CC BY
60
методические аспекты анализа состояния контрольной работы в налоговых органах российской федерации
Т. Б. МАИТАШЕВ, аспирант кафедры налогов и налогообложения e-mail: timyr@mantashev. ru Всероссийская государственная налоговая академия
Министерства финансов РФ
В статье рассмотрено состояние контрольной работы в налоговых органах России. Отражены наиболее актуальные аспекты не только организационного характера, но и методического плана. Сделаны обоснованные выводы о наличии целого ряда недоработок в процедуре анализа контрольной работы. Предложены методические решения, имеющие как теоретическую, так и практическую направленность.
Ключевые слова: налоговый контроль, проверки, результативность, сумма, доначисления.
В настоящее время деятельность структур налогового контроля оценивается по целому ряду показателей, среди которых главным является сумма доначисленных налогов и сборов. Анализ показал, что наряду с обеспечением поступления налоговых доходов в бюджет существенным дополнением финансовых источников служат результаты выездных и камеральных налоговых проверок.
Основные показатели контрольной работы свидетельствуют о том, что, с одной стороны, доначисления на одну выездную проверку, выявившую нарушения, за рассматриваемый период (2007— 2008 гг.) возросли более чем в 2 раза (с 1,6 до 3,7 млн руб.), а с другой стороны — наблюдается снижение доначислений на одну камеральную проверку, выявившую нарушения (с 57,8 до 53,1 тыс. руб.).
таким образом, государственный налоговый контроль является реализацией права государства защищать финансовые интересы в части формирования доходов государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также финансовые интересы субъектов хозяйствования посредством налогового регулирования через систему законодательных, организационных,
административных и правоохранительных мер, которым присущи специфические методы.
среди таких методов выделяются:
— правовые;
— анализ показателей;
— косвенные;
— прямые;
— административные.
рассмотрим эти методы подробнее.
Метод анализа показателей применяется
непосредственно для оценки работы налогового органа в рамках осуществления каждого из видов внутриведомственного контроля за работой налоговых органов.
Этот метод включает в себя изучение различных количественных и качественных показателей. источником информации для их получения и расчетов является отчетность налоговых органов, устанавливаемая Фнс россии. данный метод используется для оценки и сопоставления показателей, характеризующих деятельность налоговых органов по следующим основным формам налогового администрирования: поступление в бюджетную систему рФ налогов и сборов; урегулирование задолженности по налогам и сборам; администрирование налога на прибыль организаций, ндс и др.
кроме того, при оценке работы налоговых органов за несколько отчетных периодов количественные показатели корректируются с учетом изменения в налоговом законодательстве, составе контролируемых налогоплательщиков. также они сравниваются с основными показателями налоговой базы по соответствующим видам налогов и показателей, характеризующих развитие экономической ситуации в субъекте рФ. например, при про-
72
финансы и кредит
ведении анализа организации работы управления ФНС России по субъекту РФ по осуществлению контроля за поступлением в бюджетную систему налогов и сборов учитывается переход крупнейших налогоплательщиков в межрегиональные инспекции ФНС России.
Правовые методы контроля используются в рамках нормативных правовых актов через систему норм и правил. система норм и правил регламентирует виды, формы, а также характер проведения ведомственного контроля за работой налоговых органов. с помощью специальных регламентов, методических указаний и других ведомственных актов Фнс России регулируются как общие вопросы организации и проведения мероприятий ведомственного контроля (порядок подготовки программ проверок, оформления и реализации их результатов и др.), так и порядок организации и проведения проверок по конкретным формам налогового администрирования (по контролю за администрированием налоговыми органами налога на прибыль организаций, налога на добавленную стоимость, проведением камеральных и выездных налоговых проверок, урегулированием задолженности по налогам).
Качественные показатели работы налоговых органов рассчитываются в относительном выражении (в %). К ним относятся:
— выполнение установленных заданий по мобилизации налогов в бюджетную систему Российской Федерации;
— темп роста поступлений в бюджет к уровню соответствующего периода прошлого года;
— соотношение суммы платежей, доначисленной в ходе контрольной работы, и суммы поступлений в бюджет за отчетный период (характеризует эффективность контрольной работы налогового органа с учетом реальной налоговой базы по видам налогов);
— процент взыскания доначисленных сумм (рассчитывается как отношение суммы, поступившей в бюджет в результате контрольной работы налогового органа, к доначисленной в ходе этой работы сумме и характеризует реальную эффективность контрольной работы налоговых органов).
Используя данную систему показателей, можно оценивать эффективность работы конкретного налогового органа в сравнении с предыдущим отчетным периодом и с соответствующими периодами прошлых лет — в динамике. Такой анализ дает возможность выявить тенденции количественных и качественных характеристик деятельности на-
логовых органов. Результаты применения метода анализа или сравнения показателей используются в дальнейшем для выбора объектов проверки при применении прямых методов контроля.
