CC BY
230
ПРАВО И СОЦИАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 1 ^ )
417
УДК 347.963 Н.В. Еремина
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ И ЕЕ МЕСТО В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА
В статье проанализированы теоретические аспекты и практические проблемы взаимодействия органов прокуратуры с государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Рассмотрены спорные точки зрения относительно места прокуратуры с учетом принципа разделения властей. Автором приведен вывод о том, что прокуратура, будучи важным инструментом системы «сдержек и противовесов», является элементом, направленным на согласованность и координацию действий властей, их баланса, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другой либо подавлять другие.
Обеспечение народовластия, охрана прав и свобод граждан, а также обеспечение законности и правопорядка являются одними из основных внутренних функций российского государства. Осуществление этих функций служит предметом надзорной деятельности прокуратуры как органа государства. На прокуратуру возлагается прежде всего обеспечение режима реализации норм права, содержащихся в Конституции Российской Федерации, законах и других нормативных актах, участниками общественных отношений (органами государства, должностными лицами, общественными и коммерческими организациями, а также гражданами), то есть принципа законности.
Прокуратура, будучи органом государственной власти, призвана быть не только важным инструментом в системе «сдержек и противовесов», в уравновешивании и ограничении других ветвей власти, но и являться элементом, направленным на согласованность и скоординированность действий властей, их баланса, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другой либо подавлять другие. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства предполагает в конечном счете единство власти. Прокуратура через сущность прокурорско-надзорной деятельности, с ее задачами, функциями и полномочиями, призвана как раз обеспечивать это единоборство. Противоречие же властей, доведенное до стадии борьбы, приобретет разрушительный характер. Поэтому не случайно в нашей правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывает прокурорскую власть в силу исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии.
Статья 10 Конституции Российской Федерации трактует разделение властей в традиционно узком смысле, как разделение на законодательную, исполнительную и судебную власть. Это же продолжает и статья 11 (части первая и вторая), в которой говорится, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное собрание, Правительство, суды и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом статья 10 подчеркивает, что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Это же по сути дела закрепляет и часть вторая статьи 4 Закона о прокуратуре: органы прокуратуры «осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений...».
Прокуратура - единственная вертикальная структура, функции которой в Конституции никак не обозначены, что явно нарушает однородность конституционных положений. Отсутствие конституционной закрепленности функциональности прокуратуры чревато тем, что функции прокуратуры вполне способны варьироваться текущим законодательством, то есть прокуратура как публичная структура остается недостаточно стабильной.
Прокуратура призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти. В современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти должны быть дополнены инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны вы-
полнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили.
Тем не менее, ряд авторов считает, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собою «естественное продолжение осуществления этой функции», направленной на обеспечение верховенства закона. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следовало отнести к системе законодательной власти.
Пункт 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации и действующий Закон о прокуратуре не наделяют прокуратуру правом законодательной инициативы, которое в свое время предусматривалось статьей 9 Закона «О Прокуратуре СССР» 1979 года. Прокуратура РФ не наделена правом обращения в Конституционный суд с запросом о конституционности нормативных актов федеральных органов управления, органов государственной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации, что принижает ее роль в обеспечении законности1. Между тем правом обращения в Конституционный суд наделены не только Президент, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство, Верховный суд, Высший арбитражный суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, но и граждане2. И только органы прокуратуры такого права не имеют. Действующий Закон о прокуратуре лишь устанавливает, что при обнаружении в ходе осуществления своих полномочий по общему надзору необходимости совершенствования нормативных актов она вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующих и нижестоящих уровней, предложения об изменении, дополнении или принятии законов и иных нормативных актов. Представляется, что в Конституцию РФ и Закон о прокуратуре необходимо внести соответствующие поправки, предусматривающие для нее право законодательной инициативы и обращения в Конституционный суд.
Судебная реформа 90-х годов, имеющая в качестве конечной задачи создание сильной и независимой судебной власти, не могла не затронуть взаимодействующие с ней органы правоохранительной системы, прежде всего прокуратуру. Как проводник законности, прокуратура заинтересована в сильной судебной власти и в том, чтобы эта власть в полной мере выполняла ту роль, которую должно играть правосудие в нормальном гражданском обществе и правовом государстве.
Вместе с тем, уже в начале реформ было очевидно, что гипертрофированная самостоятельность и независимость любой ветви власти, включая судебную, чревата бесконтрольностью и произволом. И в теории, и на практике все большую остроту приобретал вопрос взаимоотношений суда с другими органами государственной власти, в частности, с прокуратурой. Оппоненты прокуратуры, используя факты отечественной истории 30-х-40-х годов, утверждали, что прокуратура, подрывая независимость суда, поставила себя над судом. В связи с чем возникали предложения об ограничении полномочий прокурора не только как участника судопроизводства, но и как органа, осуществляющего надзор за законностью.
