CC BY
94
Межбюджетные отношения
Удк 336
методические подходы к регулированию межбюджетных отношений,
реализуемых в рамках
___ ,
российской федерации*
И. А. МОРОЗОВ, аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов Е-тиН: morozovia85@mail. ги Нижегородский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
В статье рассматриваются инструменты регулирования межбюджетных отношений, а также приводится анализ трех методик, регламентирующих организацию межбюджетных отношений.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, инструменты регулирования, методика.
Реформа местного самоуправления направлена на развитие экономического потенциала и повышение эффективности функционирования бюджетного сектора. Один из подходов к решению поставленных задач состоит в закреплении за каждым бюджетом бюджетной системы Российской Федерации тех видов доходных источников и расходных полномочий, администрирование которых наиболее эффективно осуществляется на соответствующем уровне бюджетной системы.
Современное законодательство содержит перечень налогов, поступление которых определяет уровень налогового потенциала региона или муни-
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при ННГУ им. Н. И. Лобачевского - Национальном исследовательском университете.
ципалитета. Вместе с тем это не гарантирует, что местные органы власти будут прилагать необходимые усилия для увеличения налогового потенциала. Рост неналоговых доходов местных бюджетов в еще большей мере зависит от деятельности местных органов власти, поскольку степень эффективности использования и распоряжения муниципальным имуществом определяется действиями, предпринимаемыми на местном уровне, а не в центре.
Современное формирование расходных полномочий направлено на то, чтобы четко закрепить их за тем уровнем бюджета, на котором исполнение данных полномочий будет наиболее уместно.
Можно определить виды бюджетных услуг, оказание которых наиболее эффективно именно данным бюджетом бюджетной системы Российской Федерации. Однако это не означает, что органы местного самоуправления будут стремиться к повышению эффективности бюджетных расходов. Они могут решить проблему за счет получения дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета благодаря:
- сокращению доходов;
- принятию обязательств, не обеспеченных необходимыми доходами.
Задача региональных органов государственной власти в связи с этим - ориентировать муниципалитеты на самостоятельную эффективную реализацию собственных доходных и расходных полномочий.
Стремление муниципальных образований получать дополнительную финансовую помощь и поступления по дополнительным нормативам по налогам столь велико, что вполне уместен вопрос: возможно ли использовать финансовую помощь в качестве инструмента для создания стимулов развития налогового потенциала муниципальных образований?
Распределение средств между бюджетами муниципальных образований осуществляется по той или иной методике межбюджетного регулирования. Поэтому ее выбор приобретает особое значение.
В настоящее время в экономической литературе представлено множество методик, регламентирующих организацию межбюджетных отношений. На основе анализа экономической литературы выделим следующие методики:
- методика подушевого финансирования;
- методика покрытия расчетного финансового разрыва;
- методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.
Современные методики формирования местных бюджетов основываются преимущественно на методических разработках Министерства финансов РФ и корректируются в каждом субъекте Российской Федерации с учетом комплекса факторов, определяющих особенности развития конкретной территории. Но в разных методиках это проявляется в различной степени. Рассмотрим названные методики подробнее.
1. Сущность методики подушевого финансирования заключается в распределении муниципальным образованиям финансовой помощи и налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений пропорционально численности населения, проживающего на их территории. В результате на одного жителя приходится одинаковый объем расчетных дотаций [1].
Преимущества данной методики очевидны, так как она проста в применении.
Во-первых, имея информацию об общем объеме финансовой помощи, выделяемой на очередной финансовый год из бюджета субъекта РФ, органы местного самоуправления каждого муниципального образования могут самостоятельно определить
объем расчетной дотации, причитающейся им на очередной финансовый год.
