CC BY
632
Т.Ю. Сафонова,
ВГАУим. К.Д. Глинки
К ВОПРОСУ О МЕСТЕ И РОЛИ ПРОКУРАТУРЫ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
REGARDING THE PLACE AND ROLE OF PROCURACY IN THE
MODERN RUSSIAN STATE
Анализируются основные подходы к определению места и роли прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации.
In the present issue the principle approach to determining the place and role of procuracy in the system of governmental bodies of Russian Federation is being analyzed.
В юридической литературе споры о роли и месте прокуратуры России в системе российской государственности не прекращаются и не теряют своей актуальности. Среди теоретических и практически значимых проблем выделяют, в частности, вопросы о необходимости прокуратуры России, ее качественных характеристиках, о возможности выделения ее в отдельную ветвь (кон -тролирующую) власти в государстве или отнесе -ния к исполнительной власти и др.
Мнения ученых по названным вопросам можно объединить в несколько групп.
К первой из них относятся ученые и практи -ки, которые предлагают выделить прокуратуру в отдельную ветвь власти [1]. Так, Н.В. Мельников предлагает внести изменения в Конституцию Российской Федерации, закрепив в ст.ст. 10 и 11 прокурорскую власть в качестве самостоятельной ветви, а в новой главе «Прокурорская власть» отразить осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и ис-полнением действующих на территории РФ законов, в том числе посредством уголовного пре -следования [2]. При этом В.Н. Мельников отмечает, что « создание в России прокуратуры как отдельной власти — явление уникальное. Имен -но она призвана быть балансом, уравновеши-вающим исполнение законов всеми органами власти. Следует отметить, что понятие проку -рорской власти в нашей правовой науке ранее употреблялось весьма часто. В 70-х годах И. Фарбер указывал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти» [3]. Аналогичные выводы делают
Г.И. Боровин [4], В.Ф. Коток [5] и некоторые другие авторы [6], которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношени-ям. «....И если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопо -
рядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюде-нием Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности — явление уникальное; в такой трактовке данная обязанность возложена государством только на один орган — Прокуратуру РФ. Отмена этих надзорных полномочий прокуратуры возможна лишь с приданием их какому-либо иному властному органу, к примеру омбудсмену (уполномоченному по правам чело -века), и т.д. Здесь возникает вопрос о разумности подобных изменений при наличии сложившейся и действующей в России уже около 300 лет сис -темы органов прокуратуры. При ликвидации же надзора за соблюдением законов неизбежно на -ступят анархия и правовой беспредел» [2].
Примерно такой же точки зрения придерживается С. Г. Буянский, который предлагает вве -дение в Конституцию новой главы с названием «Прокурорский надзор»: «В ней можно было бы на основе соответствующих норм права устано -вить, что прокуратура от имени государства над -зирает на всей территории Российской Федера-ции за соблюдением требований Конституции, прав и свобод человека и гражданина, исполне -нием законодательства, а также указов Прези-дента РФ нормативного характера. В других статьях этой главы целесообразно было бы опре -делить основные направления надзорной деятельности прокуратуры. Среди них специально следовало бы указать на обеспечение верховен -ства Конститу ции России, единого правового пространства, федерализма, единого экономиче -ского пространства. Следует также закрепить право законодательной инициативы Генерально -го прокурора РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции) и право обращаться в Конституционный Суд с запросами не только Генерального прокурора РФ, но и прокуроров субъектов Федерации (ч.ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции)» [7].
Бесспорно, изложенное мнение представляет большой интерес, так как правовой статус Прокуратуры РФ как государственного органа не совсем ясен. Но в то же время возникает во -прос: а как же разделение властей на законода -тельную, исполнительную и судебную? В.Н. Мельников отмечает, что «разделение властей на три ветви не может быть признано идеаль -ным, особенно в России» [2]. Вместе с тем, Рос -сия в последние два десятилетия активно разви -вается и пытается добиться признания ее как страны, которая движется в направлении со -вершенствования конституционной модели. Мы согласны с мнением академика В.С. Нерсесян-ца, который писал: «По мере того как в ходе истории все больше проявлялось правовое на -чало государственности, обособлялись именно законодательная, исполнительная и судебная власти, но не «контрольная» или, скажем, «карательная». Ибо именно эти три власти, и толь -ко они (четвертой в этом ряду не дано), исчер -пывают предназначение государства — пуб-лично -властное обеспечение свободы, безопас-ности, собственности» [8].
