CC BY
38
5(47) - 2011
Бюджетная политика
УДК 336.512
методика оценки результативности расходов бюджетов при аутсорсинге
бюджетных услуг*
А. в. ГУКОВА,
доктор экономических наук, профессор кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности E-mail: [email protected]
Д. М. ШОР,
старший преподаватель кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности
E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
Повышение эффективности расходов бюджетов посредством передачи бюджетных услуг на аутсорсинг является одной из актуальных проблем развития социально ориентированной экономики России. В работе с системных позиций раскрыты сущность и особенности реализации аутсорсинга бюджетныхуслуг. Сделан вывод, что он позволяет более результативно расходовать средства бюджетов на основе программно-целевого принципа, а также формирует основы для перехода с2011 г. к программной структуре бюджетов.
Ключевые слова: расходы, бюджет, аутсорсинг, услуга, результативность, планирование.
Бюджетная политика в области расходов во многом определяет становление социально ориентированного типа экономического развития России. Расходная часть бюджета связана с оказанием государственных или муниципальных услуг
* Работа выполнена в рамках госконтракта Рособразования № П 904 от 18.08.2009 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти».
соответственно уровню бюджета, которые в совокупности составляют бюджетные услуги.
Принцип эффективности и экономности расходования бюджетных средств заключается в достижении заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или в достижении наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Поэтому в условиях ограниченности средств, с одной стороны, и необходимости исполнения социальных обязательств государством, повышения качества бюджетных услуг, с другой стороны, особую актуальность приобретает повышение результативности бюджетных расходов. Использование бюджетов всех уровней должно быть ориентировано на достижение конечного результата наиболее эффективным способом.
В настоящее время одним из острых вопросов развития социально ориентированной экономики России является адаптация хорошо зарекомендовавших себя методов частного бизнеса к реализации государственных и социальных функций бюджетной сферы. К числу таких методов целесообразно отнести аутсорсинг услуг, который может быть использован для повышения результативности бюд-
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
жетных расходов посредством конкуренции между бюджетными учреждениями, коммерческими и некоммерческими организациями, привлекаемыми к оказанию бюджетных услуг [8].
Таким образом, необходимость оптимизации бюджетной сети на региональном и местном уровнях как основного направления повышения эффективности бюджетных расходов предопределяет высокую степень актуальности данной темы и обусловливает необходимость дальнейшего развития методов повышения эффективности расходов бюджетов на всех уровнях.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [7] предполагает широкомасштабное распространение практики передачи организациям на конкурентном рынке бюджетных услуг, которые им предстоит оказать. В исследованиях Д. Амелина [2] отмечается острая необходимость передачи ряда бюджетных услуг на конкурентный рынок. В работах Н. Игнатюка [5, с. 12—20] рассматривается аутсорсинг бюджетных услуг как вариант совместного регулирования бизнеса и власти. Вместе с тем авторы в своих исследованиях по-разному трактуют содержание аутсорсинга бюджетных услуг, что свидетельствует об отсутствии единого понимания сущности самих бюджетных услуг и, как следствие, — их аутсорсинга.
Раскрытию этого содержания способствует уточнение функций и принципов. К основным функциям аутсорсинга бюджетных услуг авторы относят:
— распределительную, которая отражает направления и объемы рационального расходования бюджетных средств на оказание услуг бюджетными учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти, и организациями на конкурентном рынке;
— активизирующую, которая способствует росту и развитию предпринимательской деятельности на рынке бюджетных услуг;
— потребительскую, которая проявляется в соответствии качества и стоимости бюджетных услуг ожиданиям потребителей;
— оптимизирующую, которая включает в себя разработку мероприятий, направленных на оптимизацию бюджетной сети на региональном и местном уровнях.
Основными принципами организации аутсорсинга бюджетных услуг являются:
— соответствие — оказание бюджетных услуг организациями на конкурентном рынке согласно стандартам качества бюджетных услуг, в основе
которых лежат нормативы и правила, регламентирующие технологию, объем и качество оказания услуг;
— вариантность — выбор организации, оказывающей бюджетные услуги на конкурентном рынке, в результате сопоставления альтернативных вариантов расходования бюджетных средств;
— ограниченность — увеличение оказываемых организациями на конкурентном рынке объемов услуг, обусловленное размером бюджетного финансирования;
—результативность — непосредственная связь между результатами достижения целей, задач оказания услуг и расходами бюджетов.
Таким образом, под аутсорсингом бюджетных услуг следует понимать делегирование полномочий на оказание бюджетных услуг организациям на конкурентном рынке с целью повышения результативности и эффективности расходов бюджетов. Аутсорсинг бюджетных услуг формирует альтернативные варианты предоставления услуг, что способствует развитию конкуренции в бюджетной сфере и создает условия для повышения результативности расходов бюджетов.