Во-вторых, объем финансовой помощи также не зависит от объема расходов, фактически произведенных в прошлом году, или от планируемого объема на очередной финансовый год. Соответственно, объем финансовой помощи не уменьшится, если муниципальное образование мобилизует налоговые поступления или примет меры по оптимизации бюджетных расходов (например, откажется от финансирования бюджетных учреждений, востребованность бюджетных услуг которых со стороны населения мала, или найдет иной более дешевый способ оказания населению бюджетных услуг).
Высвободившиеся в результате перечисленных мер средства по решению органов местного самоуправления могут быть направлены на решение иных вопросов местного значения.
В-третьих, эта методика оказывает определенное стимулирующее воздействие. Муниципальные образования получают расчетный объем финансовой помощи вне зависимости от объема собираемых в местный бюджет доходов по минимальным нормативам отчислений, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ [7].
По мнению автора, существенные недостатки данной методики заключаются в следующем:
- она не учитывает объективных различий в экономических потенциалах муниципальных образований;
- она игнорирует объективные факторы, влияющие на стоимость оказания бюджетных услуг.
Например, экономический потенциал некоторых муниципальных образований даже при высоком уровне мобилизации доходов сможет обеспечить лишь часть минимальных расходных обязательств территории. Таковыми территориями являются прежде всего муниципальные районы, налоговый потенциал которых по естественным причинам ниже, чем в городских округах. Кроме того, именно в муниципальных районах предоставление бюджетных услуг осуществляется наиболее затратным способом. Например, для сельской местности характерно наличие школ с малокомплектными классами, где расходы на обучение одного учащегося выше.
Поэтому применение данной методики в ее классической интерпретации может привести к возникновению ситуации, когда бюджеты ряда муниципальных районов будут обеспечены доходами только для финансирования заработной платы и
коммунальных услуг, а по отдельным районам не хватит средств даже на это [2].
2. Методика покрытия расчетного финансового разрыва является альтернативой методики подушевого финансирования межбюджетного регулирования. Основная цель заключается в ориентации на 100 %-ное покрытие минимальных расходов муниципальных образований. В этом случае объем финансовой помощи рассчитывается как разница между минимальными расходами и минимальными доходами, которые могут быть получены в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ. При этом для всех муниципальных образований применяется одна методика расчета минимальных расходных обязательств и доходов [5].
Положительным аспектом применения указанной методики является простота покрытия расчетного финансового разрыва.
Во-первых, финансовый орган, формирующий бюджет муниципального образования, по доведенной ему методике формирования доходной базы местного бюджета может самостоятельно просчитать собственные минимальные доходы и минимальные расходы, которые будут учтены муниципалитету при расчете финансовой помощи.
Во-вторых, применение данной методики обеспечивает бюджет муниципального образования средствами, недостающими ему для полного финансирования минимальных расходов.
Однако при всех положительных характеристиках указанной методики ей присущи недостатки, способные привести к следующим последствиям:
- снижению финансовой самостоятельности муниципальных образований;
- искажению принципов организации местного самоуправления.
Основным отрицательным фактором, возникающим из-за реализации данной методики, является отсутствие какого-либо стимулирующего воздействия. Это в свою очередь снижает инициативу органов местного самоуправления по:
- увеличению доходов;
- повышению эффективности расходования бюджетных средств.
Так, в случае применения технологии покрытия расчетного финансового разрыва, деятельность органов местного самоуправления по увеличению собственных налоговых и неналоговых доходов приведет к тому, что в следующем финансовом году (при прочих
равных условиях) данному муниципальному образованию минимальные доходы будут просчитаны в большем объеме. Расчетный финансовый разрыв будет меньше, а вместе с ним уменьшится и объем расчетной финансовой помощи. К аналогичным последствиям приведет и оптимизация бюджетных расходов.
Другим отрицательным последствием применения указанной методики может стать неоправданное увеличение объема расходов, на финансирование которых в случае нехватки налоговых и неналоговых доходов муниципалитета регион увеличит объем дотации. Как свидетельствует практика, при этом происходит:
- неоправданное увеличение сети бюджетных учреждений;
- рост штатной численности работников.
