CC BY
27DOI 10.47576/2712-7559_2022_5_2_129 УДК 338.532
Пальянов Максим Николаевич,
начальник отдела антимонопольного контроля Управления регулирования электроэнергетики, ФАС России; аспирант базовой кафедры ФАС России, Российский экономический университет им. Г В. Плеханова, г. Москва, Россия, e-mail: [email protected]
МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАСЧЕТА ВЕЛИЧИНЫ И СТАВКИ ПЕРЕКРЕСТНОГО СУБСИДИРОВАНИЯ В ЭЛЕКТРОСЕТЕВОМ КОМПЛЕКСЕ
В статье раскрыта сущность и показаны причины формирования проблемы перекрестного субсидирования в электроэнергетике России. Авторский анализ законодательных и нормативных актов в этой сфере показывает противоречия в экономических отношениях участников процессов энергопотребления в российском электросетевом комплексе. Представлен модельный расчет на примере г. Санкт-Петербурга, демонстрирующий изменение структуры конечных тарифов на услуги по передаче электрической энергии при реализации авторского подхода к распределению перекрестного субсидирования по соответствующим уровням напряжения.
Ключевые слова: тарифное регулирование; перекрестное субсидирование; ставка перекрестного субсидирования; порядок расчета величины перекрестного субсидирования.
UDC 338.532
Palyanov Maxim Nikolaevich,
Head of the Antimonopoly Control Division of the Electricity Industry Regulation Department, FAS Russia; postgraduate student of the basic department of the Federal Antimonopoly Service of Russia, Russian University of Economics. Named after G. V. Plekhanov, Moscow, Russia, e-mail: [email protected]
METHODOLOGICAL BASES FOR CALCULATING THE VALUE AND RATE OF CROSS-SUBSIDIZATION IN THE POWER GRID COMPLEX
The article reveals the essence and shows the reasons for the formation of the problem of cross-subsidization in the electric power industry of Russia. The author's analysis of legislative and regulatory acts in this area clearly shows the contradictions underlying the presence of this problem in the economic relations of participants in energy consumption processes in the Russian power grid complex. A model calculation is presented on the example of St. Petersburg, which clearly demonstrates the change in the structure of final tariffs for electric power transmission services when implementing the author's approach to the distribution of cross-subsidization according to the corresponding voltage levels.
Keywords: tariff regulation; cross subsidizing; cross subsidization rate; the procedure for calculating the amount of cross-subsidization.
В современных условиях предоставление продукции и услуг инфраструктурных отраслей, в первую очередь электроэнергии, является базовым для всех областей реального сектора экономики. При этом рост тарифов оказывает существенное влияние на конкурентоспособность отечественной продукции, оказывает давление на инфляцию, а
также финансовое положение потребителей. Поэтому развитие системы государственного тарифного регулирования и нормативной правовой базы, регулирующей оборот электроэнергии в Российской Федерации, становится приоритетным и актуальным направлением государственной политики. За последние десятилетия система государ-
ственного регулирования тарифов как на федеральном, так и на региональном уровне претерпела существенные изменения, поэтому особенно важным становится возможность предотвращения негативных тарифных последствий для распределительных организаций и потребителей электроэнергии, в том числе связанных с изменением законодательства в части доведения ставок перекрестного субсидирования потребителей до размера, определенного в постановлении Правительства Российской Федерации от 13.11.2019 № 1450.
Перекрестное субсидирование (ПС) - это искусственное снижение экономически обоснованных цен (тарифов) на электрическую энергию для населения за счет пропорционального увеличения тарифов для прочих потребителей, то есть это заведомо неэффективное мероприятие, которое приводит к разнонаправленной динамике изменения тарифов на ресурсы внутри страны. В результате искусственного снижения цен (тарифов) на электрическую энергию для населения тарифная нагрузка перекладывается на прочих потребителей за счет перекрестного субсидирования.
Перекрестное субсидирование в электроэнергетике представляет собой один из видов социальной нагрузки, которую несут в том числе представители бизнес сообщества, зачастую об этом и не подозревая.
При расчете цен и тарифов на электрическую энергию и мощность как на розничном, так и на оптовом рынке электрической энергии и мощности можно встретить различные виды перекрестного субсидирования. Выделим некоторые из них:
- между потребителями оптового рынка электрической энергии и мощности при заключении регулируемых договоров;
- между зонами свободного перетока, ценовыми и неценовыми зонами оптового рынка электрической энергии и мощности;
- между потребителями территориальных сетевых организаций при оплате услуг по единым (котловым) тарифам;
- между субъектами Российской Федерации при расчете тарифов на услуги по передаче электрической энергии едиными для смежных субъектов Российской Федерации.