Альтернативные варианты оказания бюджетных услуг целесообразно оценивать с точки зрения результативности их финансирования. Существующие методики оценки эффективности бюджетных расходов, отраженные в трудах О. Александрова и В. Мокрого [1], А. Гуковой и В. Тараканова [3, с. 21—25; 4, с. 26—33], Н. Мэнинга и Н. Парисона [6] и других ученых, опираются на расчет индикаторов, что позволяет увязать результаты оказания бюджетных услуг и расходные статьи бюджетов.
Результативность бюджетных расходов представляет собой систему достижения целей и задач оказания бюджетных услуг по показателям непосредственного, конечного (общественно значимого) результата и эффективности деятельности субъектов, оказывающих услуги. Оценка результативности формируется соотношением целей и задач предоставления бюджетных услуг и результатов произведенных расходов.
Методика оценки результативности бюджетных расходов при аутсорсинге бюджетных услуг реализуется поэтапно.
На первом этапе определяются основные виды бюджетных услуг.
На втором проводится постановка целей (достижение общественно значимых результатов) и задач (достижение непосредственных результатов) оказания бюджетных услуг.
5(47) - 2011
Бюджетная политика
На третьем этапе формируется перечень мероприятий, обусловливающих направления предоставления бюджетных услуг в рамках поставленных целей и задач.
Четвертый этап характеризуется формированием системы показателей по соответствующим мероприятиям и их значений.
На пятом этапе определяется характер эффекта показателей: прямой (рост значений в динамике рассматривается как положительная тенденция) или обратный (уменьшение значений в динамике рассматривается как положительная тенденция).
На шестом этапе определяются отклонения значений показателей по формулам для прямого (1) и обратного (2) эффекта:
I -1
I — а %
(1)
(2)
1
где I — отклонение значения показателя;
1а — значение показателя аутсорсера;
1& — значение показателя бюджетной организации (учреждения).
На седьмом этапе формируются балльные оценки показателей на основе расчетов их отклонений по значениям (единица отклонения значения соответствует единице балльной оценки).
На восьмом этапе экспертным путем определяются удельные веса показателей в зависимости от их значимостей в рамках соответствующих целей и задач (сумма весов показателей по целям и задачам в рамках одной бюджетной услуги составляет единицу).
На девятом этапе рассчитываются индексы результата по показателям посредством перемножения балльных оценок показателей на соответствующие им удельные веса.
На десятом этапе рассчитываются индексы результата по мероприятиям (сумма индексов результата по показателям в рамках отдельных мероприятий) и итоговый индекс результата (сумма всех индексов результата по мероприятиям).
Итоговый индекс результата является основой построения алгоритма выбора бюджетных услуг для передачи на аутсорсинг. Этот индекс представляет собой средневзвешенную величину показателей, характеризующих достижение целей и задач оказания услуг, организаций на конкурентном рынке и бюджетных организаций и учреждений, подведомственных органам исполнительной власти, при равных объемах бюджетных средств.
Информационной базой построения алгоритма выбора бюджетных услуг для передачи на аутсорсинг являются данные учредительных документов; отчетности о деятельности и долговых обязательствах бюджетных организаций и учреждений, подведомственных органам исполнительной власти; статистической отчетности, социологических опросов и экспертных оценок.
На первом этапе алгоритма выбора бюджетных услуг для передачи на аутсорсинг определяются непосредственные и конечные (общественно значимые) показатели оказания услуг (рис. 1).
На втором этапе определяются значения каждого непосредственного и конечного показателя. Затем экспертным путем определяются удельные веса показателей в зависимости от их значимостей (сумма весов непосредственных и конечных показателей равна единице).
На третьем этапе рассчитывается индекс результата по непосредственным (конечным) показателям путем суммирования произведений значений на соответствующие им удельные веса по всем непосредственным (конечным) показателям.
На четвертом этапе рассчитывается итоговый индекс результата, на основе которого принимается решение о передаче бюджетных услуг на аутсорсинг. Он рассчитывается как сумма индексов результата по непосредственным и конечным показателям.
Если итоговый индекс результата меньше — 0,25 пункта, то следует принять решение о возможной передаче бюджетных услуг на аутсорсинг; если в интервале от — 0,25 до 0 пунктов, необходимо частично передать услуги на аутсорсинг; если равен нулю — провести реорганизацию деятельности бюджетных организаций и учреждений, подведомственных органам исполнительной власти; если индекс больше нуля, передавать бюджетные услуги на аутсорсинг нецелесообразно.
