CC BY
209
МЕСТО ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
© Алехина Ю.Н.*
Воронежский государственный университет, г. Воронеж
Статья посвящена актуальной проблеме - определению роли и места прокуратуры в системе органов государственной власти. Автор на основе критического анализа действующего законодательства и статистических данных аргументирует позицию об относительной самостоятельности и независимости органов прокуратуры в Российской Федерации.
На страницах юридической печати достаточно активно обсуждается вопрос о том, какое место занимает прокуратура в государственном механизме. Конституция РФ оставила этот вопрос открытым.
В 1998 г. и 1999 г. по разработанной методике управлением правового обеспечения и НИИ при Генеральной прокуратуре РФ были изучены проблемы правового статуса, роли прокуратуры в системе других государственных органов и ее места в политической системе нашего общества. Исследование проводилось в 17-ти субъектах РФ - респондентами анкетирования были депутаты законодательных органов, главы администраций городов и районов, судьи, сотрудники МВД, ФСБ, работники таможенных органов и прокуратуры [1].
В научных изданиях высказываются совершенно разные точки зрения.
1. Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти исходят из следующей логики: законодательные органы издают законы, а прокуратура надзирает за тем, чтобы они соблюдались на территории всей страны. Поэтому прокуратура является одним из механизмов законодательной власти [2], а прокурорский надзор - особый вид, власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему [3].
Ломовский В. считает, что прокуратура должна находиться при законодательной власти, потому что, с одной стороны, верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также через прокуратуру. С другой стороны, прокуратура, как пишет этот автор, не может быть в государстве «одинокой» при выполнении возложенных на нее обязанностей, ей нужна поддержка, так как нередко приходится сопротивляться «наисильнейшим людям», и поэтому прокуратура должна находиться при законодательной власти [4].
* Студент.
Думается, что приведенный аргумент не убедителен, так как по аналогии можно сказать, что суд, как представитель судебной власти при осуществлении правосудия, вынесении судебных решений, не может и не должен оставаться безучастным к их исполнению. Однако задача по исполнению судебных актов возлагается на судебных приставов, которые относятся к исполнительной ветви власти.
Представляется, что прокуратура сегодня не может быть отнесена к законодательной власти уже потому, что функции этих двух структур в государстве существенно разнятся. А что касается обязанности Генпрокурора ежегодно представлять палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране, то это ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветвь власти. Это скорее, осуществление принципа гласности при осуществлении своей деятельности, а также информирование органов государственной власти и населения страны о проделанной работе.
Однако в ходе анкетирования был поставлен вопрос о том, можно ли прокуратуру считать разновидностью органа законодательной власти. Полностью поддержали это мнение 31,3 %; респондентов, не поддержали эту точку зрения 38,3 %. Примечательно, что наиболее активно в поддержку такой позиции выступили не депутаты законодательных органов субъектов Федерации, а работники федеральных контрольных органов - 60,4 %. Наименее активно эту позицию поддержали судьи: 49,7 % из них ответили «полностью не поддерживаю». Что касается позиции работников прокуратуры: «полностью поддерживаю» ответили 29 % и 41,9 % высказались против [1].
2. Сторонники отнесения органов прокуратуры к судебной ветви власти исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную судебной власти. Возможно, законодатель, исходил из того, что по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти [6].
Есть и другое мнение о причине включения статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть»: В процессе разработки Конституции вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из институтов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссное решение. Статья о прокуратуре (ст. 129) была помещена в главу «Судебная власть [7].
Отличаясь от судебной власти своей активной позицией, прокуратура, тем не менее, все свои властные полномочия реализует не непосредственно, а только через суд. Однако органы прокуратуры никак не могут быть отнесены к судебной власти, так как вполне очевидно, что они не осуществляют правосудие. К тому же, если прокуратура будет включена в судебную власть,
то это будет нарушать принцип состязательности, действующий в процессуальном праве.
В ходе анкетирования судей на вопрос «Как Вы относитесь к мнению ряда ученых о том, что прокуратура входит в судебную систему?» ответили «полностью поддерживаю» только 15,5 %, и 65,9 % - «полностью не поддерживаю». Работники прокуратуры ответили так: «полностью поддерживаю» - 4,5 %, «полностью не поддерживаю» - 83,4 % [1].
3. «Административно-властный характер полномочий прокурора при осуществлении в определенной мере способствует формированию у ряда ученых и практиков взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти» [1].
Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти, пытаются укрепить свою точку зрения, заключающуюся в необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого от других органов федеральной власти «путем ее превращения в департамент (управление) Министерства юстиции».
Тем более, если прокуратура не может быть отнесена ни к законодательной, ни к судебной ветви власти, значит остается еще одна ветвь государственной власти - исполнительная, «под крыло которой сторонники лишения прокуратуры самостоятельности и задумали поместить ее». Нужно согласиться с Г. Чуглазовым, что логика сторонников этой позиции, видимо, такова: «Любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции» [5].
