CC BY
100
ОРИГИНАЛЬНАЯ СТАТЬЯ
DOI: 10.26794/1999-849X-2019-12-6-122-133 УДК 332.122(045) JEL R10, R58, H21, Н30
(CC) (
Методика оценки эффективности деятельности особых экономических зон в части мер налогового стимулирования производственной деятельности и поддержки занятости населения
Е. С. Цепиловаа, О. И. Беляева"
Институт государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия
а https://orcid.org/0000-0002-1982-4435; " https://orcid.org/0000-0003-0951-9928
АННОТАЦИЯ
Актуальность исследования особых экономических зон (ОЭЗ) объясняется сложностью и неоднозначностью применения этого инструмента региональной политики и стратегического развития региона. Установлено, что ОЭЗ являются одними из важнейших экономических регуляторов, способствуя обеспечению благоприятных условий для привлечения прямых инвестиций и диверсификации экономики отдельных территорий, способствуя созданию новых рабочих мест и положительно влияя на занятость населения. Предмет исследования — эффективность деятельности ОЭЗ, в том числе применяемых государством мер налогового стимулирования производственной деятельности и поддержки занятости населения. Цель работы — разработка методических рекомендаций по совершенствованию существующих критериев оценки эффективности деятельности ОЭЗ. В работе применялись институциональный и системный подходы к исследованию особенностей деятельности ОЭЗ, контент-анализ правовой базы и научных работ по вопросам оценки деятельности ОЭЗ, экономико-статистический анализ динамики показателей деятельности ОЭЗ за последние годы. Практическая значимость и научная ценность статьи заключается в формировании авторского подхода к проблеме оценки деятельности ОЭЗ, включая оценку эффективности мер налогового стимулирования и поддержки занятости населения. Сделаны выводы, что ОЭЗ пока нельзя считать эффективно действующим инструментом регионального развития, поскольку они не всегда успешно стимулируют промышленное производство и рост занятости населения на близлежащей территории; воздействуют на повышение производительности труда в регионе. На основе анализа научных позиций отечественных и зарубежных исследователей выдвинуты рекомендации по корректировке действующей методики оценки эффективности деятельности ОЭЗ на разных этапах их функционирования. Ключевые слова: особая экономическая зона; региональная политика; оценка эффективности ОЭЗ; повышение производительности труда; поддержка занятости населения; бюджетно-налоговые отношения; меры налогового стимулирования; налоговые расходы бюджетов
Для цитирования: Цепилова Е. С., Беляева О. И. Методика оценки эффективности деятельности особых экономических зон в части мер налогового стимулирования производственной деятельности и поддержки занятости населения. Экономика. Налоги. Право. 2019;12(6):122-133. DOI: 10.26794/1999-849X-2019-12-6-122-133
ORIGINAL PAPER
Effectiveness Evaluation Methods for Special Economic Zones Activities Concerning Tax Incentives for Production Activity and Employment Support
E. S. Tsepilovaa, O. I. Belyaevab
Institute of Civil Service and Management Of Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration, Moscow, Russia a https://orcid.org/0000-0002-1982-4435; b https://orcid.org/0000-0003-0951-9928
BY 4.0
ABSTRACT
The importance of the research of special economic zones can be explained by the complexity and equivocation of implementing of this regional policy and strategic development instrument. It is determined that special economic zones are one of the most important economic regulators and they facilitate ensuring favorable conditions for direct investments attraction and for diversification of territory's economies, which contribute to new jobs creation and employment. The subject of the research is the effectiveness of special economic zones' activities including the effectiveness of state tax incentives for production activity and employment support. The purpose of the work is developing methodic recommendations for current criteria of special economic zones effectiveness evaluation perfection. Institutional and system approaches, as well as content analyses of legal framework and scientific works, economic-statistical analysis of activities' dynamics were employed in the research. Practical implications of the study and its scientific value lie in forming an author's approach to the problem of special economic zones activities evaluation including the effectiveness of tax incentives for production activity and employment support. It is concluded that special economic zones do not seem to be an effective instrument of regional development as they do not always effectively stimulate industrial production and employment growth at the nearby territory; neither they affect labour productivity growth in the region. Basing on the analysis of home and foreign scientists' viewpoints recommendations on how to correct current methods of evaluating of special economic zone activities effectiveness at different stages of its operating are proposed. Keywords: special economic zone; regional policy; special economic zones effectiveness evaluation; labour productivity increase; employment support; budgetary-taxation relationships; tax incentives; budget tax expenditures
For citation: Tsepilova E. S., Belyaeva O. I. Effectiveness evaluation methods for special economic zones activities concerning tax incentives for production activity and employment support. Ekonomika. Nalogi. Pravo = Economics, taxes & law. 2019;12(6):122-133. (In Russ.). DOI: 10.26794/1999-849X-2019-12-6-122-133
ВВЕДЕНИЕ
Изначально целями создания особых экономических зон (далее — ОЭЗ) в России были привлечение в страну отечественных и иностранных инвестиций, использование лучшего зарубежного опыта, новейших технологий, повышение уровня занятости населения и, как результат, улучшение социально-экономического положения территорий. Несмотря на накопленный многовековой опыт европейских специальных зон и почти тридцатилетнюю практику формирования российских особых зон развития, ряд аспектов их функционирования остаются дискуссионными: не сложилось единой терминологии для определения таких территорий (особая экономическая зона, свободная экономическая зона, свободная зона, экономическая зона и т.д.); критикуются не только критерии определения эффективности, но и сами результаты функционирования таких территорий со стороны государства и бизнеса; отрицательно оцениваются возникающие при создании ОЭЗ налоговые расходы бюджетов и их влияние на бюджетную обеспеченность регионов. Поэтому российские и зарубежные ученые продолжают активно исследовать методологические, теоретические и практические аспекты функционирования ОЭЗ.
