CC BY
18
Михайлов Анатолий Евгеньевич
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии
Mikhailov Anatoly Evgenevich
candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law of the Saratov State Law Academy
E-mail: aemihaylov@yandex.ru
Место правотворческой экспертологии в совершенствовании политической системы России
The place of law-making expertise in the improvement of the political system of Russia
Аннотация. В представленной статье рассмотрено теоретико-правовое понимание проблем правотворческой экспертологии как комплексного и многоуровневого понятия. Несмотря на традиционность и кажущиеся простоту и обыденность рассматриваемой тематики, она имеет важное теоретическое и практическое значение. В частности, в докладе раскрыты закономерности, методология и процесс формирования и развития научных основ выявления коррупциогенных факторов в процессе проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также исследуется разница между предметом и объектом антикоррупционной экспертизы. В результате исследования автор приходит к выводу, что в процедуре независимой экспертизы есть некая реакция со стороны политической системы России, институтов гражданского общества на то, что непосредственно делают органы государственной власти с точки зрения создания и введения в действие тех или иных нормативных и подзаконных документов. Это очень важный момент, поскольку в этом смысле есть обратная важная связь для государства: когда государство понимает, что собственно необходимо самому обществу и где существует проблема.
Ключевые слова: правотворческая экспертология, политическая система, гражданское общество, антикоррупционная экспертиза.
Abstract. In the presented article, the theoretical and legal understanding of the problems of law-making expert science as a complex and multilevel concept is considered. Despite the tradition and the apparent simplicity and ordinariness of the subject under consideration, it has important theoretical and practical significance. In particular, the report reveals the patterns, methodology and process of formation and development of the scientific foundations for identifying corruption-causing factors in the process of conducting an anti-corruption examination of regulatory legal acts and draft regulatory legal acts, and also examines the difference between the subject and object of anti-corruption expertise. As a result of the research, the author comes to the conclusion that in the independent examination procedure there is a certain reaction from the Russian political system, civil society institutions to what the state authorities are doing directly in terms of creating and putting into effect certain regulatory and subordinate documents. This is a very important point, because in this sense there is an important feedback for the state: when the state understands what is actually necessary for society itself and where the problem exists.
Keywords: law-making expertise, political system, civil society, anti-corruption expertise.
Как представляется, теоретически весьма плодотворно, а практически необходимо исследовать проблемы правотворческой экспертологии, осуществляемой в ходе правотворческого процесса, которая является важным средством повышения качества правового регулирования, и в числе прочих она (правотворческая экспертология) призвана обеспечивать совершенствование национального законодательства, устранять коллизии, иные дефекты, оценивать риски реализации тех или иных проектируемых предписаний. Этим обусловлена актуальность исследования, исходя из разных уже сложившихся базовых понятий экспертизы в правотворчестве и еще только складывающихся подходов к пониманию правотворческой экспертологии. О существенном значении правовой экспертизы А.С. Пиголкин,
Т.Н. Рахманина, А.И. Абрамова указывали еще в 1997 году1. Однако и на сегодняшний день, данный вопрос остается не урегулированным, что снижает возможности научно-правовой экспертизы как средства обеспечения социальной ценности права. Например, Министерство науки и высшего образования РФ предложило предусмотреть в законодательстве понятие «научная экспертиза». Соответствующий законопроект, разработанный ведомством, опубликован на федеральном портале проектов нормативных правовых актов. Изменения предлагается внести в закон «О науке и государственной научно-технической политике»2.
По обоснованному мнению профессора В.М. Баранова правотворческая экспертология - это не «экспертиза» или «общественные экспертные отношения», как это фиксируется в юридической литературе и законодательстве. Правотворческая экспертология на нынешнем этапе юридического познания -это идея, которая способна при определенных условиях (фактических, логических, организационных, культурно-психологических) перерасти в понятие, а затем и в дефиницию. Эту идею трудно формализовать. Она отличается неопределенностью и метафоричностью, характеризуется отсутствием достоверных критериев (свидетельств) истинности. Виды и формы предметно-практической экспертной деятельности - единственный единый непосредственный предмет правотворческой экспертологии3.
В предлагаемом вниманию читателя моем докладе на конференции проводится попытка, нацеленная на обнаружение и установление закономерной связи между правотворческой экспертологией и антикоррупционной экспертизой, которая представлена разноплановым юридическим инструментарием, выполняющим соответствующие объектам применения задачи и функции. Несмотря на традиционность и кажущиеся простоту и обыденность рассматриваемой тематики, она имеет важное теоретическое и практическое значение. В частности современное правоведение рассматривает право в качестве средства по достижению социальных целей4.
