CC BY
497
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
УДК 347.963 ББК Х620.1
Е.А. Анаева
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
I I о месту прокуратуры в системе государственных органов в правовой литературе в настоящее время выделяются четыре группы стран: страны, где прокуратура входит в состав министерства юстиции (США, Франция, Бельгия); страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной власти и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией (Испания, Болгария, Латвия); страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства (Узбекистан); страны, где прокуратуры или ее прямого аналога вообще нет (Великобритания) [1, с. 5].
Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации является предметом многочисленных дискуссий. Обращаться к данной теме ученых и практиков заставляет беспокойство о судьбе отечественной правовой системы вообще и о важнейшем институте современности - прокуратуре в частности.
Сегодня происходит процесс реформирования института российской прокуратуры, в ходе которого институт участия прокуратуры в гражданском, арбитражном, уголовном процессах претерпел существенные изменения, а полномочия прокурора были ограничены. Обсуждается судьба прокуратуры как самостоятельного государственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность ее включения в состав министерства юстиции, то есть в систему исполнительной власти. Таким образом, встал вопрос о ликвидации прокуратуры как надзорного органа, об изъятии полномочий по защите публичного интереса. Проблема широко обсуждается на страницах современной печати, проявились как сторонники, так и противники предполагаемых изменений.
Следует оговориться, что обозначившиеся тенденции реформирования прокуратуры во многом навеяны Западом. В частности, Венецианская комиссия -
консультативный орган по правовым вопросам Совета Европы - в июне 2005 г. опубликовала свое мнение (№ 340 / 2005) по вопросу соответствия европейским стандартам российского законодательства о прокуратуре. Комиссия указала, что прокурорский общий надзор недопустим в правовом государстве и функции прокуратуры должны быть ограничены поддержанием государственного обвинения по уголовным делам. Очевидно, что для сохранения прокуратуры, как самостоятельного государственного органа, и ее надзорных полномочий (что для современной российской действительности имеет огромное значение) представляется необходимым законодательно закрепить конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации, учитывая при этом все особенности ее правового статуса как отдельного субъекта юридического процесса.
Примечательно, что все теоретические размышления относительно конституционно-правового статуса российской прокуратуры строятся на основании принципа разделения властей.
Первая точка зрения сводится к тому, что прокуратура входит в состав судебной власти. Данная позиция обосновывается содержанием Конституции РФ, в которой единственная статья о прокуратуре помещена в главу «Судебная власть». Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в главу 7 Основного Закона, исходил из того, что по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти.
В процессе разработки Конституции РФ вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из инструментов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссное решение: статья о прокуратуре была помещена в главу «Судебная власть» [2, с. 54].
Однако органы прокуратуры никак не могут быть отнесены к судебной власти. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратуру без достаточных на то оснований объединяют с органами суда. Нельзя забывать, что органы правосудия разрешают только конкретные индивидуальные дела, они не обеспечивают и не могут обеспечить постоянного и систематического контроля за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц [3, с. 4]. Очевидно, что законность обеспечивается, во-первых, надзором за исполнением законов, а во-вторых, наказанием за неисполнение закона. Из этих задач прокуратуре отведено лишь осуществление надзора, в то время как суд, обеспечивая законность путем рассмотрения уголовных и гражданских дел, призван решать и вторую задачу [4, с. 44-49]. Кроме того, включение прокуратуры в состав судебной власти приведет к нарушению основных принципов процессуального права (состязательности, диспозитивности, равноправия сторон).
В обоснование точки зрения, в соответствии с которой прокуратура относится к законодательной ветви, некоторые авторы указывают на то, что в России на всей ее территории необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление. Верховная законодательная власть после принятия законов не может и не должна оставаться безучастной к их исполнению, поэтому она обеспечивает единство законности непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства. Прокуратуре передается большая часть данной функции, при этом верховная законодательная власть оставляет за собой право и обязанность ее осуществления, в том числе с целью обеспечения законности в деятельности самой прокуратуры [5, с. 15].