Относительно новое направление пространственного развития экономики России, выражающееся в создании в российских регионах отдельных
территорий с преференциальными условиями ведения хозяйства, теоретически опирается на ставшие классическими в отечественной региональной экономике труды А. Г. Гранберга1, Б. С. Жихаревича2, Ю. Н. Шедько3, А. Г. Аганбегяна [1] и работы по региональной политике Н. В. Зубаревича [2].
В настоящее время в рамках исследования ОЭЗ отдельное внимание уделяется государственным программам общего стимулирования и внедрения инновационных кластеров, которые играют важную роль в повышении эффективности деятельности таких зон. Формирование промышленных кластеров, нашедшее отражение в статье Е. С. Цепиловой, О. И. Беляевой [3], является важной частью государственной политики регионального развития в России. В работе О. В. Жуликовой и А. Ю. Захаровой на примере Камского инновационного территори-
1 Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 495 с.
2 Региональная экономика и пространственное развитие в двух томах: учебник для вузов / под общ. ред. Л. Э. Лимонова. Т. 2. М.: Издательство «Юрайт», 2019. 367 с. URL: www.biblio-online.ru/book/25B 9FE 2D-E 927-4D 6A-9DE 6-8696EF3BEBBF (дата обращения: 10.04.2019).
3 Региональное управление и территориальное планирование в двух частях: учебник и практикум для академического бакалавриата / под ред. Ю. Н. Шедько. Ч. 1. М.: Издательство «Юрайт», 2019. 205 с. URL: www.biblio-online.ru/ book/CF62F27C-C 1B 9-4876-94A7-CF2E 431ABC 01 (дата обращения: 12.05.2019).
ально-производственного кластера доказывается, что грамотно и последовательно реализуемая кластерная политика является крайне эффективным методом региональной политики [4]. Однако некоторые зарубежные авторы предполагают, что промышленные кластеры развиваются независимо от создания условий для ОЭЗ (Delgado, Кетелс, Porter) [5-7].
Д. А. Мячин, А. M. Ройзен, А. Н. Першиков в своем исследовании отмечают, что применение системного подхода к деятельности малого бизнеса в ОЭЗ ускорило бы их развитие для повышения инвестиционной привлекательности реализуемых в регионах проектов [8].
М. А. Смирнов и Д. А. Логинов рассматривали другой инструмент, который также активно используется для развития регионов России: территории опережающего развития (далее — ТОР) или территории опережающего социально-экономического развития [9, 10]. Это территории, на которых введен особый правовой режим ведения деятельности, предусматривающий ряд налоговых льгот и особых административных преференций для инвесторов в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации». Такие территории (далее — ТОСЭР) имеют отличия от ОЭЗ: кроме налоговых преференций, им необходимо на государственном уровне создавать необходимую инфраструктуру. Формирование ОЭЗ способствует конкурентоспособности производств, в частности повышению производительности труда, а создание ТОР (ТОСЭР) предполагает содействие внутреннему развитию территорий, в том числе росту уровня занятости населения, путем открытия и размещения на них новых предприятий. Как отмечают В. П. Чичканов, Л. А. Беляевская-Плотник, государственное стимулирование на этих территориях выполняет несколько различные функции: в первом случае поддерживается бизнес, а во втором — стимулируется привлечение бизнеса на данные территории [11].
Из современных исследований, проведенных на тему оценки деятельности ОЭЗ, можно выделить работу Э. И. Жаруллиной, в которой отдельно проанализирована проблема стоимостной оценки социальных показателей деятельности ОЭЗ [12]. И. Р. Тазутдинов рассматривает ОЭЗ в системе обеспечения экономической безопасности, утверждая, что на общее состояние системы эко-
номической безопасности влияет экономическое зонирование [13].
Особым блоком для научной дискуссии являются налоговые расходы бюджетов — выпадающие доходы от предоставленных резидентам зон налоговых преференций, обостряющие проблему бюджетной обеспеченности региона [14, с. 351], [15, с. 149].
ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Комплексное развитие ОЭЗ началось с принятия Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее — Закон № 116-ФЗ), согласно которому они создаются постановлением Правительства РФ на срок до 49 лет без права продления. В России организационное обеспечение деятельности ОЭЗ поручено специально созданной управляющей компании — АО «Особые экономические зоны».
Правовое регулирование ОЭЗ определяется Законом № 116-ФЗ, приказом Минэкономразвития России от 04.08.2016 № 502 «Об утверждении примерной формы соглашения о передаче полномочий по управлению особой экономической зоной органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации» и другими нормативными актами.