Взаимодействие прокуратуры и суда в наше время - это проблема сотрудничества и взаимного, профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Контроль суда за законностью применения органами прокуратуры мер процессуального принуждения при предварительном расследовании преступлений, как и контроль прокурора за законностью судебных решений путем их опротестования в вышестоящие суды, не могут и не должны рассматриваться как способ ограничения их независимости. Любой государственный орган, лишенный внешнего контроля, склонен к перерождению путем противопоставлений своих ведомственных интересов общественным. Это относится в равной мере и к прокуратуре, и к суду, что следует учитывать, определяя правовые основы их взаимодействия.
Суды нуждаются во внешнем контроле не менее, а может быть более, чем другие органы государственной власти, учитывая значительность принимаемых ими решений для судьбы отдельного человека. В конституционной формуле «суды независимы и подчиняются только закону» вторая половина часто воспринимается как постулат.
Профессиональный внешний контроль за законностью и справедливостью правосудия призваны осуществлять прокуратура и адвокатура. В настоящее время большая часть уголовных дел и многие гражданские дела рассматриваются судами с участием адвокатов. Сигналы адвокатов об ущемлении прав личности,
1 Часть 2 статьи 125 Конституции РФ; статья 84 Закона «О Конституционном суде Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1994. - № 13. - Ст. 1447.
2 Части 2 и 4 статьи 125 Конституции РФ, а также статьи 84 и 96 Закона «О Конституционном суде Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1994. - № 13. - Ст. 1447.
отступлениях судов от требований законности и справедливости - важное средство совершенствования судебной практики. Но для объективной оценки этого средства надо помнить об односторонней функции адвоката: он сигнализирует только о тех нарушениях закона, которые ущемляют интересы его подзащитного. Адвокат не станет привлекать внимание к таким нарушениям закона судом, которые привели к необоснованному оправданию или освобождению из-под стражи его подзащитного. Кроме того, пределы усилий адвоката определены волей и гонораром клиента. Прокурорские реагирования на нарушения законов «от кого бы они не исходили» этой односторонности и ограниченности не знают и потому являются более действительным средством контроля за тем, чтобы судебная власть подчинялась закону.
Научная концепция прокурорского надзора отвергает рассуждения о «поднадзорности суда прокуратуре». Речь идет о профессиональном взаимодействии прокуратуры и органов судебной власти в деле обеспечения подчинения закону любого участника судопроизводства. Надо осознать, что, создавая независимую судебную власть, общество отнюдь не заинтересовано в появлении монопольного органа по защите прав граждан, единственно способного решать, что законно, а что противоречит закону. Эта бесспорная мысль нашла отражение в Конституции РФ, которая не только заложила основы независимой судебной власти, но и сохранила прокуратуру и учредила новый для нашей правоохранительной системы институт - Парламентского уполномоченного по правам человека.
В целом содержание главы 7 Конституции РФ с названием «Судебная власть», включающей статью о прокуратуре, не дает оснований для вывода о какой-либо взаимозависимости или соподчиненности двух самостоятельных институтов - судебной власти и прокуратуры. В основе реализации правозащитной функции суда и прокуратуры лежат идеи их взаимодействия и сотрудничества. Цель реформирования и прокуратуры состоит в том, чтобы обеспечить их не противопоставление и соперничество, а взаимодействие и сотрудничество. Прокуратура вовсе не конкурирует с судебной властью, а от имени государства, соблюдая приоритетное право судебной власти, осуществляет определенные федеральным законом надзорные функции.
Некоторые ученые - юристы, являясь сторонниками лишения прокуратуры самостоятельности, относят ее к исполнительной ветви государственной власти. По их мнению, любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции. Однако в данном случае не принимается во внимание, что прокуратура с ее функциями в чистом виде не входит в рамки какой-либо из ветвей государственной власти. Исторический опыт становления и развития прокуратуры в России на протяжении веков также не учитывается. Приверженцы таких взглядов ссылаются на правовые системы ряда стран и мнение юристов Европейского Союза. В частности, профессор М. Бар-щевский отмечает, что «за рубежом прокуратура с точки зрения разделения властей относится либо к исполнительной, либо к судебной власти»3.
Независимость органов надзора за исполнением законов от исполнительной власти имеет в наших условиях особое значение, хотя бы потому, что в общем числе нарушений законов, выявленных прокурорами в органах государственной власти и местного самоуправления, наибольшую часть составляют нарушения, допущенные исполнительными органами. В связи с этим стоит задуматься об эффективности надзора одной из структур исполнительной власти за законностью деятельности других структур той же системы.
Подводя итог вышеизложенному, следует учитывать, что на огромной территории Российской Федерации необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление во всех субъектах Федерации, и кроме централизованной и независимой прокуратуры, нет органа, способного обеспечить это единство.
Прокуратура действительно не относится ни к одной из ветвей государственной власти, но именно такое положение прокуратуры дает ей возможность при выполнении возложенных на нее функций быть самостоятельным и независимым органом. Вместе с тем, независимость любого органа государственной власти в государстве не может быть абсолютной, поэтому Конституцией и федеральными законами предусмотрена система «сдержек и противовесов», позволяющая удерживать баланс властей в нужном для данного этапа развития государства состоянии.
♦
3 Барщевский, М. Подчинить Генеральную прокуратуру Министерству юстиции / М. Барщевский // Газета. - 2002.