Однако особенностью перекрестного субсидирования, учитываемого в тарифах элек-
тросетевого сектора, является то, что оно определяется на основании тарифных решений, принимаемых региональными органами регулирования [1-6].
В свою очередь региональные органы регулирования утверждают цены в пределах минимальных и максимальных уровней цен (тарифов), установленных на федеральном уровне, данные положения закреплены в федеральном законе «Об электроэнергетике» и Основах ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике.
В целях реализации Стратегии было разработано и принято постановление Правительства Российской Федерации от 31.07.2014 № 750 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе».
Данным постановлением внесены изменения в Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (вместе с «Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», «Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике»), в соответствии с которыми при расчете и установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии учитывается величина перекрестного субсидирования, а также определен порядок расчета объемов перекрестно субсидирования при расчете указанных тарифов.
Основы ценообразования были дополнены приложением № 6, которым утверждалась предельная величина перекрестного субсидирования для каждого субъекта Российской Федерации. Предельная величина перекрестного субсидирования должна учитываться при расчете единых (котловых) тарифов по соответствующему субъекту Российской Федерации. Максимальная величина была рассчитана и утверждена в привязке к решениям органов исполнительной власти субъектов в области государственного регулирования цен (тарифов), принятых в 2013 г.
В срок до 1 марта 2015 г. федеральными органами исполнительной власти должен был быть разработан проект нормативно-правового акта, содержащий график снижения перекрестного субсидирования, учитываемого при расчете тарифов на услуги по передаче электрической энергии. Данный документ подлежал обязательному рассмотрению Правительством Российской Федерации.
Необходимо отметить, что Минэкономразвития России так и не был утвержден график снижения объемов перекрестного субсидирования, который должен был быть утвержден еще в 2015 г. При этом Правительство Российской Федерации обладает полномочиями по разработке графиков снижения предельных величин перекрестного субсидирования по каждому субъекту Российской Федерации, что закреплено в пункте 51 (5) Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике.
Для некоторых категорий потребителей такой инструмент, как перекрестное субсидирование, не приводит к росту стоимости электрической энергии, а создает обратный эффект - приводит к ее снижению, так как у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) до настоящего времени был инструмент формирования отрицательной величины перекрестного субсидирования. Его применение подразумевало возможность снизить единые (котловые) тарифы для определенных категорий потребителей, что создавало дискриминационные условия.
Объем перекрестного субсидирования, учитываемый при расчете единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии, зависит от расчетов органов исполнительной власти субъектов в области государственного регулирования цен (тарифов) и не согласовывается с Правительством Российской Федерации или ФАС России. Таким образом, очень часто прочие потребители электрической энергии, вынужденные нести бремя перекрестного субсидирования, становятся жертвами тарифной политики, проводимой региональными органами регулирования. Это может сказываться негативно как на крупных энергоемких потребителях, так и на представителях среднего бизнеса.
Анализ решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) показал, что зачастую регуляторы руководствуются не экономическими стимулами, направленными на рост объемов электропотребления в субъектах Российской Федерации и снижение тарифной нагрузки для прочих потребителей, а социальной политикой в регионе.
Так, одна часть субъектов проводит работу по сдерживанию и снижению объемов перекрестного субсидирования, а другая наоборот - из года в год сдерживает или снижает тарифы на услуги по передаче электрической энергии для населения и приравненных к нему категорий потребителей, что автоматически приводит к увеличению тарифов на услуги по передаче электрической энергии для прочих потребителей из-за наращивания объемов перекрестного субсидирования.
Приказом Федеральной службы по тарифам от 06.08.2004 № 20-э/2 утверждены Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, в которых закреплено, что существуют четыре уровня напряжения: высокий уровень (ВН), средний первый уровень (СН-1), средний второй уровень (СН-2), низкий уровень (НН).
Однако в данных указаниях не отражены методы и способы распределения перекрестного субсидирования по уровням напряжения. Данный нормативный акт не содержит также и указаний на то, что перекрестное субсидирование учитывается в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии при утверждении единых (котловых) тарифов. Данная проблематика затрагивается только в пункте 81 (5) Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, которые четко определяют, каким образом рассчитывается перекрестное субсидирование.
