CC BY
38
22 (64) - 2011
Бюджетная политика
УДК 336.512
финансирование бюджетных услуг: методические аспекты измерения результативности аутсорсинга*
А. В. ГУКОВА,
доктор экономических наук, профессор, директор Института дополнительного образования Е-mail: [email protected]
Д. М. ШОР,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности Е-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
В работе конкретизированы методические основы оценки результативности финансирования бюджетных услуг с позиции сопоставления и качественной оценки индекса результата оказания бюджетных услуг и динамики бюджетных расходов. Выявлена экономическая сущность качественно различных областей применения аутсорсинга при изменении показателей результатов услуг и расходов бюджетов.
Ключевые слова: финансирование, расходы, бюджет, услуга, методика, результативность, аутсорсинг.
Становление и развитие социально ориентированной экономики России невозможно без осуществления мер по повышению качества оказываемых бюджетных услуг, исполнения социальных обязательств государством посредством обеспече-
* Работа выполнена в рамках государственного контракта Ро-собразования № П 904 от 18.08.2009 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти».
ния результативного и эффективного расходования средств бюджетов.
В основе повышения результативности и эффективности расходов бюджетов лежит смена приоритетов в распределении бюджетных средств — финансирование направляется не на обеспечение деятельности бюджетных организаций и учреждений, подведомственных органам исполнительной власти, а непосредственно на оказание бюджетных услуг. При этом финансирование бюджетных услуг, ориентированное на результаты, предполагает выбор между двумя и более вариантами расходования средств бюджетов в соответствии с целями, задачами и результатами предоставления бюджетных услуг с учетом принципов законности, эффективности и целесообразности. Основной целью перехода к управлению результатами финансирования бюджетных услуг является повышение ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров.
Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, которая определяет необходимость широкомасштабного распространения практики передачи организациям на конкурентном рынке бюджетных услуг, которые им предстоит оказывать. Аутсорсинг бюджетных услуг может способствовать более эффективному расходованию средств бюджетов на основе программно-целевого принципа и формированию основ для перехода с 2011 г. к программной структуре бюджетов.
Бюджетная практика ряда регионов свидетельствует об интересе к методам бюджетного планирования и оценке результативности расходов бюджетов посредством индикаторов и применения специализированных методик.
Оценка результативности расходов бюджетов в Самарской области осуществляется с учетом текущих и капитальных расходов бюджетов на предоставление бюджетных услуг. По каждому отдельному направлению расходования бюджетных средств разрабатываются индикаторы. Индикаторы делятся на основные (отдельные расходы бюджета) и дополнительные (качество предоставления бюджетных услуг) [4].
В Хабаровском крае и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе при проведении оценки результативности расходов бюджетов применяются критерии, характеризующие экономность, рациональность и эффективность использования бюджетных средств. Использование двенадцати показателей, среди которых соблюдение лимитов потребления тепло- и энергоресурсов, доля расходов на закупку товаров, работ и услуг, осуществленных государственными заказчиками, соответствие фонда оплаты труда утвержденной смете расходов, доля средств, использованных по целевому назначению, позволяет рассчитать итоговую результативность по соответствующим формулам.
В Астраханской области результативность расходов бюджетов определяется на основе основных и дополнительных индикаторов, которые ориентированы соответственно на проведение краткого (в рамках оценки финансового состояния области) и расширенного анализа [3]. В состав основных показателей входят следующие индикаторы:
- коэффициент отношения фактических расходов областного бюджета к прогнозным;
- отношение кредиторской задолженности к расходам областного бюджета.
Более глубокий анализ качества системы управления расходами в Астраханской области прово-
дится на основании дополнительных индикаторов, среди которых отношение разности доходов и расходов областного бюджета к доходам областного бюджета, отношение текущих расходов к доходам областного бюджета и источникам финансирования его дефицита, отношение капитальных вложений в социально-инженерную инфраструктуру к доходам областного бюджета и источникам финансирования его дефицита и др.
В зависимости от полученного значения того или иного индикатора проводится оценка состояния системы управления расходами по одному из направлений. Сводная оценка результативности расходов получается как среднеарифметическое значение отдельных переменных. По значению полученной сводной оценки делается заключение о влиянии системы управления расходами на финансовое состояние региона.
В Чувашской Республике результативность расходов бюджетов оценивается степенью достижения целей в утверждаемых стратегических планах действий исполнительных органов власти [5].
По мнению авторов, целесообразно формировать методику оценки результативности финансирования бюджетных услуг (далее — методика) для повышения социально-экономической эффективности бюджетных услуг, а также для принятия своевременных мер по улучшению производства бюджетных услуг, внедрения механизмов аутсорсинга или прекращения финансирования неэффективных расходов. В основе предлагаемой методики лежит комплексная оценка непосредственных и конечных результатов оказываемых бюджетных услуг.
