, пока не закончатся средства Фонда, выделенные на второй этап (20% всего объема). В итоге, бюджетная обеспеченность отстающих бюджетов выравнивается полностью. Таким образом, величины дотаций для каждого бюджета, по нашему мнению, ставятся в зависимость не от положения данного бюджета в ранжированном ряду, а от иных косвенных факторов (таких, например, как общий объем Фонда, численность населения территорий, степень дифференциации бюджетов по показателю удельных доходов менее обеспеченных бюджетов). Между тем, механизм распределения на втором этапе в действующей методике особенно важен, так как влияет на суммы дотаций для наименее обеспеченных местных бюджетов муниципальных образований (далее МО).
В-третьих, общий способ сближения величин бюджетной обеспеченности отстающих бюджетов в методике, применяемой в Саратовской области, противоположен современной федеральной методике, но примерно аналогичен тому способу, который применялся на федеральном уровне в самом начале 2000-х гг.
На уровне федерального бюджета в настоящее время на первом этапе дотации предназначаются лишь бюджетам с бюджетной обеспеченностью не более 60% от среднего уровня, при этом они доводятся до данного уровня пропорционально своему отставанию через использование определенного коэффициента выравнивания (равного 85%). На втором этапе дотации идут бюджетам с бюджетной обеспеченностью не выше среднего уровня и распределяются тоже пропорционально отставанию бюджета от этого критерия выравнивания, что не позволяет изменить положение ранга бюджета. Небольшое отличие в двух этапах, связанное с механизмом сближения бюджетов с критерием выравнивания (коэффициент 85% или пропорционально отставанию), по-видимому, связано с более выравнивающим характером первого и более прогрессивным характером второго.
На областном уровне механизм распределения дотаций проще, но, на наш взгляд, менее адекватен современному этапу социально-экономического развития Саратовской области. Так, на первом этапе средства (80% Фонда) распределяются среди всех бюджетов, кроме первого (то есть критерием выравнивания выступает максимальный уровень бюджетной обеспеченности), и только на втором этапе оставшаяся в Фонде величина формирует доходы отстающих бюджетов (при этом, как отмечалось выше, критерий выравнивания второго этапа отсутствует). На первом этапе распределение осуществляется пропорционально отставанию.
В-четвертых, использование такого понятия, как «критерий выравнивания», в методике Саратовской области
Socio-Economic Development of the Areas
и федеральной методике полностью различается. В областной методике критерий выравнивания формально не играет роли при распределении дотаций (хотя, по существу, он действует на первом этапе и является бюджетной обеспеченностью бюджета с максимальными удельными доходами с учетом индекса бюджетных расходов).
В федеральной методике он является главным инструментом на обоих этапах. При этом, некоторое время назад в сам текст областного закона была внесена формула расчета критерия выравнивания бюджетной обеспеченности, что только увеличивает сложности в понимании специфики использования данного понятия при распределении дотаций из областного бюджета Саратовской области (так, не уточнено, используется ли он для расчета общего объема Фонда или в качестве ориентира на втором этапе). Следовательно, понятие «выравнивание», согласно областной методике, не является таковым, если принимать во внимание его использование на федеральном уровне как ориентир для увеличения доходов отстающих бюджетов) [2, с. 57]. Он не используется для расчета общего объема Фонда и не позволяет определить бюджеты, нуждающиеся в выделении дотаций.
Таким образом, можно выделить следующие недостатки действующей методики в бюджетной системе многих субъектов РФ и в том числе Саратовской области:
1. Отсутствие формализованного порядка определения общей величины средств Фонда для выравнивания бюджетной обеспеченности бюджетов МО.
2. Неясность механизма распределения дотаций на втором этапе распределения.
3. Полное выравнивание бюджетной обеспеченности небогатых бюджетов и снижение фискальных стимулов у более состоятельных из них.
4. Недостаточная прогрессивность выравнивания, предусматривающая межбюджетные трансферты в виде дотаций, в том числе бюджетам, составляющим группу наиболее обеспеченных бюджетов МО (чрезмерный стимулирующий элемент);
5. Игнорирование возможностей использования понятия «критерий выравнивания бюджетной обеспеченности», позволяющего исполнять требования бюджетного законодательства РФ и одновременно сохранять финансовую гибкость.
Принципом распределения большей части Фонда, на наш взгляд, должна быть помощь наиболее отстающим бюджетам, тогда как задача увеличения уровня бюджетной обеспеченности всех остальных бюджетов (разумеется, кроме самого «богатого») должна решаться на втором этапе и с использованием относительно меньшей величины бюджетных средств.
Таким образом, за основу совершенствования действующей методики необходимо взять механизм распределения дотаций на федеральном уровне, когда при двухэтапном распределении сначала решается задача подтягивания наименее обеспеченных бюджетов. На втором этапе сокращается разрыв между менее обеспеченными (включая получивших дотации на первом этапе) и более обеспеченными бюджетами с учетом сохранения рангов. Предлагаемый механизм не должен привести к уменьшению дотаций, выделяемых бюджетам с минимальной бюджетной обеспеченностью.
При этом важно соблюдать положения ст.138 бюджетного законодательства, ограничивающие ее возможные конструкции. Так, следует придерживаться правила, согласно которому объем Фонда выравнивания рассчитывается как минимальный объем бюджетных средств, который необходим для полного выравнивания бюджетных обеспеченностей всех бюджетов до уровня, соответствующего тому или иному значению бюджетной обеспеченности. Эта величина БО и является критерием выравнивания, которая потом используется как граница, разделяющая бюджеты, имеющие и не имеющие права на получение дотаций (дотации предоставляются только бюджетам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания).
Для устранения недостатков в применяемой методике распределения дотаций на выравнивание БО, отмеченных выше, мы предлагаем следующий вариант ее изменения, направленный на использование двух фактических критериев выравнивания. Имеется в виду пропорциональное сокращение разрыва каждого из бюджетов где: максимальный уровень бюджетной обеспеченности (на втором этапе распределения) и второй по величине уровень БО (как для расчета общей величины Фонда, так и для ориентира на первом этапе распределения). Однако данный способ выравнивания БО соответствует действующим нормам бюджетного законодательства, так как главным критерием выравнивания, согласно БК РФ, является второй по величине уровень БО (который также задает объем Фонда), а максимальная величина бюджетной обеспеченности, используя терминологию БК РФ, не является таковой, а служит ориентиром второго
этапа распределения.
На наш взгляд, предлагаемый подход позволит, оставаясь в рамках норм законодательства, успешно достигать заявленные задачи распределения дотаций для сбалансированности бюджетов муниципальных образований.
Библиографический список
1. Дерюгин А.Н. Законодательные проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Финансовый журнал. - 2014. - № 2. - С. 87 - 98.
2. Климентьева Н.М. Бюджетное кредитование регионов как одно из направлений обеспечения их экономической безопасности. Научно-практический журнал "Молодой ученый". - 2017. - №47 (181). - С 57.
3. Мамедов А., Назаров В. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы // Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы. Вып. 29. М.: ИЭП им. Е.Т. Гайдара. 2008. С. 149 - 179.
4. Назаров В. Международный опыт эволюции методик распределения выравнивающих трансфертов [Электронный ресурс]. 13 мая 2013. Режим доступа: http://ssm.com/abstract=2264208 ог http://dx.doi.org/10.2139/ ssrn.2264208.
