CC BY
153
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
ТЕРРИТОРИЙ
Роль межбюджетных трансфертов в формировании финансового потенциала территорий
Климентьева Нина Михайловна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и менеджмента Балаковского филиала РАНХиГС
Nina M. Klimentieva
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor at the Department of Economis and Management of Balakovo branch of RANEPA
e-mail: [email protected] Ульянкин
Владислав Евгеньевич Аспирант РАНХиГС (г. Москва) Vladislav E. Uliankin A postgraduate of RANEPA (Moscow)
УДК 336.113.1
The role of inter-budgetary transfers in formation of the financial potential of the territories
Авторами статьи изучены положения бюджетного законодательства, исследован порядок выделения межбюджетных трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов, исследована методика выделения межбюджетных трансфертов ряду высокодотационным регионам. Исследованы проблемы, которые препятствуют формированию финансового потенциала территорий. С учетом требований современного национального законодательства, предложены авторские суждения по вопросам выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
Ключевые слова и словосочетания: межбюджетные трансферты, дотации, финансовый потенциал, налоговый и бюджетный потенциал, выравнивание бюджетной обеспеченности.
The authors of the article examine provisions of the budget legislation, procedure for allocating intergovernmental transfers from the federal fund for supporting the regions, and describe the methodology for allocating inter-budgetary transfers to a number of highly subsidized regions. The paper reveals the problems hindering the formation of the financial potential of the territories and proposes judgments on equalization of the budget provision of regions in alignment with modern national legislation.
Keywords: inter-budgetary transfers, grants, financial potential, tax and budget potential, equalization of budgetary security.
На современном этапе в Российской Федерации осуществлены меры по разграничению и закреплению полномочий между федеральными, региональными и муниципальными уровнями власти. Бюджетным законодательством Российской Федерации, сформулированы основные положения, характеризующие принцип самостоятельности бюджетов.
Вместе с тем, остались нерешенные вопросы, главный из которых - обеспеченность соответствующих органов власти финансовыми ресурсами для формирования финансового потенциала.
Выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется, как правило, через нецелевые трансферты;
и почти все субъекты Российской Федерации имеют систему выравнивающих трансфертов [1, с. 27, 52]. Нецелевой трансферт на исполнение собственных расходных обязательств, или «дотация» в бюджетной системе Российской Федерации, является видом трансферта, предоставляемого на безвозмездной и безвозвратной основе, с целью коррекции вертикального или горизонтального дисбаланса [1, с. 7]. Основной вид дотаций - без установления условий их использования. В бюджетной системе Российской Федерации к данному виду трансфертов принадлежит дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности.
За последние годы был выявлен ряд проблем, которые препятствовали формированию финансового потенциала территорий. В целях их устранения вносились изменения в нормативные акты. Но есть проблемы, которые по сей день препятствуют формированию финансового потенциала, и к ним можно отнести:
- нечеткость компетенций органов местного самоуправления и органов власти регионов;
- несовершенство нормативно - правовых актов, регулирующих отношения в области налогообложения;
- не до конца проработаны механизмы получения межбюджетных трансфертов из других уровней бюджетов;
- высокая финансовая зависимость местных бюджетов и бюджетов субъектов регионов от бюджетов вышестоящих и другие проблемы.
Для пополнения доходов местных бюджетов муниципалитетов и бюджетов субъектов регионов привлекаются поступления в виде межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий. Преобладание межбюджетных трансфертов из вышестоящего уровня бюджетов в доходах местных бюджетов и бюджетов субъектов регионов влечет снижение заинтересованности органов власти при формировании финансового потенциала территорий и отсутствие стимулов к поиску внутренних источников доходов бюджета, и тогда появляется искушение увеличить расходы за счет увеличения дефицита бюджета или снизить объемы расходов бюджета за счет уменьшения потребности в бюджетных средствах в целях сбалансированности бюджета.
Бюджетное законодательство РФ разграничивает доходы между уровнями бюджетной системы, определяет источники возникновения расходных обязательств муниципалитетов, устанавливает общие требования по распределению межбюджетных трансфертов.
Принцип достаточности собственных средств - это главное и непременное условие при формировании и использовании финансового потенциала территорий.
В системе межбюджетных отношений особое место занимает вопрос взаимоотношений федерального центра с регионами, основная часть доходов которых формируется не за счет налоговых и неналоговых доходов, а за счет безвозмездных поступлений, прежде всего, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности [4], из федерального бюджета.
К таким высокодотационным регионам законодательством устанавливаются специальные требования, соблюдение которых ограничивает региональные органы государственной власти в проведении самостоятельной финансово-бюджетной политики.
Общим направлением деятельности органов власти при этом является стремление повысить финансовую самодостаточность и обеспечить сбалансированность бюджетов дотационных регионов.