Авторам, придерживающимся данного мнения, можно возразить следующим образом. Во-первых, в соответствии со ст. 94 Конституции РФ законодательным органом власти является Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Основной функцией Федерального Собрания является процедура разработки и принятия законов. Реализация, исполнение, соблюдение, надзор за исполнением законов не входят в компетенцию законодательного органа власти, поскольку он не подменяет собой иные органы государственной власти. Таким образом, функции прокуратуры и законодательного органа власти носят абсолютно разный характер. Во-вторых, ссылка некоторых авторов на то, что прокуратура, реализуя свои надзорные функции, «продолжает» деятельность законодательного органа государственной власти (Федеральное Собрание принимает законы, а прокуратура надзирает за их исполнением), а значит, входит в состав законодательной власти, не может считаться обоснованной. Если проводить аналогии, то получается, что, например, исполняющие судебные решения судебные приставы-исполнители должны относиться к судебной власти, поскольку реализуют принятое судом решение («продолжая» деятельность суда). Однако служба судебных приставов отнесена к ведомству Министерства юстиции и входит в состав органов исполнительной власти.
Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти, пытаются укрепить точку зрения, заключающуюся в необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого государственного органа путем ее превращения в департамент (управление) Министерства юстиции. Тем самым поддерживается мнение, согласно которому прокуратура входит или должна входить в состав органов исполнительной власти. Логика такова: «Любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции» [2, с. 55]. Многие авторы, поддерживающие данную точку зрения, обращают свои взоры на западные модели института прокуратуры, где прокуратура включена в состав министерства юстиции и ее полномочия сводятся лишь к поддержанию государственного обвинения по уголовным делам.
Однако ученым, занимающим данную позицию, можно возразить, основываясь опять же на нормах Конституции РФ. Прокуратура не «вписывается» в исполнительную власть, поскольку выполняет специфические функции, отличные от функций исполнительных органов. К тому же органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти [6].
Существует точка зрения, что прокуратура принадлежит к президентской власти. Ее сторонники исходят из того, что по смыслу ряда статей Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы «выносится» за рамки классической триады ветвей власти и конструируется в виде некоего отдельного политико-правового явления. В то же время можно заметить близость институтов прокуратуры и главы государства: полномочия органа надзора должны в большей мере помогать Президенту РФ реализовывать свои обязанности гаранта Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, «близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура создавалась как «око государево», и лишь впоследствии обрела свою самостоятельность» [2, с. 55].
Помимо перечисленных мнений, высказывается суждение, что прокуратура является самостоятельной ветвью власти. Еще в советский период многие авторы говорили о самостоятельности прокуратуры. Это обосновывалось тем, что прокурорский надзор - самостоятельная форма государственной деятельности, задача которой - охрана единой социалистической законности от каких бы то ни было нарушений. Сущность прокуратуры и ее отличия от других органов виделись в том, что она не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций; не вмешивается в оперативную деятельность органов, за законностью действий которых она наблюдает; не подвергает деятельность соответствующих органов управления оценке с точки зрения практической целесообразности [4, с. 44-49].
Сторонники самостоятельности позиции прокуратуры в системе российских государственных органов указывают, что надзорный орган занимает особое место, обусловленное спецификой функций и задач. Основная задача - укрепление законности в деятельности государственных органов - не может быть выполнена без обеспечения независимости института прокуратуры от органов власти всех ветвей и уровней. Прокуратура является и государственным органом, и органом государственной власти особой разновидности, основная форма реализации которой - осуществляемый от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны [7, с. 34]. Функциональная особенность прокуратуры выражается прежде всего через централизованность системы органов прокуратуры.
Ныне существующая в России конфигурация власти разнится со смыслом, который актуализировали основатели теории разделения властей Ш. Монтескье
и Дж. Локк. Они настаивали на системе сдержек и противовесов, влиянии ветвей власти друг на друга таким образом, чтобы ни одна из них не могла злоупотреблять правом и нормами закона. В современной российской действительности все три ветви власти являются относительно самостоятельными и практически не оказывают друг на друга существенного влияния. Так, судебная власть практически бесконтрольна. Она решает вопросы истинности законодательства, отвечает на вопросы о верном характере его применения и никому при этом не подотчетна. Исполнительная власть не правомочна оказывать давление на судебную, а законодательная влияет на нее лишь путем принятия законов.