Закон № 116-ФЗ устанавливает основные понятия особых экономических зон, резидентов ОЭЗ, управляющих компаний и кластеров. В нем приведен перечень четырех типов ОЭЗ в России, предусмотрен порядок управления ОЭЗ, в том числе передача полномочий по управлению ими на основании соглашения. В соответствии с требованиями Закона № 116-ФЗ к полномочиям Минэкономразвития России относится, помимо регистрации и ведения реестра резидентов ОЭЗ, оценка эффективности их функционирования.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р, указано, что «государственная региональная политика нацелена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, уменьшение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. В отношении регионов ... или геополитически приоритетных
территорий, ... требуются комплексные меры, ... также путем создания ОЭЗ».
В утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. также предусмотрено совершенствование механизмов государственной поддержки предпринимательской деятельности и особо выделены свободный порт Владивосток и ОЭЗ в Магаданской области.
В указе Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» в числе приоритетных задач регионального развития значится «привлечение частных инвестиций в негосударственный сектор экономики на региональном и местном уровнях посредством определения (уточнения) мест размещения особых (свободных) экономических зон».
Приведенный анализ нормативно-правовой базы позволяет сделать вывод, что по замыслу законодателя именно ОЭЗ должны стать драйверами роста различных отраслей промышленности России для достижения целей, поставленных указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в том числе в части повышения производительности труда и поддержки занятости населения. Согласно данному указу ОЭЗ должны содействовать ускорению технологического развития страны и увеличению числа организаций, осуществляющих технологические инновации; созданию в базовых отраслях экономики на основе современных технологий высокопроизводительного экспортно ориентированного сектора.
Методическое обеспечение деятельности ОЭЗ предусмотрено постановлением Правительства РФ от 07.06.2016 № 643 «О порядке оценки эффективности функционирования особых экономических зон», где приведены алгоритмы расчета показателей эффективности, критерии оценки, порядок проведения оценки эффективности. Ежегодно Минэкономразвития России определяет порядок подготовки и представления отчета о результатах функционирования по типам ОЭЗ за отчетный период и за период с начала функционирования. В этот отчет могут быть внесены предложения по досрочному прекращению деятельности неэффективных ОЭЗ и дополнительно обозначена финансовая ответственность за неэффективное функционирование ОЭЗ
посредством возврата субъектом Российской Федерации вложенных средств федерального бюджета. В данном постановлении установлены перечень абсолютных и относительных количественных показателей эффективности и формулы для их расчета.
Методологическая основа данного исследования в соответствии с задачами, поставленными в настоящей статье, базируется на общих принципах региональной экономики, институциональном и системном подходах к исследованию особенностей деятельности ОЭЗ. Сбор, обработка и интерпретация полученных данных проводились за период 2013-2018 гг. с применением классических методов исследования — синтеза, анализа, индукции, дедукции.
ДЕЙСТВУЮЩИЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОЭЗ В РОССИИ
В период 2005-2018 гг. было создано 36 ОЭЗ на территориях 31 субъекта Российской Федерации; а в 2010-2018 гг. досрочно прекращена деятельность 11 ОЭЗ. Таким образом, по состоянию на 1 января 2019 г. действовало 25 ОЭЗ на территории 22 регионов.
Оценку деятельности ОЭЗ, действующих в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2019 г. (за 2018 г. с учетом пяти ОЭЗ, действующих в Северо-Кавказском федеральном округе), можно сделать по показателям, представленным в табл. 1, составленной на основе данных отчетов о результатах функционирования ОЭЗ за 2013-2018 гг.
Согласно табл. 1 по состоянию на 1 января 2019 г. в ОЭЗ было зарегистрировано 740 резидентов, из них 131 компаний с участием иностранного капитала; за весь период функционирования ОЭЗ объем инвестиций резидентов ОЭЗ составил более 371 млрд руб., создано более 37 тыс. рабочих мест, что способствовало росту уровня занятости населения на данной территории. За 2013-2018 гг. сумма строк 6 и 7 больше значения строки 8, что свидетельствует о том, что сумма налоговых отчислений и таможенных платежей, уплаченных резидентами ОЭЗ за год, превышает объем используемых налоговых и таможенных льгот, полученных резидентами за год. Однако получаемые резидентами льготы корректнее рассматривать как налоговые расходы — выпадающие доходы бюджетов.