Собственно, понятия «высокодотационный субъект Российской Федерации» и «высокодотационное муниципальное образование» в Бюджетном кодексе, как и в каком-либо другом законодательном акте, не закреплены. Тем не менее, до последнего времени к таким регионам неформально относили регионы, в которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также субсидий из Инвестиционного фонда Российской Федерации) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% от объема собственных доходов консолидированного бюджета (для муниципалитетов данная доля составляляла 70%).
В 2015 г. подход к пониманию высокодотационных регионов изменился. В соответствии с поправками, внесенными в Бюджетный кодекс Законом от 24.11.2014 г. N° 375-Ф3, к высокодотационным регионам теперь относятся регионы, в которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышает 40% от объема собственных доходов консолидированного бюджета (для муниципалитетов доля дотаций из других бюджетов для соответствия данному критерию составляет теперь 50%).
В 2013—2016 гг. в перечень высокодотационных регионов входили республики Алтай, Дагестан, Ингушетия, Тыва, Карачаево-Черкесия и Чечня, Камчатский край. Ранее в число высокодотационных регионов входили и другие субъекты РФ, среди которых были также республика Кабардино-Балкария,
Социально-экономическое развитие территорий
Тамбовская область и Еврейская автономная область. Для сравнения отметим, что в среднем доля всех безвозмездных поступлений из федерального бюджета в доходах бюджетов субъектов РФ составляла:
- в 2012 году - 20,8%;
- в 2013 году - 19,3%;
- в 2014 году - 22,3%;
- в 2015 году - 21,6%.
Во всех высокодотационных регионах наблюдаются схожие тенденции социально-экономического развития, снижающие формирование собственного финансового потенциала [2, с. 112-115]:
- относительно невысокие среднедушевые доходы населения и среднемесячная заработная плата (за исключением Камчатского края, где из-за удаленности и суровых географических условий дороже стоимость проживания);
- пониженная доля обрабатывающих производств (за исключением Карачаево-Черкесии) в структуре валового регионального продукта;
- отсутствие высокопроизводительных промышленных предприятий ярко выраженной специализации во внутрироссийском разделении труда.
В то же время применение единого подхода к улучшению финансового потенциала высокодотационных регионов имеет ряд ограничений, во многом вызванных объективно сложившимися различиями между этими регионами. В состав высокодотационных субъектов Российской Федерации включались в последние годы и включаются сейчас (с небольшими исключениями) регионы, входящие в состав Северо-Кавказского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов.
Повышенная по отношению к другим регионам доля дотаций и субсидий и в ряде других субъектов Российской Федерации, расположенных на Дальнем Востоке и в Байкальском регионе:
- республиках Бурятия и Саха (Якутия),
- Амурской и Магаданской областях.
Однако, с учетом особенностей методики расчета «степени высокодотационности», определяемой наличием установленного критерия хотя бы в двух из трех последних финансовых лет, ожидать, что данные субъекты Российской Федерации окажутся в числе высокодотационных, пока нет оснований.
Таким образом, высокодотационные регионы отличаются по различным природно-климатическим условиям и показателям, характеризующим социально-экономическое развитие, включая специализацию на разных отраслях экономики, которые могли бы стать драйверами ее развития и, соответственно, основой для повышения финансового потенциала субъектов Федерации. Все это диктует необходимость выработки и применения дифференцированного подхода во взаимодействии с органами государственной власти высокодотационных регионов.
Доходы консолидированных бюджетов высоко-дотационных субъектов Российской Федерации сформированы за счет налоговых и неналоговых поступлений в последние годы только на 21—27%, а безвозмездных поступлений, соответственно, на 73—79%.
Информация о поступлении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в разрезе источников доходов за 2013-2016 годы представлена в таблице 1.
2013 2014 2015 2016
Суоьест Ф:□Ерданп Дв-иды Е ^ЛВ. РУ&.1н ¿обозл. □ остукл :нн11. °0 Донцы в мларуо Я9 Доля оыбозн. [ИКТуп.1 вон. '■' ] Дотады б МЛЕ.р'б. д™ шмлтшхб пи. Н Дотады б зпв.руо Дии [ны.:1. попуин ей. «а
Ркп^йнЕЯ .члгтаЕ 15114, г 73.9 13 956.7 71.6 15757.5 735 1В092.4 15.1
Р? и:}блх ^ Д=гё:т1>: 714®. 1 "4.5 "■ЖЕ.: 72.2 тел И167.1 "4.5
Ингушетия 176«? 1 205 КЗ Е6:4 20249,7 &5:3 23530:2
4? [тг яг г 1*8 15072« 63 0 20 ИШ 71.9 206Э1.3 6!5 16751.4 71.2
Р^публкег Ге;вь 167«.б 2122;.5 79.4 77.1 21234.2 80.3
Ч^чея еха рясг^блнка 79917,1 вб.е 78333.4 ¡5.1 65736.0 614 65565.3 37.0
54&36:3 6В:6 53т065 бз:а 51!43:6 64.7 5547К.З 7в:а
Приведенные показатели ярко отражают сохраняющуюся в динамике зависимость высокодотационных субъектов Российской Федерации от финансовых поступлений в форме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, именно с увеличением объемов бюджета увеличивается доля межбюджетных трансфертов в бюджетах и снижается их самостоятельность.
