CC BY
32
гтгюгш гт «нншнимин
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
1.Л. СИДОРЧУК, кандидат экшмнесш мдк Ркмйсш ншниенн академия км. Г.В. 1дешна
В условиях трансформации экономики России, обострения социально-политической и экологической ситуации все большую актуальность приобретают проблемы обеспечения экологической безопасности городов.
В широком смысле под экологической безопасностью понимается совокупность действий, процессов и мер, направленных на предупреждение, снижение и компенсацию ущерба, наносимого окружающей среде, экономике и здоровью граждан в результате хозяйственной и иной деятельности. Экологическая безопасность тем самым трактуется как количественная мера (в натуральном и стоимостном выражении) отклонения параметров, признаков и факторов, характеризующих состояние окружающей природной среды от их установленных значений.
Обеспечение экологической безопасности национальной экономики в этом случае характеризуется как создание условий, позволяющих найти значение указанных эколого-экономических параметров в заданных интервалах, то есть рассматривается как количественная оценка возможных изменений в природно-хозяйственных (или эколого-экономических) системах, при которых не нарушаются их структурные основные и функциональные характеристики и их соотношения.
Исходя из данного определения, экологическая безопасность представляет социально-экономическую категорию. Исследование экологических проблем в экономической теории позволяет сделать вывод, что моделирование устойчивого экологически безопасного развития осуществляется в рамках социо-эколого-экономической системы.
Конституцией Российской Федерации введено в научный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
В теории экологического права под экологической безопасностью понимается состояние за-
щищенности жизненно важных экологических интересов человека и, прежде всего, права на чистую, здоровую, благоприятную для жизни окружающую природную среду.
Важнейшим условием реализации национальных интересов в области обеспечения экологической безопасности является переход экономики к модели устойчивого развития, призванная обеспечить решение проблем сохранения окружающей среды в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений. Конкретные механизмы реализации этого были прописаны еще в Указе Президента РФ "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию".
Таким образом, обеспечение национальной безопасности в экологической сфере объявляется актуальным направлением деятельности государства и общества, а приоритетными направлениями в области обеспечения экологической безопасности провозглашаются:
• борьба с загрязнением природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов;
• борьба с радиоактивным загрязнением;
• создание экологически чистых технологий;
• рациональное использование природных ресурсов.
Поскольку решение проблем экологической безопасности требует значительного ресурсообес-печения, необходимо стабильное финансирование через бюджеты всех уровней. Для повышения же эффективности природоохранной деятельности требуются неотложные меры, включая принятие законодательных актов, обеспечивающих юридические основы экологической безопасности, организационно-административные меры, направленные на совершенствование управления природоохранной деятельностью в стране, проведение экологической экспертизы всех программ
и проектов, разрабатываемых на федеральном и региональном уровнях.
Несмотря на наличие нормативной базы по экологической безопасности и весьма разветвленной системы государственных структур, связанных с решением ее проблем, они не только не уменьшаются, а продолжают расти.
Под обеспечением экологической безопасности следует понимать проведение комплекса мер организационно-правового, эколого-экономичес-кого, научно-методического, инженерно-технического, воспитательного и иного характера по нейтрализации угроз со стороны загрязненных природных объектов то есть обеспечение их такого состояния, когда они безопасны для населения, территорий, техногенных и природных объектов. При этом речь может идти лишь о достаточном в каком-то смысле уровне защищенности.
Цель обеспечения экологической безопасности - повышение защищенности личности в условиях углубляющегося экологического кризиса и усиливающегося негативного воздействия техногенной деятельности на природу.
Составные части экологической безопасности населения следующие:
• радиационная безопасность;
• санитарно-эпидемиологическое благополучие;
• психологическая безопасность;
• защищенность экологических прав граждан и их объединений.
Проведение экологического аудита может существенным образом повлиять на изменение экологической ситуации, в первую очередь на уровне отдельных промышленных предприятий, производственных комплексов и территорий. Разумеется, экологическое аудирование в ббльшей степени определяет и оценивает проблемы, чем их решает. Но, опираясь на независимые квалификационные анализы и оценки, нетрадиционные точки зрения и подходы, комплексное рассмотрение проблем, определение приоритетов и направлений сосредоточения усилий, повышение эффективности использования уже имеющихся методов и средств, экологическое аудирование позволяет быстрее и легче получать реальные результаты. По своей сути оно представляет собой самостоятельный профессиональный негосударственный вид экологической деятельности, взаимосвязанный с государственным производственным экологическим контролем. При этом материалы программ аудирования не могут непосредственно использоваться в качестве данных государственного экологического контроля. Все программы экологического аудита должны проводиться в силу осознанных их заказчиком потребностей в дополнительной информации, оценках, прогнозах, обеспечивающих эффективное решение
отдельных проблем или развитие отдельных направлений и видов экологической деятельности.