Вопросам определения сущности бюджетных услуг посвящены работы О. Ланге [9], В. Рутгайзера [6], Л. Терещенко [8] и других ученых, рассматривающих бюджетные услуги как неосязаемое благо материального и нематериального характера, предоставляемое и потребляемое в процессе их оказания за счет средств бюджетов в соответствии с расходными обязательствами. Результативность финансирования бюджетных услуг представляет собой систему достижения целей и задач оказания услуг по показателям непосредственного, конечного (общественно значимого) результата и результативности деятельности субъектов, оказывающих услуги. Оценка результативности финансирования бюджетных услуг формируется путем соотношения целей и задач предоставления бюджетных услуг и результатов произведенных расходов.
Методика предполагает решение двух задач: - определение интегрального показателя резуль-
татов оказания бюджетной услуги, в качестве которого принят индекс результата;
- определение удельного веса соответствующей статьи расходов на оказание бюджетной услуги в общей структуре бюджета.
Для решения первой задачи предлагается методика расчета индекса результата, включающая шесть этапов.
На первом этапе определяется система индикаторов бюджетных услуг для:
- обеспечения эффективного и результативного использования бюджетных средств на предоставление бюджетных услуг;
- повышения качества предоставляемых бюджетных услуг;
- повышения качества работы администраторов бюджетных услуг;
- обеспечения регулярного контроля за результатами по предоставлению бюджетных услуг. Все индикаторы можно разделить на две группы:
- индикаторы задач бюджетной услуги — это индикаторы непосредственных результатов, характеризующие количественные результаты исполнения администратором бюджетных услуг своих функций, необходимых для выполнения задач по предоставлению бюджетных услуг;
- индикаторы цели бюджетной услуги—это индикаторы общественно значимых (конечных) результатов, характеризующие качественные результаты исполнения администратором бюджетных услуг своих функций, необходимых для достижения целей по предоставлению бюджетных услуг.
На втором этапе определяется характер эффекта индикатора: прямой (рост показателя индикатора в динамике рассматривается как положительная тенденция) или обратный (уменьшение показателя индикатора в динамике рассматривается как положительная тенденция)
На третьем этапе определяются отклонения показателей индикаторов по формуле (1) для прямого эффекта и формуле (2) для обратного эффекта:
1п = -
Ыг - 1пг
1 р
1п
(1) 1п = 1пр - 1п1, (2) 1п
отклонения, равного нулю, означает отсутствие динамики в показателях результатов.
На четвертом этапе присваиваются балльные оценки полученным отклонениям показателей индикаторов. Диапазон балльных оценок составляет от —100 до +100, шаг изменения — 0,1. Балльные оценки равны отклонениям показателей индикаторов с соответствующим знаком и округляются до десятых долей.
На пятом этапе каждому индикатору присваивается удельное весовое значение. Удельный вес индикатора определяет значимость задач (целей) во всей системе индикаторов бюджетной услуги. Экспертным путем каждому индикатору в зависимости от его значимости присваивается удельный вес. Сумма весов, равная единице, символизирует всю полноту достижения задач и целей, возложенных на администраторов бюджетной услуги, т. е. величина 1 распределяется между всеми индикаторами услуги. Вес может быть как 0,01, так и 1, т. е. система применима при любом количестве индикаторов.
На шестом этапе рассчитывается индекс результата (1Ш) по формуле:
N = £ Ву1,
рр
где 1п — отклонение показателя индикатора; П — базовый показатель индикатора; 1пр — отчетный показатель индикатора. При анализе полученных отклонений показателей индикаторов необходимо обратить внимание на то, что отрицательные и положительные величины отклонений показывают негативную и благоприятную тенденции в достижении результатов соответственно. Величина относительного
где В1 — балльная оценка i-го индикатора; V — удельный вес ¿-го индикатора; п — количество индикаторов. Индекс результата представляет собой средневзвешенное значение индикаторов, характеризующих состояние целей и задач предоставления бюджетной услуги. Положительная динамика индекса результата свидетельствует об увеличении значений показателей результатов в отчетном периоде по сравнению с предыдущим годом, отрицательное — об их снижении. Следовательно, рост индекса результата рассматривается как благоприятная тенденция (при прочих равных условиях), и наоборот.