Косвенные и прямые методы контроля влияют на результаты воздействия ведомственного контроля на эффективность показателей, характеризующих организацию работы налоговых органов. например, на показатели проведения налоговыми органами камеральных и выездных налоговых проверок (доначисления и взыскания сумм налогов и сборов в бюджетную систему РФ), правомерность применения налоговых санкций по итогам налоговых проверок, снижение сумм задолженности по налогам и сборам и другие показатели, в зависимости от проверяемых направлений деятельности налоговых органов.
Косвенные методы контроля заключаются в оценке эффективности ведомственного контроля на основе анализа планов мероприятий проверенных налоговых органов об устранении выявленных проверками нарушений, динамики количественных и качественных показателей эффективности работы налоговых органов за период, прошедший после окончания проверок. Данный метод контроля в основном используется при проведении постпроверок и дистанционного контроля.
Прямые методы контроля заключаются в воздействии на эффективность осуществляемого налоговыми органами налогового администрирования посредством проведения в ходе комплексных проверок камеральных перепроверок налоговых деклараций и другой отчетности налогоплательщиков, имеющейся в проверяемом налоговом органе, перепроверок материалов выездных налоговых проверок, проведенных проверяемым налоговым органом, и других контрольных мероприятий. По итогам данных перепроверок, которые проводятся в рамках комплексных (тематических) проверок, налоговыми органами начисляются и взыскиваются дополнительные суммы налогов и сборов.
Кроме того, осуществление контроля за выполнением функциональных обязанностей работниками налоговых органов на порученных участках работы также позволяет воздействовать на эффективность и качество налогового администрирования.
Прямые методы контроля уже в ходе комплексных (тематических) проверок влияют на эффективную и качественную организацию работы налоговых органов путем указания на недостатки и нарушения в их деятельности. Они могут при-
меняться в сочетании с любыми формами ведомственного контроля (комплексные и тематические проверки, дистанционный контроль, постпроверки), в том числе — с использованием методов сравнения показателей.
Административный метод контроля направлен на усиление ведомственного контроля за работой налоговых органов и заключается в принятии мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам налоговых органов по результатам применения форм и методов ведомственного контроля.
Анализ результатов деятельности структур налогового контроля позволил выявить направления повышения эффективности работы налоговых органов. С этой целью были проанализированы результаты 75 комплексных проверок управлений ФНС России по субъектам РФ за 2007—2008 гг. Также были проанализированы результаты выездных налоговых проверок более 50 крупнейших налогоплательщиков (в настоящее время на учете в налоговых органах России находится свыше 2 тыс. крупнейших налогоплательщиков).
Результаты выездных налоговых проверок показали, что общая сумма доначисленных налогов и сборов с учетом пени и примененных налоговых и административных санкций составила более 3 млрд руб. Это свидетельствует о недостаточном контроле со стороны территориальных налоговых органов за правильностью и полнотой уплаты налоговых платежей крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территории соответствующих субъектов РФ.
В целом по итогам комплексных проверок сумма доначислений по выявленным нарушениям (по реструктуризации задолженности, льготам по налогам, применению налоговых санкций, искажению отчетности налоговых органов и др.) составила свыше 12 млрд руб.
Организационными регламентами и методическими руководствами по контролю в налоговых органах установлено, что одним из важнейших показателей, характеризующих работу налоговых органов в субъектах РФ, является выполнение заданий по мобилизации налоговых поступлений и других платежей в бюджет Российской Федерации.
По основным формам налогового контроля нормативными документами определены перечни вопросов для проверки управлений ФНС России по субъектам РФ и отдельно для инспекций ФНС России, поскольку их функциональные обязанности на одних и тех же участках работы различны. Например, управления ФНС России по субъектам
РФ осуществляют контроль за обеспечением единого методологического подхода инспекциями ФНС России к применению законодательства о налогах и сборах в части конкретного налога, за качеством проведения инспекциями ФНС России камеральных и выездных налоговых проверок. А инспекции ФНС России контролируют полноту представления налогоплательщиками налоговых деклараций, правильность определения налоговой базы, применение налоговых льгот, вычетов и ставок по конкретным налогам, проводят в установленном порядке камеральные и выездные налоговые проверки, контролируют правильность и полноту применения мер налоговой ответственности к нарушителям законодательства о налогах и сборах.
Перечисленные вопросы могут быть проконтролированы по каждому из видов налогов и сборов. В то же время в силу особенностей исчисления и внесения в бюджетную систему Российской Федерации отдельных видов налогов методы их контроля различаются. Например, по налогу на прибыль организаций исходя из особенностей его исчисления проверяются: правильность расчета налоговой базы; правильность определения доходов и расходов; организация экономического анализа деклараций по налогу на прибыль организаций и другие вопросы, определенные программами проверок.