Одновременно при этом реальные потребности
получателей бюджетных услуг не учитываются, и меры по повышению эффективности использования бюджетных средств не принимаются.
В связи с этим возникает закономерность, при которой стремление региональных органов государственной власти обеспечить бюджеты муниципальных образований средствами, необходимыми для полного финансирования минимальных расходов, приводит к возникновению у регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований дополнительных расходных обязательств. Такие обязательства обычно:
- не связаны с реальной потребностью;
- не подкреплены дополнительными доходными источниками.
В результате происходит снижение объема расходов местных бюджетов в виде бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и капитального ремонта объектов муниципальной собственности, а впоследствии - уменьшение финансирования других первоочередных расходов.
3. Методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности на основе стоимости оказания муниципальных услуг. Успешно применяется во многих субъектах РФ. Примером может служить опыт работы финансовых органов Ленинградской области в части подхода к формированию бюджетов муниципальных образований.
Подходы к формированию доходной базы бюджетов и проектирование расходов через систему стоимости бюджетных услуг и минимальные бюджеты имеют в основе исходные данные базового года (периода). Система прогнозирования доходов консолидированного бюджета должна учитывать не только потенциальные доходы, но также:
а) кредиторскую задолженность бюджета бюджетным учреждениям;
б) дебиторскую задолженность юридических лиц бюджету:
- возврат кредитов;
- налоговые кредиты и т. п.;
в) долговые обязательства бюджета по займам и кредитам, привлеченным из вышестоящих бюджетов и кредитных организаций [6].
Для учета указанных факторов разработчики данной концепции вводят понятие «располагаемые средства бюджета», объем которых рассчитывается по следующей формуле (1) [6]:
БСр = ДПб - ДОб + ПС
х^м.о гЛ м.о гЛ м.о м
(1)
в методике расчета расходов минимального бюджета муниципального образования, который производится на основе стоимости оказания муниципальных услуг (работ), учитывающих все объективные различия между муниципальными образованиями при помощи корректирующих коэффициентов.
Расчет стоимости оказания муниципальных услуг (работ) производится исходя из сумм затрат по номенклатуре бюджетных услуг в базовом периоде, в который включаются три предыдущих года, по которым имеются отчеты об исполнении бюджетов. Величина стоимости оказания муниципальной услуги рассчитывается по следующей формуле [4]:
Д_ ( ЛЖКХ . побр . пздр . с.м.у V СП ср ср
где БСрмо - располагаемые средства бюджета
муниципального образования;
ДПбмо - потенциал доходов местного бюджета;
ДОбмо - объем долговых обязательств местного бюджета;
ПСм - объем привлекаемых кредитов муниципальным образованием.
Из формулы (1) следует, что объем средств, которые могут быть использованы для реализации полномочий органов местного самоуправления, напрямую зависит от потенциала доходов, а долговые обязательства уменьшают объем располагаемых средств. Заемные средства увеличивают объем располагаемых средств, однако неминуемо ведут к уменьшению последних в следующем бюджетном периоде, причем в суммах, значительно больших (с учетом процентов по займам).
Концепция выравнивания уровня бюджетной обеспеченности на основе стоимости оказания муниципальных услуг (работ) исходит из следующего:
- обеспечение бюджетов муниципальных образований источниками доходов является обязанностью государственной власти;
- при этом должно соблюдаться равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с государственной властью;
- процедуры бюджетного проектирования, ориентированные на определение объемов финансовой помощи и объемов дотаций местным бюджетам, должны быть закреплены законодательно.