Динамика показателей результатов (или индекса результата) деятельности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления), ответственного за оказание соответствующих бюджетных услуг, проявляется в нескольких вариантах:
- значительное улучшение показателей результатов (для оценки значительности улучшения используется интервал увеличения или изменения значения показателя «более чем на 5 %»);
- незначительное улучшение показателей результатов (для оценки значительности улучшения используется интервал увеличения или изменения значения показателя «в пределах 5 %»);
1=1
- стабилизация показателей результатов (для оценки стабильности используется интервал увеличения или изменения значения показателя «в пределах 1 %»);
- незначительное ухудшение показателей результатов (для оценки значительности ухудшения используется интервал уменьшения или изменения значения показателя «в пределах 5 %»);
- значительное ухудшение показателей результатов (для оценки значительности ухудшения используется интервал уменьшения или изменения значения показателя «более чем на 5 %»). Решение второй задачи — определение удельного веса соответствующей статьи расходов в общей структуре бюджета — можно представить в виде следующих этапов:
- на основании закона об исполнении бюджета соответствующего субъекта Федерации согласно ведомственной классификации расходов определяем сумму расходов администратора бюджетной услуги на ее предоставление;
- определяем удельный вес статьи расхода в бюджете;
- рассчитываем структурный сдвиг как относительное отклонение удельных весов статьи расходов на предоставление бюджетной услуги согласно ведомственной классификации расходов бюджета.
Подобные действия могут быть применены как к фактическим значениям бюджетных расходов, так и к плановым, однако этот факт должен быть отражен в аналитических выводах.
Полученное значение показывает динамику расходов на предоставление бюджетной услуги. Положительное значение свидетельствует об увеличении расходных обязательств администратора бюджетной услуги на ее предоставление, отрицательное — о снижении.
Динамика структурных сдвигов бюджетных расходов по соответствующей бюджетной услуге проявляется, как правило, в виде следующих вариантов:
- значительное увеличение доли расходов (для оценки значительности увеличения используется интервал «более чем на 5 %»);
- незначительное увеличение доли расходов (для оценки незначительности увеличения используется интервал «в пределах 5 %»);
- стабилизация доли расходов (для оценки стабильности используется интервал «в пределах 1 %»);
- незначительное сокращение доли расходов (для оценки незначительности сокращения используется интервал «в пределах 5 %»);
- значительное сокращение доли расходов (для оценки значительности сокращения используется интервал «более чем на 5 %»). Сопоставление и качественная оценка динамики показателей результатов (индекса результата) деятельности органа исполнительной власти (органа местного самоуправления) субъекта Российской Федерации, ответственного за оказание соответствующих бюджетных услуг, и динамики бюджетных расходов по этому направлению позволяют оценить результативность предоставления бюджетной услуги и определить целесообразность аутсорсинга. Результаты сопоставления и качественной оценки динамики представлены на рис. 1 в виде областей, определенных экспертным путем.
Для области «Реорганизация деятельности бюджетных организаций и учреждений, подведомственных органам исполнительной власти» характерно две ситуации. Первая ситуация (сектора А1, А2, Б1 и Б2) предполагает значительное или незначительное увеличение доли бюджетных расходов на соответствующую услугу при подобной тенденции показателей результатов.
В этой ситуации целесообразно соотнести полученные показатели непосредственных и конечных результатов с выводами социологического опроса (иными словами, с показателями результативности, полученными на основе социологических опросов). Лучшей ситуацией можно считать, когда увеличение бюджетных расходов на оказание бюджетных услуг сопровождается равнозначным улучшением непосредственных и конечных результатов бюджетных услуг, а также показателей результативности. Поскольку важно, чтобы динамика степени удовлетворенности населения бюджетными услугами была положительной.
В этом случае повышение расходов можно считать обоснованным. В противном случае целесообразность увеличения бюджетных расходов должна быть пересмотрена, а система показателей результатов скорректирована в соответствии с общественными ожиданиями от оказания бюджетных услуг.
Вторая ситуация (сектора Д4, Д5, Е4 и Е5) предполагает сокращение доли бюджетных расходов при общем (значительном или незначительном) ухудшении показателей их результатов.