Передача бюджетных услуг на аутсорсинг способствует оптимизации расходов бюджетов. Оптимальное планирование расходной части необходимо осуществлять, по мнению Т. Сильвестровой [9, с. 14—18], с позиции предоставления бюджетных услуг максимального качества. Поэтому под оптимальным планированием бюджетных расходов следует понимать процесс максимального удовлетворения потребностей клиентов путем выбора рационального варианта расходования средств из возможных: финансирование бюджетных организаций и учреждений, подведомственных органам исполнительной власти, как производителей услуг или покупка соответствующих услуг у организаций
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
g
(^Вход^)
1 -й этап
Непосредственные показатели
Конечные (общественно значимые) показатели
2-й этап
Определение удельных весов показателей
Определение
значений показателей
Определение удельных весов показателей
Определение
значений показателей
3-й этап
Расчет индекса результата по непосредственным показателям
X
Расчет индекса результата по конечным (общественно значимым) показателям
4-й этап 1 г
Расчет итогового
индекса результата I
Возможна передача бюджетных услуг на аутсорсинг
Частичная передача бюджетных услуг на аутсорсинг
Реорганизация деятельности бюджетных организаций и учреждений, подведомственных органам исполнительной власти
Нецелесообразность передачи бюджетных услуг на аутсорсинг
т
^^^Выход^^^
Источник: составлено авторами.
Рис. 1. Алгоритм выбора бюджетных услуг для передачи на аутсорсинг
общее финансирование бюджетных услуг в период времени I может не совпадать с общими затратами на их производство и оказание.
В зависимости от соотношения общего финансирования бюджетных услуг TF(t) и общих затрат ТС ()) на их предоставление, а также от величины спроса D ()) и предложения S ^Г) на рис. 2 построена матрица планирования расходов бюджетов.
Область А1. Пересмотр процесса финансирования бюджетных организаций и учреждений, подведомственных органам исполнительной власти, в пользу приобретения бюджетных услуг на конкурентном рынке на условиях аутсорсинга.
Область А2. Анализ возможности и оценка объема приобретения бюджетных услуг на конкурентном рынке на условиях аутсорсинга при постоянных расходах бюджетов. В случае
на конкурентном рынке на условиях аутсорсинга.
Предложение бюджетных услуг напрямую зависит от их стоимости при ограниченных средствах. Объем предложения услуг всегда равен объему производства соответствующих услуг исходя из их стоимости.
Стоимость бюджетных услуг, с одной стороны, установлена нормативно (прямая зависимость от количества услуг), с другой— складывается из постоянных и переменных затрат, необходимых на их производство и оказание (не находятся в прямой зависимости от количества услуг). Поэтому
Соотношение общих затрат и общего финансирования на оказание бюджетных услуг Соотношение спроса и предложения бюджетных услуг
°<4 > 8<') Ь II < 8<')
С > А1 В1 С1
£ II £ А2 С2
ТС(,) >Т¥(г), ТС. -ТГо, ТС<1)<ТЕ,) А 3 В2 С3
Источник: составлено авторами.
Рис. 2. Матрица планирования расходов бюджетов на оказание бюджетных услуг
5(47) - 2011
Бюджетная политика
большего объема приобретения услуг на конкурентном рынке следует применять аутсорсинг.
Область А3. Распределение общей суммы финансирования на оказание бюджетных услуг между бюджетными организациями и учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти (для оказания оптимально возможного объема бюджетных услуг с учетом максимальной экономии средств бюджетов), и организациями на конкурентном рынке. В условиях совершенной конкуренции в краткосрочном периоде бюджетные организации и учреждения, подведомственные органам исполнительной власти, оптимизируют расходы бюджетов посредством аутсорсинга бюджетных услуг при меньших общих затратах и в большем объеме оказанных услуг, чем до аутсорсинга. Это приводит к увеличению объема экономии средств бюджетов.
Область В1. Оценка расходов бюджетов при приобретении неизменного объема бюджетных услуг на конкурентном рынке. В случае меньших расходов бюджетов следует применять аутсорсинг.
Область В2. В случае, когда общие затраты выше либо равны общему финансированию, необходимо оценить расходы бюджетов при приобретении неизменного объема бюджетных услуг на конкурентном рынке. При меньших расходах бюджетов необходимо применение аутсорсинга. В случае превышения общего финансирования над общими затратами аутсорсинг нецелесообразен.
Область С1. Анализ возможности и оценка объема приобретения бюджетных услуг на конкурентном рынке на условиях аутсорсинга при постоянных расходах бюджетов, а также оценка бюджетными организациями и учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти, возможности снижения объема оказания бюджетных услуг при снижении общих затрат. В случае меньших расходов бюджетов при приобретении услуг на конкурентном рынке в объеме, равном величине спроса, следует применять аутсорсинг.