Денежная величина стоимости оказания муниципальных услуг рассчитывается исходя из финансовых возможностей области и едина на всей ее территории. Объективно существующие значительные различия в финансировании социальной сферы конкретного муниципального образования учитываются
с.м.у XI
+Р
+ р м • I
ср / деф.и р.р с'
где Дсму - объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания (величина стоимости оказания муниципальных услуг (работ));
Р™ - средние расходы по разделу «ЖКХ» в базовом периоде;
Р°р - средние расходы по разделу «Образование» в базовом периоде;
Рздр - средние расходы по разделу «Здравоохранение» в базовом периоде;
- средние расходы по прочим статьям; /деф.я - величина прогнозируемого индекса-дефлятора;
1ррс - величина прогнозируемого индекса роста располагаемых средств. Использование индексов /деф.я, 1р.р.с при расчетах доходов местного бюджета и при расчетах величин средних расходов на исполнение полномочий позволяет раздельно учитывать:
- инфляционную составляющую;
- усилия власти по наращиванию либо сокращению налогооблагаемой базы;
- изменение долговых обязательств муниципального образования.
Средние расходы на исполнение полномочий в базовом периоде по определенным разделам (ЖКХ, образование, здравоохранение и т. д.) определяются в следующей последовательности:
1) рассчитываются суммы расходов консолидированного бюджета области по соответствующему разделу с помощью соответствующих индексов-дефляторов и приводятся к единому масштабу (к ценам одного года);
2) находится среднеарифметическая величина.
Индекс роста располагаемых средств учитывает прогнозируемый рост располагаемых средств местного бюджета в проектируемом году по отношению к располагаемым средствам текущего года. В дополнение к индексу роста налогооблагаемой базы этот индекс позволяет учесть динамику долговых обязательств бюджета.
Процедура расчета минимального бюджета муниципального образования включает в себя:
- определение перечня предметов ведения (за исключением тех, что включены в номенклатуру муниципальных работ);
- выявление и определение отличий финансирования социальной сферы конкретного муниципального образования от среднеобластного финансирования.
Различия отражаются в виде коэффициентов, представляющих собой отношение обеспеченности конкретного муниципального образования объектами социальной сферы к среднеобластной обеспеченности. Так, в образовании учитывается обеспеченность населения муниципального образования местами в дошкольных учреждениях и общеобразовательных школах. В здравоохранении - обеспеченность койко-местами в больницах и мощностями (посещений в смену) в амбулаторно-поликлинических учреждениях. В системе ЖКХ учитывается обеспеченность муниципальным жильем.
Объем расходов минимального бюджета муниципального образования рассчитывается по единой для всех территорий региона формуле [4]:
М б.м.0 = ч (ДГ + ^) КоЫщ,
где Мб м о - объем минимального бюджета муниципального образования;
Ч- численность постоянного населения муниципального образования; Дм о'У - величина средних расходов на оказание муниципальных услуг (работ); ЗСтч - утвержденная часть расходов (средние по области расходы на исполнение полномочий, не включенных в номенклатуру бюджетных услуг); А"обобщ - обобщенный коэффициент, учитывающий различия в обеспеченности муниципального образования объектами социальной сферы. В методике выравнивания уровня бюджетной обеспеченности на основе стоимости оказания муниципальных услуг заложены основы межбюджетного регулирования, позволяющего сформировать определенные стимулы для развития налогового потенциала муниципальных образований. Однако
в методике эти стимулы являются общими для всех территорий, без учета местных особенностей. Поэтому эфективная система стимулов возможна лишь при определенной трансформации методики межбюджетного регулирования в каждом регионе. Органам государственной власти субъектов Федерации необходимо максимально использовать потенциальные возможности межбюджетного регулирования, данные новым бюджетным и налоговым законодательством.
По мнению автора, применение методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности позволяет сформулировать следующие стимулы для развития налогового потенциала муниципальных образований:
Первый стимул побуждает к увеличению неналоговых доходов местных бюджетов. В соответствии с п. 3 ст. 138 и п. 4 ст. 142.1 Бюджетного кодекса РФ при расчете уровня бюджетной обеспеченности неналоговые доходы не учитываются. Следовательно дополнительные поступления по данным источникам не приведут к уменьшению в следующем финансовом году расчетного объема дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Поэтому, чем выше удельный вес неналоговых доходов в бюджете, тем в большей степени будет сбалансирован бюджет муниципального образования. При этом необходимо отметить, что неналоговые доходы (прежде всего арендная плата за объекты муниципального имущества и за землю, подлежащая зачислению в муниципальный бюджет) наиболее эффективно администрируются на местном уровне.