Область «Нецелесообразность передачи бюджетных услуг на аутсорсинг» (сектора А3 — А5, Б3 — Б5 и В5) предполагает стабилизацию и сокращение (значительное или незначительное) доли бюджетных расходов при общем (значительном или незначительном) улучшении показателей их результатов, а
Динамика расходов и показателей результатов за период оценки
1. Значительное увеличение доли
расходов (изменение более чем на 5%)
Значительное улучшение показателей (изменение более чем на 5%)
Незначительное улучшение показателей (изменение в пределах 5%)
2. Незначительное увеличение доли расходов (изменение в пределах 5%)
3. Стабилизация доли расходов (изменение в пределах 1%)
Реорганизация деятельности
бюджетных организаций и ------учреждений,-----
4. Незначительное сокращение доли расходов (изменение в пределах 5%)
5. Значительное сокращение доли
расходов (изменение более чем на 5%)
рис. 1. Области результативности применения аутсорсинга при изменении доли бюджетных расходов и показателей результатов
также значительное сокращение доли расходов при стабилизации показателей их результатов. В этой ситуации внедрение мероприятий, направленных на улучшение качества бюджетных услуг или условий их оказания, как правило, приводит к уменьшению условно-постоянных расходов, и в результате возможно производство большего количества услуг при стабилизации общей величины расходов. Поэтому для данной области характерно повышение эффективности бюджетных расходов и отсутствие целесообразности аутсорсинга бюджетных услуг. Можно выделить особую область (сектор А5), которая является наиболее предпочтительным вариантом предоставления бюджетных услуг бюджетными организациями и учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти. Эта область характеризуется улучшением качества бюджетных услуг при одновременном увеличении их количества за счет внедрения инновационных технологий. Как правило, такие нововведения связаны с капиталоемкими технологиями, применение которых оправдано только при достаточно значительных масштабах производства услуг, что создает предпосылки для расширения сферы бюджетных услуг (при котором возможен переход к государственно-частным партнерствам).
Область «Частичная передача бюджетных услуг на аутсорсинг» (сектора В2—В4) предполагает незначительное увеличение, стабилизацию или незначительное сокращение доли бюджетных расходов при общей стабилизации показателей их результатов. В этой ситуации не происходит существенных изменений в результативности оказываемых услуг бюджетным учреждением, поэтому следует часть услуг передать на аутсорсинг для улучшения их качества и (или) увеличения количества.
Область «Целесообразность передачи бюджетных услуг на аутсорсинг» (сектора В1, Д1-Д3, Е1-Е3) предполагает увеличение (значительное или незначительное) и стабилизацию доли расходов при общем (значительном или незначительном) ухудшении показателей их результатов, а также значительное увеличение доли расходов при стабилизации показателей их результатов. Особой областью, характеризующей острую необходимость в аутсорсинге бюджетных услуг, является сектор Е1, где каждая единица расходов бюджетного учреждения ведет к снижению их результатов. Рассматриваемая область является наиболее вероятной для передачи бюджетных услуг на аутсорсинг для ухудшения их качества и (или) увеличения количества.
Апробацию методики рассмотрим на примере бюджетной услуги по транспортному обслуживанию населения по пригородным маршрутам города N. Система индикаторов оказания бюджетной услуги, соответствующие им показатели (базовые, отчетные) и характер эффекта индикаторов представлены в табл. 1.
Отклонения показателей индикаторов для прямого и обратного эффекта определим на основе данных табл. 1. Полученным отклонениям присваиваются балльные оценки и каждому индикатору — соответствующее удельное весовое значение, и рассчитывается индекс результата (табл. 2).
Интегральный показатель результатов оказания бюджетной услуги в транспортном обслужи-
Таблица 1
показатели и характер эффекта индикаторов оказания бюджетной услуги по транспортному обслуживанию населения на пригородных маршрутах
индикатор показатель индикатора характер эффекта
Базовый отчетный
Пассажирооборот (все виды транспорта), тыс. пассажиро-км 2 519 2 728 Прямой
Количество маршрутов, шт. 215 205 Прямой
Объем транспортных работ, тыс. место-км 2 787,6 2 816,1 Прямой
Перевезено пассажиров (все виды транспорта), тыс. чел. 354 362 Прямой
Число приобретенных автобусов, шт. 23 32 Прямой
Средний возраст парка автобусов, г. 10,2 9,1 Обратный
Число автобусов, оборудованных автоматизированной системой диспетчерского управления, шт. 450 292 Прямой
Регулярность движения автобусов на маршрутах, % 90 95 Прямой
Выполнение объема муниципального заказа на автомобильном транспорте общего пользования, % 100 96 Прямой
Выполнение объема муниципального заказа на внутреннем водном транспорте общего пользования 95 105 Прямой
Выполнение объема муниципального заказа на пригородном железнодорожном транспорте общего пользования, % 103 98 Прямой