Помимо количественных показателей, особого интереса заслуживают качественные характери-
Таблица 1 / Table 1
Показатели деятельности ОЭЗ в Российской Федерации за 2013-2018 гг. / Indicators of the activities f the Special economic zone (SEZ) in the Russian Federation for 2013-2018
№ Показатель деятельности / на конец года / Performance indicator / at the end of the year 2013 2014 2015 2016 2017 2018
1 Количество действующих ОЭЗ с начала функционирования на 1 июля (единиц) / The number of active SEZ since the beginning of operation on July 1 (units) 27 28 31 34 26 25
2 Количество зарегистрированных компаний - резидентов ОЭЗ за год / с начала функционирования (единиц) / The number of registered SEZ resident companies for the year / from the beginning of operation (units) 53 / 344 64 / 375 83 / 439 115 / 525 146 / 656 119/ 740
3 Число зарегистрированных компаний с участием иностранного капитала за год / с начала функционирования (единиц) / The number of registered companies with foreign capital for the year / from the beginning of operation (units) 12 / 60 7/ 65 12 / 71 11 / 95 23 /125 16/131
4 Количество рабочих мест, созданных резидентами на территории ОЭЗ за год / с начала функционирования (единиц) / The number of jobs created by residents in the territory of the SEZ for the year / from the beginning of operation (units) 3159 / 10 987 3377 / 13 608 5566 / 18 520 3321 / 21 186 6048 / 28 421 7667 / 37 648
5 Объем выручки от продажи товаров, работ, услуг за вычетом НДС, акцизов и сумма доходов за год / с начала функционирования (млн руб.) / The volume of revenue from the sale of goods, works, services, net of VAT, excise taxes and the amount of income for the year / from the beginning of operation (mln. rubles) 48069 / 133508 53447 / 148326 64 654 / 249807 115 186 / 367 715 156 102 / 524 300 193347 / 717 646
6 Объем налоговых отчислений компаниями-резидентами за год / с начала функционирования (млн руб.) / The volume of tax deductions by resident companies for the year / from the beginning of operation (million rubles) 3050 / 10 854 3938 / 14 703 5621 / 18 222 6494 / 23 641 9508 / 33 998 9487 / 37 421
7 Объем таможенных платежей, уплаченных резидентами ОЭЗ за год (млн руб.) / The volume of customs payments paid by residents of the SEZ for the year (million rubles) 5692 4668 4130 5742 7651 8770
8 Объем используемых налоговых льгот и льгот по уплате таможенных платежей, полученных резидентами ОЭЗ за год (млн руб.) / The volume of tax benefits and privileges for the payment of customs payments received by residents of the SEZ for the year (million rubles) 4246 6762 5380 6469 7221 10 384
Окончание табл. 1 / End of Table 1
№ Показатель деятельности / на конец года / Performance indicator / at the end of the year 2013 2014 2015 2016 2017 2018
9 Объем средств федерального бюджета, регионального, местного бюджетов, направленных на финансирование создания объектов инфраструктуры ОЭЗ за год (млн руб.) / The amount of funds from the federal budget, regional, local budgets aimed at financing the creation of infrastructure facilities of the SEZ for the year (million rubles) 15 729 28 306 22 606 14 188 12 710 5710
10 Объем уже осуществленных инвестиций резидентами ОЭЗ за год / с начала функционирования (млн руб.) / The volume of investments already made by residents of the SEZ for the year / from the beginning of operation (million rubles) 31430 / 100829 49090 / 142344 31481 / 180 807 40400/ 221887 70016 / 292058 79393 / 371450
11 Число прекративших деятельность ОЭЗ из-за низкой эффективности / The number of people who stopped operating SEZ due to low efficiency - - - 8 1 -
12 Объем неосвоенных денежных средств (остаток) из федерального бюджета, предусмотренных на создание объектов инфраструктуры ОЭЗ на конец года (млн руб.) / The amount of undeveloped funds (balance) from the federal budget provided for the creation of infrastructure facilities for the SEZ at the end of the year (million rubles) 101803 109789 24 287 28 565 22 041 7754
Источник/Source: составлено авторами на основе отчета Минэкономразвития России «О результатах функционирования особых экономических зон (ОЭЗ) в 2018 году и за период с момента создания ОЭЗ» / compiled by the authors based on the Report of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation "On the results of the functioning of special economic zones (SEZ) in 2018 and for the period since the creation of the SEZ". URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/sez/2019062808 (дата обращения / accessed on 02.10.2019).
стики функционирования ОЭЗ, в частности такой показатель, как эффективность их деятельности или производительность труда.
В рамках государственного финансового контроля Счетная палата Российской Федерации проводит внешнюю проверку деятельности ОЭЗ, сравнивая объем осуществленных резидентами инвестиций по этим зонам с объемом вложенных бюджетных средств. По состоянию на 1 сентября 2018 г. были признаны неэффективными десять зон. Деятельность остальных ОЭЗ была признана или неэффективной, или вовсе не ведущейся, причем с начала деятельности бюджетное финансирование этих неэффективных зон составило 55,1 млрд руб. при 7,6 млрд руб. — сумме привлеченных инвестиций. В ряде
случаев администрации регионов регистрировали ОЭЗ и начинали инвестирование инфраструктуры, не найдя инвесторов. Причем в дальнейшем многие такие территории оставались вообще без резидентов. В 2010-2017 гг. в результате неэффективности функционирования 11ОЭЗ, финансирование которых из федерального бюджета было направлено более 4,5 млрд руб., прекратили свою деятельность. Известно, что влияние прямых иностранных инвестиций на производительность труда достаточно велико. Об этом свидетельствует зарубежный опыт: увеличение среднего уровня прямых иностранных инвестиций в обрабатывающей промышленности на 1% может повысить темпы роста производительности труда среди смежных отраслей до 5%.