Второй стимул побуждает к увеличению налоговых доходов, зачисляемых в бюджет муниципального образования по закрепленным на постоянной основе нормативам отчислений, установленным Бюджетным кодексом РФ.
Как было отмечено, чем больше удельный вес неналоговых доходов, тем больше финансовой помощи для покрытия расчетного финансового разрыва получит бюджет муниципального образования. Однако увеличить удельный вес неналоговых доходов можно не только за счет повышения отдачи от аренды муниципального имущества или повышения эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями. Это можно сделать за счет сокращения поступлении, по налоговым доходам (в результате преднамеренного занижения прогнозируемого объема налоговых доходов), что также приведет к увеличению доли неналоговых доходов.
Ученые-практики С. П. Сазонов, Д. Ю. Завьялов предлагают предотвратить развитие по второму стимулу. Выход из сложившейся ситуации видится в применении «коэффициентов покрытия», используемых при определении объема регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и регионального фонда финансовой поддержки поселений. Суть данного механизма заключается в том, что объем фонда финансовой поддержки определяется как сумма расчетных финансовых разрывов бюджетов муниципальных образований. Полученная сумма корректируется (уменьшается) на коэффициент, установленный законом субъекта РФ на очередной финансовый год, - «коэффициент покрытия» [3].
Размер коэффициента покрытия определяется каждым регионом самостоятельно. Так, расчет фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) может производиться на основе механизма, предложенного в следующей формуле [5]:
ОФФПмр(го) = К (р/мР(го) - дмр(го)),
где ОФФПмр(го) - областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
К - коэффициент покрытия; Р7мр(го) - финансовый разрыв бюджета муниципального района (городского округа), объем минимальных расходных обязательств, просчитанных муниципальному району (городскому округу) в соответствии с областной методикой формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год; Д/мр(го) - объем налоговых и неналоговых доходов, рассчитанных муниципальному району (городскому округу) по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ в соответствии с областной методикой формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год. В результате при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности между муниципальными районами (городскими округами) распределяется до 90 % средств, необходимых для полного покрытия консолидированного финансового разрыва. Соответственно, чем больше у муниципального образования первоначальный расчетный финансовый разрыв, тем больше средств (при прочих равных условиях) оно недополучит до полного обеспечения сбалансированности.
Таким образом, снижение поступлений по налоговым доходам и как следствие - сокращение удельного веса налоговых доходов приведут к увеличению финансового разрыва. И тем больше средств недополучит муниципальное образование в связи с применением коэффициентов покрытия.
Даже если и произойдет увеличение удельного веса неналоговых доходов, это не сможет компенсировать потери финансовой помощи, произошедшей в связи с увеличением финансового разрыва. Аналогичная закономерность возникает и при увеличении расходных обязательств, учитываемых муниципальному образованию при расчете финансовой помощи. Рост расходов приводит к увеличению финансового разрыва, вследствие чего применение коэффициентов покрытия ведет к увеличению «потери» бюджета муниципального образования по финансовой помощи.
Таким образом, применение коэффициентов покрытия при расчете региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований позволяет сформировать третий стимул - оптимизацию бюджетных расходов. Отказ от полного выравнивания уровня бюджетной обеспеченности способно дать положительный импульс к саморазвитию муниципального образования. При этом следует отметить, что формирование второго и третьего стимулов становится возможным при условии применения элементов, используемых в методике покрытия расчетного финансового разрывы.