При его проведении учитываются экологические требования, установленные законодательными актами Российской Федерации, постановлениями Правительства РФ, ведомственными нормативными актами Госкомэкологии России и других специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов, актами, регулирующими санитарно-гигиенические нормы, а также нормативными и правовыми актами субъектов Российской Федерации по охране окружающей среды и природопользованию.
Проведение экологического аудита позволяет выявить общие проблемы обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей природной среды на конкретном объекте или территории, а также оценить риск, связанный с осуществлением мер по обеспечению различных видов безопасности и тем самым выступить в качестве инструмента обеспечения экологической безопасности города.
Экологический аудит может проводиться по двум направлениям. Первый связан с определением экологического состояния территории (местности), где расположен, к примеру, аудируемый объект (экоаудит местности). Второй обусловлен определением экологической безопасности самого объекта.
С точки зрения экономики природопользования важное значение имеет такая категория, как экологическая стоимость территории (местности), представляемая совокупностью функций, направленных на воспроизводство природных ресурсов и ассимиляцию загрязняющих веществ или же других последствий антропогенных воздействий. В этом отношении окружающая среда и ее качество выступают в форме экономической категории.
По оценкам специалистов, окружающая среда выполняет целый ряд конкретных функций, без которых экономика не могла бы существовать. Причем имеются природные процессы для человека, либо не воспроизводимые, либо предлагаемые им заменители во много раз дороже природных решений. Например, процесс очистки сточных вод микроорганизмами.
Ученые Мэрилендского университета (США) выделяют, к примеру, 17 категорий услуг, которые "предоставляет" природа. В их число, в частности, входят: регулирование газового состава атмосферы (баланс между двуокисью углерода и кислородом, а также поддержание озонового слоя), регулирование климата (регулирование содержания в атмосфере газов, отвечающих за возникновение "парникового эффекта"), обеспечение круговорота азота, регулирование водных ресурсов, образо-
вание почвы, переработка отходов, предоставление продуктов питания, сырья, энергии, генетических ресурсов и др. Большинство этих "услуг" лежит вне рамок рыночных отношений. Поэтому различные управленческие решения, затрагивающие природу, принимаются в значительной мере без учета связанных с экосистемой издержек.
Отсутствие до регодняшнего дня единых методических подходов по социально-экономической оценке природных ресурсов не позволяет их оценивать и отражать в составе национального богатства страны, наряду со стоимостью основных производственных фондов, зданий и сооружений и др.
Необходимо учитывать, что в классической экономической теории окружающая среда рассматривалась в основном в функции поставщика природных ресурсов либо в качестве поставщика производственного сырья или земельных участков для размещения производства. Такие функции окружающей среды, как "приемник" отходов, их ассимиляция и обезвреживание, а также формирование благоприятной среды обитания, до последнего времени не принимались во внимание. Это объясняется тем, что многие природные ресурсы длительное время считались свободными потребительскими благами и использовались как "даровые блага" природы.
Переход на принципы экологически устойчивого, сбалансированного развития способствует вовлечению понятий "окружающая среда" и "экологические блага" в экономические отношения, для чего необходимо определить специфику окружающей среды как продукции биосферы особого рода в системе общепринятых понятий и показателей.
В настоящее время наибольшее развитие получили подходы к определению эколого-эконо-мической оценки территории и отдельных видов природных ресурсов исходя из общей экономической стоимости (ценности) ресурса, затратного подхода и его модификации, воспроизводственного подхода; оценки ресурсов, основанные на дифференциальной ренте.
В последние годы интенсивно развиваются идеи, основанные на учете косвенной стоимости использования природного ресурса, например через измерение эффекта от сохранения биоразнообразия, через "косвенную стоимость использования" или через определение эффекта от лесонасаждения и сохранения растительного покрова (углеродный кредит) (Московская область, по оценкам, потребляет в 3,5 раза больше кислорода, чем производит вся растительность на ее территории).