Область С2. Оценка бюджетными организациями и учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти, возможности снижения объема оказания бюджетных услуг. Применение аутсорсинга нецелесообразно.
Область С3. В случае превышения общих затрат над общим финансированием применение аутсорсинга целесообразно, если расходы бюджетов при приобретении услуг на конкурентном рынке в объеме, равном величине спроса, меньше, чем при оказании услуг бюджетными организациями
и учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти. В случае равенства и превышения общего финансирования над общими затратами аутсорсинг нецелесообразен.
Области качественно различных вариантов планирования расходов бюджетов на оказание бюджетных услуг позволяют рационально использовать аутсорсинг, повышая уровень удовлетворенности населения бюджетными услугами и результативность бюджетных расходов.
Оценивать эффективность расходов при передаче услуг на аутсорсинг наиболее оптимально и последовательно можно на основе мониторинга, позволяющего своевременно анализировать и прогнозировать процесс оказания услуг.
Мониторинг представляет собой систему наблюдения, анализа, оценки, диагностики и коррекции направлений расходования средств бюджетов на оказание услуг. Основная роль мониторинга результативности расходов бюджетов заключается в отслеживании изменений показателей предоставления бюджетных услуг в рамках достижения их стандартов качества при нормативно установленном объеме финансирования.
Групповые рейтинги рассчитываются по соответствующим группам показателей. К таковым относятся показатели, характеризующие затраты, непосредственные и конечные результаты, результативность, качество, эффективность оказания услуг организациями на конкурентном рынке.
Для расчета групповых и суммарных рейтингов используются экспертные оценки в диапазоне от 1 до 5 (от наилучшего к наихудшему). Основой для их определения является динамика отклонений фактически достигнутых значений от плановых по выделенным группам показателей. Суммарные рейтинги определяются суммированием качественных и количественных оценок показателей всех шести групп (не является средним арифметическим групповых показателей, а определяется графическим методом) — рис. 3.
В нижней части рис. 3 показана плоскость рейтинговых групп (область группирования первичных выводов), в которой овалы имеют условный радиус, равный 5, а радиальные линии представляют собой оси оценок. Пунктирами показаны своего рода конусы, сводящие групповые рейтинги в значения суммарных рейтингов.
Если подобный мониторинг покажет, что общий рейтинг равен 1 (безупречное оказание услуг) или 2 (надежное оказание услуг), то следует признать целесообразным аутсорсинг бюджетных услуг.
ФИНАНСОвАя АНАлИтИкА
проблемы и решения
Если общий рейтинг равен 3 (требуется незначительный контроль за оказанием услуг), необходимо пересмотреть условия договора аутсорсинга бюджетных услуг.
Если общий рейтинг равен 4 (ненадежное оказание услуг) или 5 (критическое оказание услуг), то следует незамедлительно отказаться от аутсорсинга бюджетных услуг.
Мониторинг результативности расходов бюджетов позволяет сформировать необходимую основу системы раннего выявления отклонений показателей (фактически достигнутых от плановых) оказания услуг организациями на конкурентном рынке, использование которой способствует повышению результативности бюджетных расходов.
Таким образом, аутсорсинг бюджетных услуг способствует развитию конкуренции на рынке бюджетных услуг, значительной реструктуризации бюджетных расходов, исполнению социальных обязательств государством за счет средств бюджетов на основе перехода от производства услуг к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке, что составляет основу для повышения результативности расходов бюджетов.
Список литературы
1. Александров О. А, Мокрый В. К. Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Республике Карелия. Саратов, 2004. URL: http://www.rb-centre.ru.
2. Амелин Д. Е. Аутсорсинг муниципальных функций. М., 2008. URL: http://www. vscc. ас. ru.
3. ГуковаА. В. Эффективность бюджетных расходов в контексте бюджетирования, ориентиро-
Источник: составлено авторами.
Рис. 3. Рейтинговая система для бюджетных услуг
4.
5.
7.
ванного на результат // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010. № 1. Гукова А. В., Тараканов В. В. Методика оценки результативности расходования бюджетных средств // Финансы и кредит. 2009. № 17. Игнатюк Н. Государство — частное партнерство в России // Право и экономика. 2006. № 8. Мэнинг Н, Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт: пер. с англ. М.: Весь Мир, 2003. 431 с. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р.
Рутгайзер В. Социальная сфера: проблемы планирования. М.: Экономика, 1989. 239 с. Сильвестрова Т. Порядок составления сметы доходов и расходов в бюджетном учреждении // Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2006. № 6.
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
7х"
7