Четвертый стимул сформулирован непосредственно в Бюджетном кодексе РФ и ориентирует муниципальные образования на увеличение поступлений по налогам, передаваемым им по дополнительным нормативам отчислений, заменяющим расчетные дотации. В соответствии с п. 4 ст. 137 и п. 4 ст. 138 Бюджетного кодекса РФ средства, полученные по дополнительным нормативам сверх расчетного объема дотации, при последующем распределении финансовой помощи не учитываются, потери не компенсируются.
Несмотря на перечисленные преимущества методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, существуют и недостатки данной методики:
- сложность расчетов, которая заключается в том, что расчетный объем финансовой помощи муниципальному образованию в рамках данной методики определяется с учетом показателей в среднем по муниципальным образованиям;
- объективные различия экономических потенциалов территорий учитываются не в полной мере.
Например, удельный вес неналоговых доходов в бюджетах городских округов выше, чем в бюджетах муниципальных районов. За счет более высокого уровня неналоговых доходов бюджеты городских округов будут в большей степени сбалансированы, чем бюджеты муниципальных районов [3]. Потенциал доходов городских округов выше, чем у муниципальных районов, вследствие чего уже изначально расходные полномочия бюджетов городских округов обеспечены собственными минимальными доходами в большей степени, чем бюджеты муниципальных районов. Таким образом, существующая дифференциация в бюджетной обеспеченности усилится еще больше.
В целях недопущения разбалансирования местных бюджетов между муниципальными образованиями распределяются дополнительные средства, но в рамках иной межбюджетной технологии - через дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных районов и городских округов.
Объем дотаций на обеспечение сбалансированности можно определять для всех муниципальных районов (городских округов) по следующей формуле:
д сбаланс _ д 1 д 1
где Д1 - дотация 7-му бюджету муниципального района (городского округа), имеющему после выравнивания уровня бюджетной обеспеченности из областного фонда финансовой поддержки поселений и областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) непокрытый расчетный финансовый разрыв. Дотация рассчитывается в объеме 90 % от непокрытого расчетного финансового разрыва 7-го муниципального района (городского округа);
Д2 - дотация ьму бюджету муниципального района (городского округа), у которого удельный вес расходов на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений и оплату коммунальных услуг составил более 50 %, предусматриваются дотации. Объем дотации рассчитывается по следующей формуле:
Д2 = Д2 (Р • ог)/ X (Р • ог),
где Д2 - объем средств бюджетам муниципальных районов (городских округов) на обеспечение сбалансированности;
Р1 - размер доходов бюджета 7-го муниципального района (городского округа), отобранного для предоставления дотаций;
0. - отношение первоочередных расходов к доходам 7-го муниципального района (городского округа), отобранного для предоставления дотаций, отнесенное к среднему аналогичному показателю по всем муниципальным районам (городским округам).
Дотации на обеспечение сбалансированности призваны компенсировать недостатки методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, но при этом сохранить преимущества данной технологии межбюджетного регулирования.
Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированности бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 15 % от объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней).
Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть:
- муниципальные займы;
- кредиты;
- поступления от продажи муниципального имущества;
-другие источники, установленные законодательством.
Список литературы
1. Бабун Р. В. Бездотационный местный бюджет: фантазия или реальность: Финансы и бюджет // Муниципальная экономика. 2001. № 1.
2. Берг О. В. Проблемы муниципальных финансов: финансы и бюджет // Муниципальная экономика. 2003. № 3.
3. Завьялов Д. Ю. Методология распределения финансовой помощи на субрегиональном уровне // Финансы. 2007. № 10.
4. Мирзалиев М. Н. Составление местных бюджетов на основе социальных стандартов // Финансы. 1999. № 12.
5. Сазонов С. П., Завьялов Д. Ю. Роль межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления // Финансы. 2006. № 4.
6. Тишкина Л. Е., Фрыгин А. В. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях // Финансы. 2007. № 1.
7. ШвецовЮ. Г., Бутакова О. В. Функциональная направленность систем бюджетного регулирования // Финансы. 2007. № 10.