Последний подход может найти реальное применение при регулировании глобального потребления природных ресурсов и управлении выбросами парниковых газов на основе торговли права-
ми на загрязнение, когда применяется экономическая интерпретация понятия "ассимиляционный потенциал окружающей среды". Так, по оценкам специалистов, рыночная цена снижения одной тонны парниковых газов составляет порядка 10 дол. США.
В экономической науке получили развитие следующие основные подходы эколого-экономи-ческой оценки природных ресурсов.
Затратный подход. В соответствии с ним оценка природных ресурсов определяется по величине затрат на их добычу, освоение или использование.
Результативный подход. Согласно этому подходу экономическую оценку (стоимость) имеют лишь те природные ресурсы и объекты окружающей среды, которые приносят доход. Другими словами, стоимость ресурса определяется денежным выражением первичной продукции, получаемой от эксплуатации природного ресурса, либо разницей между полученным доходом и текущими затратами.
Однако такой подход также имеет ряд недостатков. Во-первых, не для любого природного ресурса можно определить стоимость первичной продукции. Во-вторых, доход от использования ресурса может быть как прямым, так и косвенным, который очень сложно оценить. Это относится, в частности, к применению природных объектов в рекреационных целях и т.д.
Затратно-ресурсный подход. В этом подходе при определении стоимости природного ресурса соединяются затраты на его освоение и доход от его использования. Социально-экономическая оценка природного ресурса, полученная таким способом, будет выше, чем в предыдущих случаях, что стимулирует рациональное природопользование.
В качестве примера рассмотрим стоимость (через ценовые характеристики) потребления воды в некоторых городах мира (табл. 1.).
Таблица 1
Сравнительная характеристика потребления воды на душу населения и цена 1 куб м потребляемой воды в некоторых городах мира
Ежедневный Цена 1 куб. м
Город расход воды ва 1 воды,
человека, куб. м дол. /куб. м
Нью-Йорк 0,60 2,1
Берлин 0,19 1,96
Париж 0,14 1,5
Будапешт 0,18 0,694
Москва 0,38 0,022
Примечание. По курсу ЦБ РФ на 16.02.00 - 28,72руб/дол.
Рентный подход. Трактовки теории ренты очень разнообразны. Позитивными моментами рассматриваемого подхода, которые направлены на обеспечение рационального природопользования, являются:
а) при рентных оценках лучший ресурс (его использование дает относительно больший доход при одинаковых затратах) получает большую стоимость;
б) затраты на освоение ресурса ориентированы на некий средний уровень и, следовательно, их экономическая оценка более объективна;
в) при рентном подходе обоснована необходимость разделения собственника ресурса и его пользователя для возникновения категории рентных платежей;
г) рентные оценки учитывают факт ограниченности природного ресурса.
Воспроизводственный подход. Он сравнительно нов. Суть его состоит в следующем. Совокупность природных ресурсов на определенной территории и состояние окружающей среды, приближенное к естественному (заданному) уровню, рассматриваются как некий стандарт, отправной уровень. Использование какого-либо природного ресурса должно подразумевать его восстановление в прежнем качестве (для возобновляемых ресурсов) и количестве, либо (для невозобновляе-мых) компенсацию с учетом неухудшения качества окружающей среды в данном месте.
Стоимость природного ресурса будет в данном случае определяться по совокупности затрат, необходимых для воспроизводства (или компенсации потерь) ресурса на определенной территории.
Такой подход предполагает потенциальную дефицитность природных ресурсов и может привести к завышенным оценкам природных ресурсов. Принимая во внимание тот факт, что на значительной части территорий (особенно городских агломераций) резервы экстенсивного использования природных ресурсов практически исчерпаны, а состояние окружающей среды близко к критическому, именно подобный подход пред-
Временные ставки пл
ставляется актуальным. Однако из-за высоких компенсационных затрат сфера его применения ограничивается, применительно к задачам сохранения биоразнообразия, в основном, редкими и исчезающими видами и особо охраняемыми территориями. Оценки, проводимые методом восстановительной стоимости, наиболее приемлемы в условиях отсутствия данных о рыночных ценах на биологические объекты.
По оценкам специалистов, стоимость фауни-стических ресурсов Московской области составляет 131 дол./га, а восстановительная стоимость животного мира - 375 дол./га. Таким образом, общая эколого-экономическая оценка ресурсов животного мира в данном регионе составляет 1 572 млн дол. США.
Подход по экономической оценке природных ресурсов на основе такс возмещения ущерба. Он представляется разновидностью перечисленных выше подходов и предполагает экономическую оценку природных ресурсов (преимущественно биологических) и отдельных их видов на основе такс (нормативов) возмещения ущерба, убытков и потерь, связанных с нарушением режимов природопользования, незаконного изъятия ресурсов из экосистемы, нарушением природоохранных норм и правил, законодательства в области охраны окружающей среды и т.д.