Что касается результатов исследования, то 13,8 % опрошенных полностью поддерживают мнение, что прокуратура является органом исполнительной власти, а 62,4 % респондентов полностью не согласны с такой позицией. Более категорично по этому вопросу высказались работники прокуратуры: «полностью не поддерживаю» 78,7 %, только 6 % - «полностью поддерживаю» [1].
4. Интересной представляется точка зрения о включении прокуратуры в так называемую президентскую власть. Сторонники этой позиции считают, «что органы прокуратуры должны занять свое место «под крылом президента», стать органом президентской власти». Свою позицию они аргументируют близостью функций прокуратуры и президента. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти [8]. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права. Близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура и создавалась как «око государево», лишь впоследствии обрела свою самостоятельность [9].
Уместно заметить, что в ходе анкетирования больший показатель «за» отнесение прокуратуры к «президентской власти» отмечен только у представителей Министерства юстиции РФ: «полностью поддерживаю» - 16,2 %; «полностью не поддерживаю» - 66,2 %. При подведении итогов по всем категориям опрошенных были получены следующие результаты: «полностью поддерживаю» - 6,7 %; «частично поддерживаю» - 8,7 %; «полностью не поддерживаю» 75,6 %; «затрудняюсь ответить» - 7,8 %. Наиболее активно «против» выступили депутаты законодательных органов власти субъектов Федерации - 81,3 % [1].
5. Профессор К. Скворцов считает, что нельзя согласиться с ныне принятой моделью трех властей. В это прокрустово ложе не вписываются реалии нашей современной государственности. В Конституции России (ст. 11) закреплены четыре ветви государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды. Выработанные стереотипы не дают возможности правильно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти. Думается, прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую «пятую власть». Прокуратура - это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов [2].
Таким образом, многообразие мнений в юридической литературе по поводу места прокуратуры в государственном механизме свидетельствует о необходимости разрешить возникшую ситуацию законодательным путем.
Думается, что прокуратура представляет собой самостоятельную структуру в государственном механизме, и нет необходимости относить ее к той или иной ветви власти. Еще Кореневский писал: «Прокуратура - опора закона, а не той или иной ветви власти. Это следует из ее правовой природы» [2]. Согласно ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации [10].
Само указание в законе на централизацию свидетельствует, что прокуратура является самостоятельным институтом. Цель прокурорской деятельности заключается в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Решение стоящих перед прокуратурой задач возможно лишь при сильной и независимой позиции в государстве.
Недопустимо также включение прокуратуры в одну из трех ветвей государственной власти, потому что она выполняет функции совсем иного характера, нежели те, которые возложены на них. В противном случае получится, что в рамках одной ветви власти будут находиться две структуры разно функционального характера.
Список литературы:
1. Бессарабов В.Г Место прокуратуры в государственном механизме современной России / В.Г. Бессарабов // Законность. - 1999. - № 10. - С. 40-45.
2. Кореневский Ю.В. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол / Ю.В. Кореневский // Государство и право. - 1994. - № 5. - С. 3-34.
3. Виноградов О.А. Прокуратура в системе органов государственной власти / О.А. Виноградов // Законность. - 1997. - № 4. - С. 47-49.
4. Ломовский В.Д. Какой власти принадлежит прокуратура / В.Д. Ло-мовский // Российская юстиция. - 2001. - № 9. - С. 21-22.
5. Чуглазов Г.Т. Прокуратура в системе органов государственной власти / Г.Т. Чуглазов // Законность. - 2003. - № 2. - С. 30-32.
7. Михайловская И.С. В фокусе: проблемы посткоммунистической прокуратуры / И.С. Михайловская // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. - 1999. - № 3. - С. 48-51.
8. Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г. (ред. от 30.12.08) // Рос. газета. - 2009. - № 7.
9. Кулагин П.А. Прокуратура должна стать органом президентской власти / П.А. Кулагин // Законность. - 2001. - № 1. - С. 17-21.
10. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон, 17 янв. 1992 г. № 2202-1 (ред. от 07.02.2011) // Рос. газета. - 1995. - № 229.
ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ СУДЕБНЫМИ ПРИСТАВАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ © Носков А.А.*
Поволжский институт им. П.А. Столыпина - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Саратов
Основные результаты научной работы представлены в выявлении реальных практических проблем и поиске эффективных методов их решения, путей дальнейшего совершенствования и укрепления прокурорского надзора за соблюдением законов судебными приставами в Российской Федерации.
Результаты научной работы имеют практические рекомендации, представляющие пути решения наиболее частых и распространенных нарушений законодательства, выявляемых должностными лицами органов прокуратуры в сфере надзора за соблюдением законов судебными приставами.
* Преподаватель кафедры Конституционного и международного права, кандидат юридических наук, доцент.