Таким образом, сложилась ситуация, когда в акте Правительства Российской Федерации указано как рассчитывать величину перекрестного субсидирования, отмечено, что региональные органы регулирования должны ее учитывать при установлении цен, а в Методических указаниях по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую
(тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке не определено, каким образом данная величина распределяется между уровнями напряжения и потребителями услуг по передаче электрической энергии.
В действующих нормативных правовых актах отсутствует запрет на утверждение отрицательной величины перекрестного субсидирования. Описанная ситуация, существующая в правовом поле, привела к тому, что региональные органы регулирования пользовались данной правовой неопределенностью при утверждении цен для прочих потребителей.
Острота проблемы роста и объемов перекрестного субсидирования заключается именно в правильности и справедливости его распределения между потребителями (уровнями напряжения). Следует отметить, что решение вопроса о снижении объемов перекрестного субсидирования состоит в его перераспределении по уровням напряжения при расчете единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии.
В целях решения обозначенной проблемы Федеральной антимонопольной службой был подготовлен нормативно-правовой акт уровня Правительства Российской Федерации, которым предполагалось ввести новое понятие «ставка перекрестного субсидирования» и наделить службу дополнительными полномочиями по подготовке и принятию нормативно-правовых актов, решающих проблему роста перекрестного субсидирования в субъектах Российской Федерации. Разработанный ФАС России документ нацелен на упорядочивание процедуры расчета ставок перекрестного субсидирования, учитываемых при расчете и утверждении регуляторами тарифов на товары и услуги. Подготовительная работа на уровне федеральных органов исполнительной заключалась в проведении юридической и финансово-экономической оценок реализации документа в каждом субъекте. В ходе широкого общественного обсуждения ему была дана положительная оценка как региональными регуляторами, так и отраслевыми экспертами.
В подготовленное Федеральной антимонопольной службой Постановление Правительства Российской Федерации от 13.11.2019 № 1450 «О внесении изменений в пункт 81(5) Основ ценообразования в обла-
сти регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике») вошла норма, законодательно запрещающая региональным органам регулирования утверждать отрицательные величины перекрестного субсидирования. Данная норма найдет свое отражение в ином нормативно-правовом акте - ведомственном приказе ФАС России. С учетом изложенного можно констатировать, что у региональных органов регулирования осталась возможность утверждать отрицательные величины перекрестного субсидирования до 2025 г.
Методические указания по расчету величины и ставки перекрестного субсидирования, учитываемых в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии для потребителей, не относящихся к населению или приравненным к нему категориям потребителей, утверждены ведомственным актом (приказом) Федеральной антимонопольной службы от 22.02.2022 № 141/22. Базовым принципом распределения перекрестного субсидирования по уровням напряжения должна быть равномерность (установление единой ставки перекрестного субсидирования для всех уровней напряжения). При установлении соответствующих цен (тарифов) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) распределяют величину перекрестного субсидирования между уровнями напряжения по собственному усмотрению ввиду отсутствия в действующем законодательстве порядка распределения величины перекрестного субсидирования между уровнями напряжения.
Анализ тарифных решений региональных органов регулирования позволяет сделать вывод, что варианты и алгоритмы распределения перекрестного субсидирования по уровням напряжения существенно различаются по субъектам.
Вышеуказанным приказом ФАС России утверждаются методические указания, в которых описан порядок расчета величины и ставки перекрестного субсидирования, учитываемых в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии для потребителей, не относящихся к населению или приравненным к нему категориям потребителей, оказываемые территориальными сетевыми организациями. С принятием прика-
за ФАС России вступает в действие порядок равномерного распределения перекрестного субсидирования по уровням напряжения, в одноставочных и двухставочных тарифах на услуги по передаче электрической энергии. В соответствии с указанным документом в начале рассчитывается общий объем перекрестного субсидирования в регионе как минимальное значение:
- из величины перекрестного субсидирования, утвержденной актом Правительства Российской Федерации;
- величины перекрестного субсидирования, рассчитанной региональным регулятором.
Итоговое значение делится на объем электрической энергии, учитываемый в ценах, таким образом получается единая ставка перекрестного субсидирования, которая затем прибавляется к экономически обоснованным тарифам на всех уровнях напряжения. Тем самым формируется эффект справедливого распределения перекрестного субсидирования по четырем уровням напряжения для всех категорий потребителей.
Нормативно-правовой акт устанавливает запрет на расчет и учет при тарифном регулировании органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) с 2025 г. отрицательной величины и ставки перекрестного субсидирования, учитываемых при расчете и утверждении тарифов на услуги по передаче электрической энергии.