Достаточно достоверные данные о стоимостных оценках биологических природных ресурсов могут быть получены на основе такс для исчисления взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира, то есть на основе прямого ущерба ресурсам. К примеру, в настоящее время на территории Москвы действуют следующие экономические ставки возмещения вреда, причиненного растительному миру правонарушениями (табл. 2).
Таблица 2
и (в ценах 1993 года)
Объекты Единица Памятям 1 ш с адово Зеленые н дсаждения Зеленые насаждения
и компоненты озеленения измерения -паркового искусства, особо ценные деревья общего пользования ограниченного пользования
уничтожение повреждение уничтожение повреждение уничтожение повреждение
1. Объект Тыс. руб. 3900 3000 2 790 1 395 945 160
озеленения, га *
2. Деревья Руб./шт.
с диаметром до 12 см 7 050 600 3 300 1 620 2 130 1 065
более 12 см 13 050 600 6 000 2 970 3 525 1 755
3. Кустарник 120 60 60 60 30 15
живая изгородь однорядная двухрядная Руб/шт. Руб/пог. м 270 480 135 240 150 255 75 120 90 160 45 75
4. Газоны и естественный Руб/ кв. м 120 60 60 60 30 15
травяной покров
5. Цветники N 1200 600 615 300 330 165
Примечание. Размер платежа за вред, причиненный незаконным уничтожением или повреждением деревьев и кустарников, относящихся к видам растительности, занесенным в Красную книгу, увеличивается в 5 раз.
Таким образом, денежный размер ущерба (экономическая оценка) от уничтожения городских зеленых насаждений может исчисляться в размере компенсационной стоимости утраченных объектов растительного мира по формуле:
Уу = Тед ф + Тек) (Ь +Тст) Б,
где Уу - размер ущерба, вызванный уничтожением зеленых насаждений, руб.;
Тед - компенсационная стоимость основных видов деревьев и кустарников (в расчете на одно дерево, один куст), руб.;
N - количество уничтоженных деревьев, кустов, ед.;
Тек - компенсационная стоимость кустарниковой растительности (один п.м. кустарниковой растительности), руб.;
Ь - количество уничтоженных метров кустарников в живой изгороди, погонных метров;
Тст - компенсационная стоимость травянистой растительности (1 кв. м травянистой растительности), руб.;
в - площадь уничтоженных газонов, кв. м.
Заслуживает внимания также подход по оценке биопродукции на основе метода анкетного опроса населения. По оценкам, стоимость ежегодно извлекаемой биопродукции (рыболовство, сбор грибов, дикорастущих плодов и ягод) составляет в Московской области 234 млн дол. США.
Кроме того, при эколого-экономической оценке территории могут применяться и другие подходы, например, по оценке земельных и других ресурсов на основе их рыночной стоимости, определяемая по результатам аукционов, торгов, на основе готовности населения платить за пользование определенными природными ресурсами и территорией и др. Последний подход получил достаточно широкое развитие в последнее время за рубежом в связи с рекреационным использованием территорий природных национальных парков.
Информационное обеспечение указанных расчетов целесообразно проводить на базе комплексных территориальных кадастров природных ресурсов. Работа по внедрению кадастровых систем для целей стоимостной оценки природных ресурсов ведется в ряде регионов России, в том числе в Амурской, Белгородской, Вологодской, Иркутской, Камчатской, Кировской, Московской, Новгородской, Ярославской областях и др. В Кировской области, к примеру, построение территориальной кадастровой системы базируется на создании экологических паспортов территории.
Как показывает анализ литературных источников и хозяйственной практики, для эколого-экономической оценки территории делаются попытки учета разнообразных факторов хозяйственной деятельности: уровней загрязнения, плотности населения, количества автотранспорта, нагрузки на зеленые насаждения и т.п.
С этой точки зрения вполне правомерен подход по использованию для этих целей размеров платы за загрязнение окружающей природной среды.
При ранжировании территориальных образований по экологической нагрузке целесообразно применение действующих показателей и нормативов платы за загрязнение окружающей среды, так как они наиболее полно учитывают антропогенную нагрузку. Однако анализ методических материалов по определению платы за загрязнение окружающей среды показывает, что нормативы платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в окружающей среде определялись преимущественно на базе оценки необходимых затрат по строительству очистных сооружений (для нормативов платы по водной среде), пылегазоу-лавливающих устройств и установок (нормативы платы по атмосферному воздуху), полигонов по захоронению промышленных и твердых бытовых отходов (нормативы платы за размещение отходов).