В 2008 г. по итогам контроля за правильностью расчета налоговой базы в ряде случаев установлено, что налоговыми органами некачественно и не в полном объеме осуществлялись контрольные мероприятия по проверке налоговой базы. В результате не было установлено расхождения между показателями дебиторской задолженности по бухгалтерскому балансу и суммами, включенными в доходную часть налоговой базы переходного периода, а также отклонение показателя себестоимости реализованных, но не оплаченных товаров в расходах налоговой базы от данных бухгалтерской отчетности.
По налогу на добавленную стоимость исходя из особенностей его исчисления проверяются: как осуществляется контроль за правомерностью применения налогоплательщиками освобождения от исполнения обязанностей налогоплательщиков в соответствии с положениями Налогового кодекса РФ; как обеспечиваются правомерность и своевременность проведения налоговыми органами проверок налоговых деклараций по НДС по налоговой ставке 0 %; как анализируются заявленные налогоплательщиками и рассмотренные
Влияние внутриведомственного контроля на результаты работы налоговых органов в 2008 г.
Наименование На момент проведения проверки За период, прошедший после окончания проверок
Задание, млн руб. Фактически поступило, млн руб. Выполнение, % Задание, млн руб. Фактически поступило, млн руб. Выполнение, %
Российская Федерация, млрд руб. 961,9 947,7 98,5 1 052,3 1 091,4 103,7
Нижегородская область 18 308,4 15 716,9 85,8 16 691,3 16 919,1 101,4
Костромская область 1 928,1 1 910,3 99,1 2 018,0 2 109,8 104,6
Брянская область 2 710,1 2 714, 6 100,2 2 884,0 3 025,6 105,0
Республика Адыгея 390,2 390,4 100,1 519,6 562,7 108,3
Республика Алтай 1 611,6 1 488,3 92,3 1 009,4 1 026,3 101,7
Московская область 2 4691,2 2 4790,4 100,4 25 737,9 27 540,5 107,0
Красноярский край 13 101,5 13 253,0 101,2 14 487,6 16 296,8 112,5
Орловская область 4 544,7 4 486,6 98,7 3892,5 4 020,0 103,3
Хабаровский край 6 526,2 4 733,6 72,5 4464,9 5 128,8 114,9
Тверская область 4 001,4 3 613,8 90,3 4 180,0 4 400,4 105,3
Амурская область 1 583,4 1 614,5 102,0 1 837,4 2 022,2 110,1
налоговыми органами в проверяемом периоде к возмещению суммы НДС по операциям по реализации товаров (работ, услуг), облагаемым по налоговой ставке 0 %, и др.
Анализ материалов проведенных в 2008 г. комплексных проверок показал, что основной причиной неправомерного подтверждения операций, не подлежащих налогообложению, является несоблюдение налоговыми органами при проведении камеральных проверок налоговых деклараций требований соответствующих статей налогового кодекса РФ, которые предписывают получать от налогоплательщиков документы и пояснения, обосновывающие правомерность применения такого освобождения.
В то же время порядок проведения проверок по указанным выше вопросам установлен в соответствующих документах, где не только отражены вопросы, подлежащие проверкам, но и разработаны методические рекомендации по организации и проведению проверок администрирования налога на прибыль организаций и налога на добавленную стоимость
Практика показала, что особенно заметные изменения в работе налоговых органов происходят после проведения комплексных проверок и иных мероприятий внутриведомственного контроля (см. таблицу).
Согласно анализу данных, приведенных в таблице, все проверенные управления ФНС России по субъектам РФ за период, прошедший после окончания комплексных проверок, перевыполнили установленные задания по мобилизации налоговых поступлений в федеральный бюджет. Наиболее высокий уровень выполнения задания отмечается в Хабаровском крае (114,9 %), Красноярском крае (112,5 %), Амурской области (110,1 %). В целом по Российской Федерации темпы роста качественных показателей выполнения заданий по мобилизации налогов в федеральный бюджет увеличились на 5,2 процентных пункта, в то время как в перечисленных налоговых органах — на 8,1—42,4 процентных пункта, что свидетельствует об эффективности принимаемых мер по устранению выявленных проверками нарушений. Перечисленными управлениями основная доля налоговых платежей в федеральный бюджет обеспечена поступлениями НДС — 47,3 %, акцизов — 19,3 %, платежей за пользование природными ресурсами и налога на прибыль организаций — 12,8 %.
Список литературы
1. налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): утвержден Федеральным законом от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
2. Отчеты о работе ФНС России за 2007—2008 гг. URL: http://www. nalog. га.