В России с 2016 г. осуществляется оценка эффективности функционирования ОЭЗ, утвержденная постановлением Правительства РФ от 07.07.2016 № 643, по 16 абсолютным и количественным показателям и по четырем расчетным показателям эффективности, отражающим:
1) эффективность деятельности резидентов ОЭЗ;
2) рентабельность вложения бюджетных средств всех уровней в создание объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры;
3) деятельность органов управления;
4) сводный показатель эффективности функционирования.
Интерпретация значений эффективности функционирования предусмотрена по следующей шкале в зависимости от этого сводного показателя эффективности: эффективное функционирование (более 90%); достаточно эффективное (50-90%); неэффективное (менее 50%).
Согласно докладу Минэкономразвития России о результатах функционирования особых экономических зон в 2017 г. и за период с момента их создания наиболее эффективными признаны ОЭЗ промышленно-производственного типа (далее — ППТ) — 100%, ОЭЗ технико-внедренческого типа (далее — ТВТ) — 100%; наименьшие значения показателя зарегистрированы у зоны портового типа (далее — ПОЭЗ) — 40% и туристско-рекреационных (далее — ТРТ) — 44%.
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ ОЭЗ
При создании ОЭЗ в отношении резидентов предусматриваются налоговые, таможенные и иные льготы, являющиеся их неизменным государственным атрибутом, которые предоставляются с целью снижения эффективной налоговой нагрузки. В зависимости от целевой составляющей выделяют следующие меры налогового стимулирования, применяемые в ОЭЗ:
• социальные (с целью поддержки отдельных категорий граждан);
• финансовые (для устранения/сокращения финансовых трансфертов на территорию);
• стимулирующие (для привлечения инвестиций и расширения экономического потенциала).
Набор мер налогового стимулирования в ОЭЗ разного типа различается, оказывая неодинаковый эффект на достижение целевых установок государства, запланированных при их создании. При этом
оценка эффективности мер налогового стимулирования проводится отдельно по каждому их виду (направлению).
Мировой опыт применения мер налогового стимулирования в ОЭЗ разного типа показывает следующее:
• в торговых зонах (свободных портах, зонах свободной торговли) наряду с освобождением от таможенных платежей в отношении резидентов предусмотрены пониженные ставки налогов, а также они имеют право на налоговые каникулы;
• в производственных зонах предполагается существенное снижение ставки налога на доход (корпоративного налога), временное освобождение от ряда региональных и местных налогов;
• в зонах инновационно-внедренческого типа резидентам предоставляется наибольший объем льгот (временное освобождение от корпоративного налога, налога на импорт капитала, НДС, местных налогов) (табл. 2).
Как показывают данные табл. 2, в 2018 г. предоставленные налоговые льготы составили 50% от объема налогов, уплаченных в бюджеты всех уровней (в 2017 г. это соотношение было 43%), что является существенной величиной и требует включения налогового показателя в методику оценки эффективности деятельности ОЭЗ. Проблема усугубляется тем, что возможность сокращения налоговых обязательств с использованием территориальных преференций, в том числе предоставляемых в ОЭЗ, активно используется как метод налогового планирования. При этом актуализируется проблема злоупотребления налогоплательщиками предоставленными возможностями в целях уклонения от уплаты налогов. Использование в налоговом планировании преимуществ зональных режимов нарушает базовый принцип справедливости налогообложения и наносит существенный ущерб бюджетным интересам.
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
ОЭЗ стали играть в XXI в. важную роль в региональной политике стран, ориентированных на поддержку отдельных территорий или отраслей экономики.
Международный опыт и существующие модели наиболее успешных ОЭЗ свидетельствуют о том, что вначале должна создаваться инфраструктура для привлечения инвесторов. Как подтверждает мировая практика подобных проектов, на начальном этапе
Таблица 2 / Table 2
Объем налогов и используемых налоговых льгот, полученных резидентами за период с начала функционирования ОЭЗ по 31.12.2018 по их типам, млн руб. / The amount of taxes and used tax concessions received by the resident during the period since the commencement of operation zones according to 31.12.2018 on the types of the special economic zone (SEZ), mln rubles
Тип ОЭЗ / Types of SEZ Объем налогов, уплаченных в бюджеты всех уровней, за весь период / The amount of taxes paid to budgets of all levels, for the entire period Объем налогов, уплаченных в бюджеты всех уровней, за 2018 г. / The amount of taxes paid to budgets of all levels, for 2018 Налоговые льготы в части, зачисляемой в федеральный бюджет за 2018 г. / Tax incentives in the part credited to the federal budget for 2018 Налоговые льготы в части, зачисляемой в региональные и местные бюджеты за 2018 г. / Tax incentives in the part credited to regional and local budgets for 2018
ППТ / Industrial production type 14919,16 3321,54 99,1 2714,35
ТВТ / Technology implementation type 22 240,47 6024,89 163,05 1729,74
ТРТ / Tourist recreational type 184,27 76,6 0 8,9
ПОЭЗ / Port SEZ 76,93 63,91 0,82 29,67
ИТОГО: / TOTAL: 37420,83 9486,94 262,97 4482,66
Источник/Source: составлено авторами на основе отчета Минэкономразвития России «О результатах функционирования особых экономических зон (ОЭЗ) в 2018 году и за период с момента создания ОЭЗ» / compiled by the authors based on the Report of the Ministry of Economic Development of the Russian Federation "On the results of the functioning of special economic zones (SEZ) in 2018 and for the period since the creation of the SEZ". URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/sez/2019062808 (дата обращения / accessed on 02.10.2019).