Ко второй группе относятся ученые, размышляющие о статусе прокуратуры не как об органе власти, а представляющие ее как систему «сдержек и противовесов» в механизме разделе -ния властей [9].
Более сдержанной позиции в своих суждени -ях придерживается следующая группа исследо -вателей. Они говорят о том, что реформу органов прокуратуры необходимо о существлять взвешенно, не допустив ослабления правозащитной функции или ущемления интересов государства [10]. А. Мыцыков оговаривает, что прокуратуру реформировать ни в коем случае нельзя, так как ее историческое долголетие заключается как раз в консерватизме. Он считает, что речь должна идти о ниш ах, которые сегодня следует занять прокурорскому надзору, и средствах, которые повысят его результативность [11].
Ряд ученых предлагает выделить «прокуратуру в подсистему правоохранительной власти в системе государственной власти России» [12].
Есть еще одно течение, которое предлагает отнести Прокуратуру РФ к законодательной ветви власти. [13]. Так, по мнению профессора В.В. Клочкова, общий надзор может о существ -лять только законодательная власть [14]. Ана-логичной точки зрения придерживается и
В. Ломовский, утверждающий, что «прокурату -ра как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России» [15].
Проведенный анализ позволяет сделать ряд обобщающих выводов. Представляется, что, не умаляя значения прокуратуры для российского общества и государства, не следует ни делать из нее дополнительной ветви власти, ни включать ее в одну из существующих ветвей власти.
Следует отметить, что законодатель руководствовался в своем определении места Прокура -туры РФ в Конституции 1993 года особым стату -сом данного органа. А закрепив прокуратуру в главе 7 « Судебная власть», законодатель считал, что сложившиеся традиции прокурорского над -зора не позволят судебной системе поглотить данный институт, сведя его непосредственные задачи до уровня судебного присутствия.
Указанные выше варианты определения правового статуса Прокуратуры России показывают на целесообразность проведения исторического анализа условий возникновения и развития прокуратуры в России. Конституция Российской Федерации в главе 7 «Судебная власть» определяет правовое положение, организационные основы, порядок и полномочия деятельности прокуратуры Российской Федерации. Также ч.5 ст.129 Конституции уточняет, что полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры России определяются соответствующим федеральным законом.
В связи с вышеизложенным важно отметить, что Конституция РФ, «поместив» прокуратуру в главу о судебной власти, до конца не определяет ее правовое положение, место в системе государ -ственной власти Российской Федерации. Данное обстоятельство не случайно. Если проследить все Конституции России, то проявляется сле-дующая картина. Во-первых, в Декрете о суде №1 от 24 ноября 1917 г. были упразднены ранее существовавшие институты судебных следовате -лей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. Таким образом, царская прокуратура упразднялась без заме -ны ее новой советской прокуратурой. И как следствие, в Конституции РСФСР 1918 г. нет ни единого слова о прокуратуре. Из этой Конститу -ции видно, что функции прокуратуры были пе-реадресованы различным органам государствен -ной власти, в том числе ВЦИК, Народному ко -миссариату юстиции и многим другим.
Конституция РСФСР 1924 года закрепляла прокуратуру Верховного Суда СССР, которая не возглавляла прокуратуры союзных республик, а была самостоятельным, автономным образова-нием. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчине-нием Прокурору республики всех нижестоящих прокуроров. Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в общесоюзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ.
В Конституции 1936 г. уже существует глава IX, которая называется «Суд и прокуратура». В этой главе прокуратуре отводится целых 5 ста -тей, где говорится о высшем прокурорском над -зоре, который должен осуществлять Генеральный прокурор, а также о назначении республиканских, краевых, областных и других прокуро -ров. Но о прокуратуре как о государственном органе, ее статусе, функциях и задачах деятель-
ности в данной Конституции нет ни слова. Из Основного закона государства 1936 г. не ясно, что такое прокуратура, цели ее деятельности, место в системе государственных органов; а также нет отсылки к нормативному правовому акту, непосредственно регулирующему деятельность прокуратуры.