В то же время как бы ни оценивалось состояние современного российского общества, ясно одно -наше общество уже совсем не то, каким оно было в недавнем прошлом, всего лишь два десятилетия назад. В нем есть то, чего не было по историческим меркам совсем недавно, - внутренний механизм развития и самосовершенствования: имеющая определенный запас прочности экономика, идеологическое и политическое многообразие, возможность свободно выражать свои взгляды, давать оценки деятельности властных структур и отдельных должностных лиц, разделение властей и т. д. Главное в том, что общество имеет внутренний потенциал прогрессивного развития. Первостепенный по своей значимости вопрос заключается в том, как сделать данный механизм более действенным и результативным. И прежде всего, что должна внести в решение этой задачи юридическая наука, каким образом она может повлиять на один из основных компонентов механизма общественного развития и самосовершенствования - правотворчество, а через это - на достижение оптимального качества всех сторон социальной жизни5.
Итак, прежде всего, рассмотрим проблемы противодействия коррупции. В течение последних нескольких лет в России принят целый комплекс нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции. Например, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»6 и другие документы. В целом, антикоррупционная экспертиза - это конкретный механизм по выявлению актов и дефектов7. Нормативно-правовой акт, как и любой продукт деятельности человека, является определенным, соответствует некоторым критериям качества. И вот как раз таки наличие коррупциогенных факторов свидетельствуют о том, что этот продукт не совсем качественен. Причем коррупциогенный фактор - это те положения нормативного правового акта, которые могут быть приме-
1 См.: Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н., Абрамова А.И. Законопроекты должны проходить проверку на зрелость // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 16-23.
2 См.: Понятие «научная экспертиза» предложили закрепить законодательно. URL: https://alrf.ru/news/ (дата обращения: 30.08.2021).
3 Цит. по: Баранов В.М. Правотворческая экспертология: сущность, ценность и проблемы функционирования // Доклад на круглом столе xXlII Международного научно-практического форума «Юртехнетика» в формате «круглого стола» и в жанре дискуссионного клуба на тему «Правотворческая экспертология (доктрина, практика, техника)». Нижний Новгород. 23 сентября 2021 года.
4 См., например: Рашева Н.Ю., Гомонов Н.Д. Ценность права в контексте системы ценностей современного российского общества // Вестник Мурманского государственного технического университета. 2006. № 1. С. 172-181; Кула-пов В.Л. Проблемы теории государства и права: учебное пособие. Саратов, 2006. С. 147-149 и др.
5 См.: А.В. Малько, В.В. Трофимов, В.А. Затонский. Правовая жизнь как симбиоз позитивных и негативных реалий... И почему она все-таки правовая? (Теория и методология проблемы) // Правовая жизнь современного общества: негатив и позитив: коллективная монография / под ред. А.В. Малько, В.В. Трофимова; М-во науки и высш. обр. РФ, ФГБОУ ВО «Тамб. гос. ун-т им. Г.Р. Державина». - Тамбов: Издательский дом «Державинский», 2021. С. 12-13.
6 См.: Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 26.05.2021 г.) «О противодействии коррупции». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82959/ (дата обращения: 30.10.2021).
7 См.: Интервью. Гости - и.о. начальника управления Минюста России по Саратовской области, государственный советник юстиции РФ 1 класса Максим Колесников и независимый эксперт, доктор юридических наук, профессор, директор Института законотворчества СГЮА Сергей Афанасьев. 11 августа 2021. URL: https://gtrk-saratov.ru/intervyu-gosti-i-o-nachalnika-upravleniya-minyusta-rossii-po-saratovskoj-oblasti-gosudarstvennyj-sovetnik-yusticzii-rf-1-klassa-maksim-kolesnikov-i-nezavisimyj-ekspert-doktor-yuridicheskih-nauk/ (дата обращения: 20.08.2021).
нены недобросовестными государственными служащими или муниципальными служащими для совершения каких-либо коррупционных, противоправных проступков.
В соответствии с Федеральным Законом № 172-ФЗ от 17 июля 2009 года1 антикоррупционную экспертизу проводят две категории субъектов. Первая категория - это профессиональные эксперты: это в первую очередь органы прокуратуры, Министерства юстиции РФ и его территориальные органы, и сами органы-нормотворцы, при принятии нормативных правовых актах, проводят экспертизу проектов, а также антикоррупционная экспертиза проводится и в процессе мониторинга правоприменения по принятым актам. Второй субъект - это независимый эксперт, то есть который не имеет отношения к органам государственной власти, либо к правоохранительным органам. При этом значительная роль у Министерства юстиции РФ. Во-первых, сам Центральный аппарат Министерства юстиции проводит проверки проектов федеральных законов, проектов постановлений Правительства, которые готовит федеральный орган исполнительной власть. Он проводит правовую и антикоррупционную экспертизу при решении вопроса о государственной регистрации нормативных правовых актов, которые федеральные органы власти принимают. В случае если он находит в них дефекты, в том числе коррупционной направленности, то он отказывает в государственной регистрации тех актов. То есть достаточно существенный объем полномочий Центрального аппарата.