развития ОЭЗ государственные вложения превышают частные инвестиции. Инкубационный период развития ОЭЗ в разных странах занимает от 10 до 15 лет. Существует широкий спектр переменных, которые могут влиять на результаты функционирования ОЭЗ, в том числе такие, как заработная плата и производительность труда в регионе, государственная региональная политика и макроэкономическая среда, налоговые и таможенные преференции, предлагаемые инвесторам, и др.
Плановые и фактические показатели отчета Минэкономразвития России об оценке эффективности функционирования ОЭЗ не соответствуют индикаторам государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 316. Так, в подпрограмме 1 «Инвестиционный климат» (срок реализации: 29 марта 2013 г. — 31 декабря 2024 г.) предусматривается
реализация задачи «Содействие развитию особых экономических зон в России»:
• рост к 2024 г. инвестиций, включая капитальные вложения, осуществленные резидентами ОЭЗ, не менее чем в 3,8 раза по отношению к 2015 г.;
• увеличение к 2024 г. количества рабочих мест, созданных резидентами ОЭЗ, не менее чем в 3,3 раза по отношению к 2015 г.;
• рост к 2024 г. объема выручки от основной деятельности резидентов ОЭЗ, не менее чем в 5,3 раза по отношению к 2015 г.
На основе анализа показателей деятельности ОЭЗ в Российской Федерации за 2013-2017 гг. (см. табл. 1) можно сделать вывод, что при текущих темпах роста запланированных показателей достичь будет крайне сложно.
Проведенный в настоящем исследовании анализ результатов деятельности ОЭЗ показывает, что на современном этапе цели создания ОЭЗ в нашей стра-
Таблица 3 / Table 3
Недостатки в методике оценки эффективности деятельности ОЭЗ и предложения по их устранению / Disadvantages in the methodological support for assessing the effectiveness of the SEZ and proposals for
their elimination
Недостатки в методическом обеспечении оценки эффективности деятельности ОЭЗ / Deficiencies in the methodological support for assessing the effectiveness of the SEZ Предложения по их устранению / Suggestions for their elimination
Отсутствие единой стратегии развития особых зон, что затрудняет системное применение данного инструмента регионального развития Принятие стратегии функционирования ОЭЗ, включающей требования к целесообразности их создания
Аккумулирование выделенных бюджетных средств на депозитах в кредитных организациях; временные и кассовые разрывы в финансировании Реформация системы финансирования строительства инфраструктуры в ОЭЗ
Незначительное количество создаваемых рабочих мест, как следствие низкие темпы роста уровня занятости населения Разработка методики учета вновь созданных рабочих мест, учет себестоимости их создания
Низкая налоговая отдача от деятельности ОЭЗ Дифференциация мер налогового стимулирования по видам ОЭЗ
Возникновение налоговых расходов при предоставлении преференций резидентам ОЭЗ Создание действенного механизма оценки уровня выпадающих доходов бюджетной системы всех уровней в связи с созданием и функционированием ОЭЗ
Предоставление управляющими компаниями более 600 отчетов по двум десяткам формам (в год), которые ведутся вручную, что очень затрудняет работу с полученными сведениями Разработка модуля «Мониторинг и оценка ОЭЗ в регионах РФ» в государственной автоматизированной системе «Управление»
Отсутствие законодательно закрепленных критериев объектов инфраструктуры, обуславливающее риски строительства и приобретения за счет бюджетных средств объектов, не являющихся инфраструктурными Внедрение на законодательном уровне единых подходов и критериев к созданию и функционированию ОЭЗ
Оценка целесообразности создания ОЭЗ с позиции уже имеющегося «задела» - степени развитости региона и потенциала дальнейшего развития, а не уровня его относительной отсталости Корректировка критериев отбора территорий для создания на них ОЭЗ с целью выравнивания социально-экономического развития
Невозможность оценки роста производительности труда, обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, развитости туристической сферы Утвердить перспективные планы развития ОЭЗ, синхронизировать их с резидентами
Источник/Source: составлено авторами / compiled by the authors.
не: сбалансированное социально-экономическое развитие регионов страны, повышение инвестиционной привлекательности территорий, рост производительности труда и уровня занятости населения, повышение уровня бюджетной обеспеченности регионов — не достигнуты, т.е. такой инструмент регионального развития, как ОЭЗ, показал свою неэффективность.
Выявленные недостатки в методике оценки эффективности деятельности ОЭЗ и предложения по их устранению представлены в табл. 3.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Предложения по новым критериям и показателям оценки эффективности ОЭЗ на разных этапах деятельности приведены в табл. 4.