В то же время в указанных нормативах не учтено влияние различных видов загрязнения на состояние архитектурных (жилищно-коммунальных) и производственных объектов, на состояние ресурсов растительного и животного мира, а также на здоровье человека.
Указанный подход на основе затрат обусловил большой разброс значений базовых нормативов платы за загрязнение (в ценах 1992 года): атмосферного воздуха -3,3 руб/усл. т; водной среды - 443,5 руб/усл. т; образующиеся отходы, вывозимые на свалки (нетоксичные), - 4,6 руб/т.
Очевидно, что эколого-экономическое ранжирование не может осуществляться на основе просто значений удельной платы за загрязнение, поступающей с определенной территории. При этом должны учитываться более сложные зависимости, связанные с влиянием загрязнения на •хозяйственные объекты, социальную и экологическую инфраструктуру, на здоровье населения, размеры компенсационных затрат других потребителей загрязненных ресурсов, экономико-гео-графические и климатические факторы, обусловливающие влияние административных образований и территорий на соседние.
Таким образом, эколого-экономическое состояние территории может быть оценено показателем приведенной удельной платы за загрязнение окружающей природной среды, а также коэффициентами взаимного влияния территорий.
Нпу = Пп / Я,
где Нпу - норматив приведенной удельной платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ в окружающую среду, руб/км кв.;
Пп - приведенная расчетная плата природо-пользователей административного округа (района) за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ в окружающую среду, руб.;
в - площадь административного округа (района), км кв.
Следовательно, приведенная расчетная плата города, административного округа, муниципального района (Пп) равна сумме приведенных расчетных плат по видам загрязнения.
Пп = Ппа + Ппв + Ппо + Пвв,
где Ппа - приведенная расчетная плата при-родопользователей административного округа (района) за загрязнение атмосферы, руб.;
Ппв - приведенная расчетная плата природо-пользователей административного округа (района) за сброс загрязняющих веществ в водные объекты, руб.;
Ппо - приведенная расчетная плата приро-допользователей административного округа (района) за размещение отходов, руб/усл. т;
Пвв - плата за другие виды вредного воздействия на окружающую среду (шум, вибрация, тепловое, бактериологическое загрязнение и др.), руб.
По мере развития системы платного природопользования указанные эколого-экономические оценки территории могут быть дополнены показателями платы за другие виды вредного воздействия (электромагнитное, радиационное, и др.)
В контексте категорий экономики природопользования, связанных с процедурой экологического аудита, важное значение имеет показатель экономической ответственности за прошлый экологический ущерб. Исходя из распространенных подходов к оценке недвижимости и принципа вложенного в территорию труда, высокую сто-
имость в Москве имеет земля с высокой степенью застройки, насыщенная инженерными и транспортными коммуникациями. В этих условиях земли, занятые природными компонентами и расположенные преимущественно на периферии города, оказались самыми "дешевыми" и доступными для хозяйственного освоения в новых экономических условиях. Между тем они, как правило, заняты растительностью, водными объектами, участками уникального рельефа - это жизнеобеспечивающая природная система города, которая должна иметь соответствующую экономическую оценку, то есть, оценку, адекватную ее вкладу в обеспечение экологического благополучия города.
Основными экологическими проблемами для инвесторов при приватизации представляются: высокие уровни загрязнения вследствие низких затрат на охрану окружающей среды в прошлом и ущерб, оставшийся от былой хозяйственной деятельности. Первая проблема может быть решена, поскольку имеется информационная и законодательная основы для расчета затрат, необходимых для финансирования природоохранных мероприятий.
Что касается оценки экологического ущерба, нанесенного прошлым собственником, недостаток информации и отсутствие должного регулирования в этой области приводят к тому, что ответственность за прошлый экологический ущерб практически не определяется.
Для решения проблемы ответственности за экологический ущерб необходимо разработать документы, сближающие интересы инвесторов и работников служб, занятых охраной окружающей среды. Примером такого подхода служит принятие в США Закона об экологической ответственности и компенсации, в соответствии с которым образован Суперфонд для аккумулирования средств для очистки загрязненных участков. В данном случае на основе экологического аудита проводятся согласование степени очистки и разделение финансовых затрат.