Однако одномоментный переход на расчеты в соответствии с подготовленным документом приведет к существенному росту и снижению тарифов в некоторых субъектах Российской Федерации, что может вызвать социальную напряженность. В этих целях п. 7 методических указаний предусмотрен пе-
реходный период сроком до 2025 г., который может быть использован по желанию субъекта Российской Федерации.
На примере Санкт-Петербурга рассмотрим механизм влияния приказа ФАС России от 22.02.2022 № 141/22 на единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии.
Анализ действующих на 2022 г. тарифных решений органа регулирования Санкт-Петербурга показал наличие отрицательной величины и ставки перекрестного субсидирования, учтенных в тарифах на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые прочим потребителям, на высоком уровне напряжения.
Указанный подход регионального органа регулирования вводит в регуляторику перекрестного субсидирования внутри одной группы потребителей, что, в соответствии с положениями законодательства в электроэнергетике, является недопустимым. В целях решения поставленной задачи предлагается поэтапное доведение величины и ставки перекрестного субсидирования, учитываемых при расчете единых (котловых) тарифов до величины и ставки перекрестного субсидирования, учитываемых при расчете единых (котловых) тарифов, рассчитанных в соответствии с Методическими указаниями по расчету величины и ставки перекрестного субсидирования, учитываемых в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии для потребителей, не относящихся к населению или приравненным к нему категориям потребителей, утвержденными приказом ФАС России от 22.02.2022 № 141/22 (методические указания № 141/22).
Модели распределения величины перекрестного субсидирования на 2 полугодие 2022 г. по уровням напряжения представлены в табл. 1.
Таблица 1 - Модели распределения величины перекрестного субсидирования на 2 полугодие 2022 г. по уровням напряжения
Уровень напряжения Тарифное решение Методические указания № 141/22 Тарифные последствия единовременного распределения ПС по УН в соответствии с МУ
Тыс. руб.
ВН -1 311 181 691 713 76 %
СН1 239 561 102 680 -22 %
СН2 4 190 793 2 092 307 -14 %
НН 265 801 498 274 8 %
Всего 3 384 974 3 384 974 -
В соответствии с положениями методических указаний с 2025 г. не допускается установление отрицательных величин и ставок перекрестного субсидирования.
Учитывая указанные нормы законодательства, а также невозможность единовременного перераспределения перекрестного субсидирования по уровням напряжения ввиду значительного роста тарифов на уровнях напряжения ВН и НН, автором разработана модель доведения величины и ставок перекрестного субсидирования до размера, определенного методическими указаниями № 141/22, а также модель роста тарифов.
Модель доведения ставок на содержание двухставочных тарифов на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые прочим потребителям г. Санкт-Петербург, предусматривающая переход с 2025 г. к равномерному распределению величины и ставок перекрестного субсидирования, определяемому в соответствии с методическими указаниями 141/22 (модель не учитывает ежегодную индексацию тарифов в соответствии с параметрами Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2022 год и плановый период 2023-2024 годов), представлена в табл. 2-3, рис. 1-3).
Таблица 2
Период регулирования (год)
УН 2022 2023 2024 2025
Ставки на содержание (руб. МВт в мес.)
ВН 952 207,8 1 192 012,6 1 431 817,3 1 671 622,0
СН1 1 513 593,6 1 403 189,9 1 292 786,3 1 182 382,6
СН2 1 726 155,7 1 643 092,9 1 560 030,1 1 476 967,3
НН 1 475 808,1 1 514 447,6 1 553 087,0 1 591 726,4
Таблица 3
Период регулирования (год)
УН 2022 2023 2024 2025
Динамика ставок на содержание ( %)
ВН 25,2 % 20,1 % 16,7 %
СН1 -7,3 % -7,9 % -8,5 %
СН2 -4,8 % -5,1 % -5,3 %
НН 2,6 % 2,6 % 2,5 %
2000 000,0 1ВООООО,: 1600 000;: 1400 ООО;: 1200 000;: 1000 ООО;: ВОО ООО;: 600 000,0 400 000,0 200 ООО;:
о,0
2022
2023 IВН ■ СН1
2024
2025
I СН2 ИНН
Рисунок 1 - Динамика изменения ставок на содержание двухставочных тарифов в связи с доведением величины и ставок перекрестного субсидирования до уровней, рассчитанных в соответствии
с методическими указаниями № 141/22
2000000
■1000000
I Экономически о&осноеэнный тариф
1СтаЕка ПС
Рисунок 2 - Изменение структуры конечных тарифов на услуги по передаче электрической энергии при доведении величины ставок перекрестного субсидирования
Данная модель предусматривает максимально плавное ступенчатое доведение ставок на содержание двухставочных тарифов на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые прочим потребителям, до величин, позволяющих обеспечить исполнение требований законодательства в части распределения перекрестного субсидирования по уровням напряжения. Однако, как следует из представленных выше расчетов, темпы роста тарифов на уровнях напряжения ВН и НН многократно опережают пара-
метры Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2022 год и плановый период 2023-2024 годов.