Выработанные государственно-правовой теорией и практикой стереотипы не дают возможности правильно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти. В связи с этим совершенно справедливым представляется мнение судьи Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеева: «Нигде в мире принцип разделения властей не закреплен в чистом, классическом виде... История государства, ментальность народа всегда влияют на конституционное закрепление этого принципа, на его практическое применение в данном государстве» [8, с. 13]. Полагаем, что оценка прокуратуры как самостоятельного и отдельного государственного органа является наиболее верной как в теоретическом, так и в практическом отношении.
Очевидно, что, включив прокуратуру в одну из ветвей власти, можно навсегда распрощаться с принципом разделения властей и со столь необходимой Российскому государству системой сдержек и противовесов. Следует напомнить, что прокуратура способна оказывать непосредственное влияние на все три ветви власти путем принесения протестов на нормативные правовые акты, противоречащие закону (влияние на законодательную и исполнительную власти); оспаривания решений, действий, бездействий органов государственной власти, местного самоуправления, а также внесения представлений об устранении нарушения требований законодательства (влияние на исполнительную власть); принесения апелляционного, кассационного, надзорного представления на судебные решения (влияние на судебную власть).
Необходимо отказаться от попытки «вписать» прокуратуру в какую-либо ветвь государственной власти и признать, что она - универсальный самостоятельный институт государственной власти, реализующий функцию системы «сдержек и противовесов» и на котором основывается тот самый широко обсуждаемый принцип разделения властей. Кстати, во всех предшествующих российских конституциях признавалась самостоятельность российской прокуратуры. В частности, в Конституции 1978 г. имелся раздел «Правосудие и прокурорский надзор», в который непосредственно входила глава «Прокуратура».
На основании изложенного полагаем необходимым обозначить в Конституции РФ правовой статус прокуратуры, посвятив при этом ей отдельную главу. В теоретическом плане для этого представляют определенный интерес нормы советского законодательства. В заключение еще раз подчеркнем, что с целью сохранения и развития важнейшего органа государственной власти - Прокуратуры РФ - по данному вопросу должна быть выработана четкая государственно-правовая воля.
1. Додонов, В. Н. Прокуратура в России и за рубежом [Текст] / В. Н. Додонов, И. Б. Крут-ских. - М., 2001.
2. Лукоянов, Д. Место прокуратуры в государственном механизме [Текст] / Д. Лукоянов // Законность. - 2006. - № 11.
3. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры [Текст] // Государство и право. - 1994. - № 5.
4. Мурашин, Г. А. Органы прокуратуры в механизме Советского государства [Текст] / Г. А. Мурашин. - Киев, 1972.
5. Ломовский, В. Какой власти принадлежит прокуратура [Текст] / В. Ломовский // Российская юстиция. - 2001. - № 9.
6. Велиев, И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации [Текст] / И. В. Велиев // Современное право. - 2005. - № 10.
7. Якушева, С. Е. Прокуратура в структуре современного Российского государства [Текст] / С. Е. Якушева // Вестник СГАП. - 2006. - № 50.
8. Прокурорский надзор: прошлое, настоящее и будущее [Текст] // Российская юстиция. -2002. - № 4.
УДК 342.9
ББК 67.401 (2Рос)я73
О. Г. Остапец
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРАНСПОРТА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ:
СОВРЕМЕННЫЙ ОПЫТ ДЛЯ РОССИИ
ля современного этапа политического, социально-экономического и информационно-технического развития государств характерно возрастание роли транспорта. Государственное регулирование прежде всего направлено на обеспечение безопасности транспортной деятельности, в которое входит юридическое обеспечение безопасности движения, законодательное закрепление правил транспортировки опасных грузов и экологической безопасности. Целенаправленная государственная политика в области административно-правового регулирования транспортной деятельности в странах с развитой рыночной экономикой проводится в целях смягчения правовых, экономических и социальных противоречий в сфере транспортных услуг, а также развития транспортной отрасли в каждой отдельной стране.
Анализ зарубежного опыта государственного регулирования транспортной системы актуален для современной России в условиях реализации Транспортной стратегии Российской Федерации [1]. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен позитивный опыт применения различных методов госу-