Сокращение количества лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий по сравнению с прошлым периодом, чел. 89 73 Прямой
Сокращение количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими по сравнению с прошлым периодом, ед. 82 71 Прямой
Количество дорожно-транспортных происшествий из-за нарушений правил дорожного движения водителями транспортных средств, ед. 1 519 1 851 Обратный
Количество дорожно-транспортных происшествий из-за нарушений правил дорожного движения пешеходами, ед. 386 293 Обратный
Таблица 2
отклонения показателей индикаторов и соответствующие им балльные оценки, удельные весовые значения индикаторов
индикатор отклонение показателей балльная оценка Удельное весовое значение
Пассажирооборот (все виды транспорта) 0,08 0,08 0,11
Количество маршрутов -0,05 -0,05 0,09
Объем транспортных работ 0,01 0,01 0,09
Перевезено пассажиров (все виды транспорта) 0,02 0,02 0,11
Число приобретенных автобусов 0,39 0,39 0,08
Средний возраст парка автобусов 0,11 0,11 0,04
Число автобусов, оборудованных автоматизированной системой диспетчерского управления -0,35 -0,35 0,03
Регулярность движения автобусов на маршрутах 0,06 0,06 0,06
Выполнение объема муниципального заказа на автомобильном транспорте общего пользования -0,04 -0,04 0,04
Выполнение объема муниципального заказа на внутреннем водном транспорте общего пользования 0,11 0,11 0,04
Выполнение объема муниципального заказа на пригородном железнодорожном транспорте общего пользования -0,05 -0,05 0,04
Сокращение количества лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий по сравнению с прошлым периодом -0,18 -0,18 0,1
Сокращение количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими по сравнению с прошлым периодом -0,13 -0,13 0,07
Количество дорожно-транспортных происшествий из-за нарушений правил дорожного движения водителями транспортных средств -0,22 -0,22 0,05
Количество дорожно-транспортных происшествий из-за нарушений правил дорожного движения пешеходами 0,24 0,24 0,05
1 160--
1 150--
1 140--
1 130--
1 120--
1 110
вании населения по приго- 1 170. родным маршрутам города N составил 1,1 %. Это свидетельствует о стабилизации показателей результатов предоставления услуги. При этом динамика структурного сдвига бюджетных расходов на оказание услуги по транспортному обслуживанию населения по пригородным маршрутам города N за рассматриваемый период составила 3,19 %, что отражает незначительное увеличение доли расходов (рис. 2).
Выявленная тенденция изменения результатов оказания бюджетной услуги на 1,1 % и объемов финансирования услуги на 3,19 % свидетельствует об отсутствии существенных изменений в результативности оказания услуги по транспортному обслуживанию населения по пригородным маршрутам. Поэтому следует рассмотреть возможность частичной передачи бюджетной услуги на аутсорсинг для улучшения качества и (или) увеличения объемов ее оказания.
Таким образом, предложенная методика качественной оценки результатов бюджетных расходов может быть использована для анализа как отдельных видов бюджетных услуг, так и определенной сферы или комплекса услуг. По итогам комплексной оценки непосредственных и конечных результатов расходования бюджетных средств, проведенной с использованием настоящей методики, могут разрабатываться меры по рациональному применению аутсорсинга бюджетных услуг для повышения результативности бюджетных расходов и уровня удовлетворенности населения бюджетными услугами.
Список литературы
1. ГуковаА. В. Эффективность бюджетных расходов в контексте бюджетирования, ориентированного на результат // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010. № 1.
Динамика структурного сдвига: 3,88 ~ 3,76100% = 3,19
--3,9 --3,88 3,86 +3,84 3,82 --3,8 3,78 3,76 3,74 +3,72 3,7
Базовый период Отчетный период
Сумма расходов на оказание услуги, млн руб. (левая шкала) —0— Удельный вес статьи расходов на оказание услуги в бюджете, %, (правая шкала)
рис. 2. Сумма и удельный вес статьи расходов на оказание бюджетной услуги по транспортному обслуживанию населения на пригородных маршрутах в бюджете города N и динамика структурного сдвига
2. КиперманГ. Я., Сурганов Б. С. Популярный экономический словарь. М.: Экономика, 1993.
3. Об оценке эффективности расходов, осуществляемых из областного бюджета: постановление губернатора Астраханской области от 04.08.2003 № 369.
4. Об утверждении Порядка оценки результативности и эффективности расходов областного бюджета: постановление губернатора Самарской области от 30.09.2002 № 323.
5. Об утверждении стратегического плана действий органов исполнительной власти Чувашской Республики на 2005—2006 годы и методики оценки результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики: постановление кабинета министров Чувашской Республики от 03.02.2005 № 21.
6. Рутгайзер В. Социальная сфера: проблемы планирования. М.: Экономика, 1989.
7. Стратегия ускорения: учеб. пособие / под ред. В. В. Кулинова. М.: Политиздат, 1986.
8. Терещенко Л. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10.
9. Lange O. Ekonomia polityczna. PWN.: Warszawa, 1959.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
8