Таблица 4 / Table 4
Перечень критериев и показателей для оценки эффективности ОЭЗ на разных этапах деятельности / The list of criteria and indicators for assessing the effectiveness of the SEZ at different stages of activity
Вид оценки эффективности / Type of performance evaluation Вид результирующих показателей резидентов ОЭЗ / Type of resulting indicators of residents of the SEZ Социально-экономические результаты функционирования ОЭЗ / Socio-economic results of the functioning of the SEZ Прочие показатели / Other indicators
Итоговая / Summary Объем налоговых и таможенных поступлений от резидентов ОЭЗ / The volume of tax and customs revenues from residents of the SEZ Количество созданных резидентами ОЭЗ рабочих мест Объем неизрасходованных денежных средств (остаток), фактически выделенных из бюджетов разного уровня на создание объектов инфраструктуры ОЭЗ
Промежуточная / Intermediate Объем инвестиций резидентов ОЭЗ / Investment volume of residents of the SEZ Количество построенных и введенных объектов инфраструктуры ОЭЗ Мощность введенных в эксплуатацию, созданных или создаваемых объектов инфраструктуры, план / факт
Предварительная / Preliminary Количество резидентов ОЭЗ (по типам) / The number of residents of the SEZ (by type) Предполагаемый объем капитальных вложений резидентов ОЭЗ Доля площади земельных участков, предоставленных в аренду и (или) находящихся в собственности резидентов ОЭЗ, в общей полезной площади ОЭЗ
Источник/Source: составлено авторами / compiled by the authors.
Формирование показателей по критериям оценки эффективности позволит составить актуальный рейтинг ОЭЗ в разные периоды оценки и по разным направлениям, в том числе показателей эффективности деятельности резидентов ОЭЗ по
каждому типу ОЭЗ; рентабельности вложения бюджетных средств в создание объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры ОЭЗ; эффективности планирования деятельности и управления ОЭЗ и др.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Аганбегян А. Экономика России на распутье. Выбор посткризисного пространства. — Москва: АСТ, Астрель, ВКТ, 2010.— 310 с.— ISBN: 978-5-17-064913-6.
2. Стародубровская И. В., Зубаревич Н. В., Назаров В. С., Горина Е. А. Анализ региональной антикризисной политики.— Москва: Дело, 2010.— 344 c.— ISBN: 978-5-7749-0631-4.
3. Цепилова Е. С., Беляева О. И. Перспективы региональной интеграционной политики на основе кластеров // Вестник ВолГУ. Серия 3, Экономика. Экология.— 2017.— Т. 19.— № 3.— С. 99-108.— ISSN 1998-992X.
4. Жуликова О. В., Захарова А. Ю. Оценка социально-экономической эффективности Камского инновационного территориально-производственного кластера // Социально-экономические явления и процессы.— 2018. — Т. 13.— № 103.— С. 112-121.— ISSN 1819-8813.
5. Delgado M., Porter M. E., Scott S. Clusters, convergence and economic Performance. Research Policy. 2014;43(10):1785-1799.
6. Ketels C., Protsiv S. Clusters and the New Growth Path for Europe. Working Paper Series. 2013; 14(July). URL: (дата обращения: 12.05.2019).
7. Porter M. E. Clusters and the new economics of competition. Harvard Business Review.1998;76(6):77-90.
8. Myachin D. A., Royzen A. M., Pershikov A. N. Regional features of attracting foreign investments into the russian economy. Procedia — Social and Behavioral Sciences. 2015; 166:131-134.
9. Смирнов М. А. Территории опережающего развития. Высокие риски и необходимость активной отраслевой государственной политики // Финансовая аналитика: проблемы и решения. — 2015. — Т. 16.— № 8.— С. 58-68.— ISSN 2073-4484.
10. Логинов Д. А. Пути обеспечения экономической безопасности российских регионов в условиях недостаточной экономической активности. // Инновационное развитие экономики. — 2017. — Т. 40.— № 4.— С. 266-271.— ISSN 2223-7984.
11. Чичканов В. П., Беляевская-Плотник Л. А. Территории опережающего развития в контексте обеспечения экономической безопасности макрорегиона. Экономика региона. — 2018. — Т. 14.— № 1.— С. 227-242.— ISSN: 2072-6414.
12. Жаруллина Э. И. Оценка эффективности налоговых льгот в Российской Федерации: специальность 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»; автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Жаруллина Эльнара Ильдаровна.— Москва, 2017.— Место защиты: Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова. — 26 с.
13. Тазутдинов И. Р. Особые экономические зоны в системе обеспечения экономической безопасности: специальность 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством»; автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Тазутдинов Ильдар Рашитович.— Москва, 2015.— Место защиты: Институт экономики РАН. — 26 с.
14. Быков С. С. Экономические зоны в контексте фискального федерализма. — В книге 1: Особые экономические зоны. Теоретико-методологические аспекты развития; под общей редакцией Майбу-рова И. А., Иванова Ю. Б.— Монография. Москва: Юнити-дана, 2017.— 351 с.— 5000 экз.— ISBN 978238-02984-9.
15. Дегтярева И. В. ОЭЗ как инструмент выравнивания условий социально-экономического развития территорий.— В книге 1: Особые экономические зоны. Теоретико-методологические аспекты развития; под общей редакцией Майбурова И. А., Иванова Ю. Б.— Монография.— Москва: Юнити-дана, 2017.— 351 с. — 5000 экз. — ISBN 978-238-02984-9.