Если мы рассмотрим Конституцию СССР 1977 г. со всеми последующими изменениями и дополнениями, то увидим определенный про -гресс, так как в ней появился раздел 7 «Правосу -дие, арбитраж и прокурорский надзор» и глава 21 «Прокуратура». Но сущность главы 21, если сравнить с Конституцией 1936 года, практически не изменилась. В ней по-прежнему не дано определение прокуратуры как государственного органа, не приведены ее статус, цели, задачи и функции, но при этом имеются положительные моменты, а именно, ст.168 Конституции 1977 г. делает прямую отсылку, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры опреде -ляются Законом « О прокуратуре СССР».
Проанализировав положения всех Конститу -ций России, можно с уверенностью сказать, что прокуратура как государственный орган ни в одной из них не занимала соответству ющего ей места. И то, что в Конституции 1993 г. статус прокуратуры закреплен в последней статье главы 7 «Судебная власть» — это не случайность, а закономерность. Но если обратить внимание на момент создания данного органа, то увидим, что прокуратура в России учреждалась как надзор -ный орган и строилась как единая система на основах принципа централизации. По мнению академика О.Е. Кутафина, с которым мы соглас -ны, Петр I учреждал прокуратуру «как предста-вительный орган прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений» [16].
Со временем роль прокуратуры как госу-дарственного органа то увеличивалась, то уменьшалась; и в итоге мы видим, что статус данного органа нашел свое закрепление в Ос -новном законе лишь в последней статье главы 7 «Судебная власть». Но прокуратура не относится к судебной власти — это можно увидеть из положений ФКЗ «О судебной системе Россий-ской Федерации» от 31.12.1996 г. № 1 — ФКЗ в ред. от 4.07.2003 г.; закрепление правового ста -туса этого органа государства в главе 7 является необоснованным, но так сложилось историче-ски. Законодателю только предстоит решить данную проблему. И здесь необходимо считать -ся с мнением В. С. Нерсесянца, который писал: «Ключевая задача состоит в том, чтобы, остава -ясь в целом в рамках действующей Конститу -ции и про чно бл окируя опасный путь борьбы за принятие какой- то другой Конституции доступ -
ными конституционными средствами (разум-ный компромисс различных властей во имя со -хранения нынешней Конституции, развитие и укрепление системы и механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей во имя сохранения нынешней Консти -туции, соответствующие толкования Конститу -ционного Суда, необходимые поправки к Кон -ституции и т.д.), ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, уси -лить полномочия парламента как представи-тельной и законодательной власти, создать и утвердить сильную правозащитную судебную власть и в результате всего этого добиться тако -го реального баланса трех самостоятельных ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования» [12].
Законодателю действительно давно пора оп -ределить правовой стату с и место Прокуратуры России как государственного органа, но вместе с тем это решение должно быть не спонтанным, а продуманным, взвешенным, обоснованным и рациональным.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. — 2002. — N° 1. — С.8 — 11.
2. Мельников В.Н. Прокурорская власть // Государство и право. — 2002 — №92. — С. 20 — 27.
3. Фарбер И. Конституционны е основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская прокуратура на страже законности. — Саратов, 1973. — С.72—107.
4. Боровин Г.И О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. — М., 1973. — С. 94 — 107.
5. Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // Советское государство и право. — 1959. — №6. — С.74 — 77.
6. Березовская С. Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. — М., 1972. —
С. 28—39.
7. Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. — 2005. — №9 5. — С. 108 — 112.
8. Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства. — М.: Норма 2006. — 832 с.
9. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Г осу-дарство и право. — 1999. — №9 1. — С.84 — 85.
10. Терещенко А. Реформа прокуратуры: новые приоритеты // Законность. — 2006. — № 8.
— С.4 — 6.
11. Мыцыков А. Смысл реформ — повышение эффективности надзора // Законность. — 2007. — №°5. — С. 2—6.
12. Карпов Н. Прокуратура как субъект конституционно-правовых отношений в Российской Федерации // Законность. — 2006. — № 5. — С. 112—116.
13. Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. — 2006. — №4. — С.30—33.
14. Клочков В.В. Прокуратура в системе разделения властей // Законность. — 1995. — № 4.
— С. 11.
15. Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. — 2001. — № 9. — С.21 — 27.
16. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. ХУШ век. — М.: Феникс, 1994. — 281 с.