Именно в этих регионах в 2013—2016 годах наблюдалась тенденция снижения темпов прироста исполненных бюджетных назначений по налоговым и неналоговым доходам в среднем с 15 до 10%, что косвенно может свидетельствовать о низкой результативности мер, принимаемых органами государственной власти высокодотационных регионов по укреплению налогового потенциала и бюджетного потенциала.
Основной формой межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для слабо обеспеченных регионов, как это и определяется теорией межбюджетных отношений, являются дотации, на которые в последние годы приходилось от 54 до 75% всех межбюджетных трансфертов, прежде всего дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом, душевые объемы дотаций в высокодотационных субъектах РФ, как правило, выше среднероссийских значений. Основная часть расходов консолидированных бюджетов высокодотационных субъектов Федерации направляется на текущие нужды (выплаты социального характера и заработной платы работникам бюджетной сферы, финансирование жилищно-коммунального хозяйства и сектора государственного управления).
Доля капитальных вложений в общем объеме расходов бюджетов хотя и повышена по сравнению с другими регионами, все равно незначительна (от 9% в Камчатском крае до 37% в республике Ингушетия), что негативно сказывается на социально-экономическом развитии высокодотационных субъектов РФ.Несмотря на принимаемые высокодотационными субъектами РФ меры по увеличению поступления налоговых и неналоговых доходов и оптимизации расходов бюджетных средств, как и ранее, существует тенденция роста расходов, при этом не усматривается увеличение поступления собственных доходов их консолидированных бюджетов.
Утвержденные бюджетные назначения по расходам высокодотационными субъектами РФ в полном объеме, как правило, не исполняются. Причинами неисполнения бюджетных назначений в основном являются длительность проведения бюджетополучателями конкурсных процедур, невыполнение поставщиками и подрядчиками своих обязательств, позднее поступление средств из федерального бюджета.
В трех из семи высокодотационных субъектах Федерации в 2015 г. бюджеты исполнены с профицитом. В республиках Дагестан, Ингушетия и Тыва фактические дефициты и их доли в доходах субъектов РФ (без учета безвозмездных поступлений) превысили ограничения, установленные п. 2 ст. 92.1 Бюджетного кодекса, и составили, соответственно, 23,3%, 171,1% и 71,9%. Превышение размера дефицита допущено этими республиками в пределах сумм, утвержденных законом о бюджете, в составе источников финансирования дефицита бюджета от разницы между полученными и погашенными бюджетными кредитами, снижения остатков средств на счетах республиканских бюджетов, поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале.Таким образом, преобладание межбюджетных трансфертов из вышестоящего уровня бюджетов в доходах местных бюджетов и бюджетов субъектов регионов влечет снижение заинтересованности органов власти при формировании финансового потенциала территорий. У органов власти отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов бюджета и появляется искушение увеличить расходы за счет увеличения дефицита бюджета или снизить объемы расходов бюджета за счет уменьшения потребности в бюджетных средствах в целях сбалансированности бюджета.
Основными принципами, которыми должны руководствоваться и федеральные, и региональные органы государственной власти при реализации направленных на это мер, должны быть: повышение самостоятельности органов власти высокодотационных регионов; снижение зависимости консолидированных бюджетов высокодотационных регионов от финансовой помощи, поступающей из федерального бюджета; развитие программно-целевых методов управления общественными финансами как на уровне регионов, так и в муниципальных образованиях; повышение качества управления региональными и муниципальными финансами.
Библиографический список
1. Назаров В. Международный опыт эволюции методик распределения выравнивающих трансфертов [Электронный ресурс]. 13 мая 2013. Режим доступа: http://ssm.com/abstract=2264208.
2. Дядик Н.В., Томилина Н.С. Выравнивание бюджетной обеспеченности: цель не достигнута // Север и рынок. Формирование экономического порядка. 2014. N° 5. С. 112 - 115.
3. Назаров В. Международный опыт эволюции методик распределения выравнивающих трансфертов [Электронный ресурс]. 13 мая 2013. Режим доступа: http://ssm.com/abstract=2264208.
4. О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 22.11.2004 N° 670. // Российская газета. - 2004. - 25 ноября.