16. Гончаренко Л. И., Мельникова Н. П. О новых подходах к политике применения налоговых льгот и преференций в целях стимулирования развития экономики // Экономика. Налоги. Право. — 2017. — № 2.— С. 97-104.— ISSN 1999-849X.
REFERENCES
1. Aganbegyan A. Russia's economy is at a crossroads. The choice of post-crisis space. Moscow: AST, Astrel, VKT; 2010. 310 p. (In Russ.).
2. Starodubrovskaya I. V., Zubarevich N. V., Nazarov V. S., Gorina E. A. Analysis of the regional anti-crisis policy. Moscow: Delo; 2010. 344 c. (In Russ.).
3. Tsepilova E. S., Belyaeva O. I. Prospects for regional integration policy based on clusters. Vestnik VolGU = Bulletin of VolSU. 2017; Series 3, Economy. Ecology.19(3):99-108 (In Russ.).
4. Zhulikova O. V., Zakharova A. Yu. Evaluation of the socio-economic efficiency of the kamsky innovation territorial production cluster. Social'no-jekonomicheskie javlenija i process = Social and economic phenomena and processes. 2018;13(103):112-121 (In Russ.).
5. Delgado M., Porter M. E., Scott S. Clusters, convergence, and economic performance. Research Policy. 2014;43(10):1785-1799.
6. Ketels C., Protsiv S. Clusters and the new growth path for Europe, WWW for Europe. Working Paper Series. 2013;14(July). URL: https://www.clustermapping.us/sites/default/files/files/resource/Clusters%20and%20 the%20New%20Growth%20Path%20for%20Europe.pdf (accessed on 12.05.2019).
7. Michael E. Porter. Clusters and the new economics of competition. Harvard Business Review. 1998;76(6):77-90.
8. Myachin D. A., Royzen A. M., Pershikov A. N. Regional features of attracting foreign investments into the russian economy. Procedia — Social and Behavioral Sciences. 2015;166:131-134.
9. Smirnov M. А. Territories of advanced development. High risks and the need for an active sectoral government policy. Finansovaja analitika: problemy i reshenija = Financial Analytics: Problems and Solutions. 2015;16(8):58-68 (In Russ.).
10. Loginov D. А. Ways to ensure the economic security of russian regions in conditions of insufficient economic activity. Innovacionnoe razvitie jekonomiki = Innovative development of the economy. 2017;4(40):266-271 (In Russ.).
11. Chichkanov V. P., Belyaevskaya-Plotnik L. A. Advance development areas in the context of ensuring the economic security of the microregion. Jekonomika regiona = Economy of the region. 2018;14(1):227-242 (In Russ.).
12. Zharullina E. I. Evaluation of the effectiveness of tax incentives in the Russian Federation: author. dis. ... сand. econ sciences. Moscow; 2017. 26 p. (In Russ.).
13. Tazutdinov I. R. Special economic zones in the system of economic security: author. dis ... сand. econ sciences. Moscow; 2015. 26 p. (In Russ.).
14. Bykov S. S. Economic zones in the context of fiscal federalism in book 1: Mayburov I.A, Ivanova Yu.B. (red.) in book 1: Special economic zones/ Theoretical and methodological aspects of development. Monograph. Moscow: Unity-dana; 2017. 351 p. (In Russ.).
15. Degtyareva I. V. SEZ as a tool for leveling the conditions of socio-economic development of territories federalism in book 1: Mayburov I.A, Ivanova Yu.B. (red.) in book 1: Special economic zones / Theoretical and methodological aspects of development. Monograph. Moscow: Unity-dana; 2017. 351 p. (In Russ.).
16. Goncharenko L. I., Melnikova N. P. On new approaches to the policy of application of tax benefits and preferences in order to stimulate the development of the economy. Ekonomika. Nalogi. Pravo = Economics, taxes & law. 2017;(2):97-104. (In Russ.).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Елена Сергеевна Цепилова — доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры регионального управления факультета международного регионоведения и регионального управления, Институт государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия elenatcepilova@mail.ru
Ольга Игоревна Беляева — кандидат экономических наук, доцент кафедры регионального управления факультета международного регионоведения и регионального управления, Институт государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, Москва, России belyaeva_klgd@mail.ru
ABOUTTHE AUTHORS
Elena S. Tsepilova — Dr. Sci. (Econ.), Assoc. Prof., Prof. of the Chair of Regional Administration, Department of International Regional Studies and Regional Administration, Institute of Civil Service and Management Of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russia elenatcepilova@mail.ru
Olga I. Belyaeva — Cand. Sci. (Econ.), Assoc. Prof., Prof. of the Chair of Regional Administration, Department of International Regional Studies and Regional Administration, Institute of Civil Service and Management Of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russia belyaeva_klgd@mail.ru
Статья поступила 10.08.2019; принята к публикации 20.10.2019. Авторы прочитали и одобрили окончательный вариант рукописи. The article was received 10.08.2019; accepted for publication 20.10.2019. The authors read and approved the final version of the manuscript.