В этой связи в целях снижения общего объема перекрестного субсидирования необходимо обеспечить ежегодную индексацию тарифов на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые населению и приравненным к нему категориям потребителей, на уровне значений, предусмотренных в указанном прогнозе.
Таблица 4 - Ставки перекрестного субсидирования, учитываемые в тарифах на услуги
по передаче электрической энергии
Период регулирования (год)
УН 2022 2023 2024 2025
Ставки ПС (руб. МВт в мес.)
ВН -470 960 -231 155 8 650 248 455
СН1 579 666 469 262 358 858 248 455
СН2 497 643 414 580 331 517 248 455
НН 132 536 171 176 209 815 248 455
Таким образом, представленные модельные расчеты показывают влияние Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке на изменение размера ставок перекрестного субсидирования, учитываемых в
тарифах на услуги по передаче электрической энергии, что, в конечном счете, влияет на стоимость электрической энергии для потребителей через тариф на услуги по ее передаче.
Так, применение данных методических указаний в Санкт-Петербурге приведет к ро-
Рисунок 3 - Доведение ставок перекрестное субсидирование до уровня, рассчитанного в соответствии с методическими указаниями № 141/22
сту ставок перекрестного субсидирования на уровнях напряжения ВН, НН и снижению ставок на уровнях напряжения СН-1, СН-2.
Представленные модельные расчеты доказывают тезис о том, что на размер тарифа оказывают влияние не только размер перекрестного субсидирования, но и методология распределения величины перекрестного субсидирования при расчете тарифов на услуги по передаче электрической энергии по уровням напряжения от ВН до НН.
Список литературы
1. Балашов М. Г Перекрестное субсидирование -взгляд энергоемкого потребителя, оценка ФОИВ совокупной нагрузки на бизнес от принятия инициатив Минэнерго // Аналитические материалы ОК «РУСАЛ». 2019. 9 с.
2. Васильев Д. А. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике: текущее состояние и векторы решения проблем // Современная конкуренция. 2021. Т. 15. № 3 (83). С. 17-30.
3. Володин Ю. В., Линдер Н. В. Тарифная политика и перекрестное субсидирование в электро- и теплоэнергетике // Стратегии бизнеса. 2017. № 1. С. 37-47.
4. Долматов И. А., Золотова И. Ю. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике. Каков предел роста? // Стратегические решения и риск-менеджмент. 2018. № 2 (107). С. 16-20.
5. Золотова И. Ю. Перекрестное субсидирование в
электроэнергетике: эмпирический анализ, оценка эффективности собственной генерации // Эффективное Антикризисное Управление. 2017. № 3 (101). С. 70-77.
6. Мозговая О. О. Проблема прогнозирования развития распределительного электросетевого комплекса Российской Федерации // Экономическая политика. 2017. Т. 12. № 3. С. 210-221.
References
1. Balashov M. G. Cross-subsidization - the view of an energy-intensive consumer, assessment of the total burden on business from the adoption of initiatives by the Ministry of Energy. Analytical materials of OK RUSAL. 2019. 9 p.
2. Vasiliev D. A. Cross-subsidization in the electric power industry: current state and vectors of problem solving. Modern competition. 2021. Vol. 15. No. 3 (83). Pp. 17-30.
3. Volodin Yu. V., Linder N. V. Tariff policy and cross-subsidization in electric and thermal power engineering. Business strategies. 2017. No. 1. Pp. 37-47.
4. Dolmatov I. A., Zolotova I. Y. Cross-subsidization in the electric power industry. What is the growth limit? Strategic decisions and risk management. 2018. No. 2 (107). Pp. 16-20.
5. Zolotova I. Y. Cross-subsidization in the electric power industry: empirical analysis, evaluation of the efficiency of own generation. Effective Anti-Crisis Management. 2017. No. 3 (101). Pp. 70-77.
6. Mozgovaya O. O. The problem of forecasting the development of the distribution grid complex of the Russian Federation. Economic policy. 2017. Vol. 12. No. 3. Pp. 210221.