Что касается территориальных органов юстиции, здесь проводится правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Например, если проанализировать Саратовскую область: законы Саратовской области, постановления Губернатора, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Саратовской области, при внесении их в федеральный регистр - есть информационная база российского уровня, которая имеет свободный доступ в сети интернет. Это для того, чтобы граждане знали, по каким нормативным правовым актам они живут. При внесение данных актов органы юстиции России проводят правовую и антикоррупционную экспертизу. Более того, при решении вопроса о государственной регистрации уставов муниципальных образований органы юстиции также проводят антикоррупционную экспертизу уставов, либо актов, которыми внесены изменения в них. Здесь уже если выявляются дефекты в актах, то органы юстиции отказывают в регистрации и данный устав или акт по внесению изменений не может вступить в силу.
В частности, можно привести примеры части каких-то конкретных норм, положений с коррупциоген-ными факторами, которые достаточно часто управление Минюста России по Саратовской области выявляет. Так выявляется коллизионность. Коллизионность обозначает противоречивость положений действующего законодательства либо между различными актами, либо в рамках одного акта. В рамках одного нормативно-правового акта в практике достаточно часто встречаются ситуации когда, например, по срокам в административных регламентах устанавливается один общий срок для предоставления государственной услуги. Однако когда расписывается процедура предоставления этой услуги и по каждой процедурной единице устанавливается свой срок, то совокупность этих сроков не совпадает с общим сроком. То есть когда готовили акт можно сказать, что «обсчитались».
Есть определенные претензии со стороны управления Минюста России по Саратовской области по недостаточной урегулированности всех необходимых административных процедур. Другими словами, какие-то административные процедуры, которые должны были или они подлежали включению в проект нормативного правового акта, но их не включили. Соответственно, вот эта ситуация неопределенности дает возможности правоприменителю произвольно при оказании услуг или при совершении каких-либо иных юридически значимых действий принимать решения. Как раз вот этот момент и есть произвольность принятия решения на практике. На наш взгляд, она (ситуация неопределенности) является самым опасным с точки зрения коррупциогенности. То есть, что повлияет на правоприменителя: то ли он действительно, исходя из ситуации, объективно принимает произвольное даже решение, либо он это решение произвольно принимает под влиянием иных факторов. Вот это как раз и является основной целью устранения таких изначальных возможностей произвольного принятия решений, для того чтобы добиться чистоты нормативных правовых актов и их прозрачности, ясности, доступности для понимания. Считаем, что управление Минюста России по Саратовской области, как правило, такие коррупциогенные факторы выявляет.
Другой вопрос - что такое независимая антикоррупционная экспертиза? По нашему мнению, независимая антикоррупционная экспертиза - это та же самая антикоррупционная экспертиза, которая проводится по той же методике, по которой проводят и профессиональные субъекты - эксперты. Как известно, методика установлена постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 962, но
1 См.: Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_89553/ (дата обращения: 16.08.2021).
2 См.: Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 (ред. от 10.07.2017 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_98088/ (дата обращения: 11.09.2021).
независимые эксперты никаким образом не связаны ни с точки зрения работы, ни с точки зрения финансирования с органами государственной власти или с органами местного самоуправления, то есть они абсолютно непредвзяты. При этом я не скажу, что профессиональные эксперты они предвзяты. Но для них - это работа, то есть каждодневная работа, оплачиваемая на государственной службе или на муниципальной службе. Независимые эксперты проводят экспертизу за свой счет, исходя из своих внутренних стремлений, убеждений и желания усовершенствовать нормативную базу либо субъектов федерации, либо Российской Федерации. Потому что они имеют право проводить правовую экспертизу всех нормативных правовых актов, принятых как федерального уровня, так и субъектового, и муниципального уровня; также и проектов всех. То есть у них неограниченное поле для данной деятельности. Вот эти как раз отличия - отсутствие связи как финансовой, так и должностной подчиненности делает независимых экспертов очень интересным субъектом и значимым субъектом в сфере проведения антикоррупционной экспертизы.
Далее рассмотрим порядок проведения независимой экспертизы. С точки зрения действующего законодательства существуют несколько основных субъектов, которые проводят экспертизу - это и органы Министерства юстиции, и прокуратуры. И вот тот самый субъект, который мы именуем независимые эксперты, - это, прежде всего, те эксперты, которые действительно не работают в органах государственной власти и федеральный законодатель этих субъектов обозначает с точки зрения того, чтобы имело место связь институтов гражданского общества с государством, с теми федеральными законами, которые собственно принимаются и применяются на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации. Вообще гражданское общество и государство активно взаимодействуют между собой и дополняют друг друга. Первое, существуя одновременно со вторым, является условно самостоятельной и противостоящей государству силой, но при этом находится с ним в диалектическом единстве.
Поэтому независимые эксперты - это, прежде всего, организации и физические лица, которые изъявили желание быть такими, то есть быть независимыми экспертами. Но это не просто желание. Здесь необходимо также пройти определенного рода процедуры. К ним относятся, в частности, аккредитация в качестве независимого эксперта, которую осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации1. С точки зрения скажем примеров Саратовской области: у нас Саратовская государственная юридическая академия аккредитована в качестве независимого эксперта, именно как организация. Также есть и еще ряд физических лиц, которые тоже осуществляют такую деятельность. В частности, Институт законотворчества в Саратовской государственной юридической академии, собственно в основном занимается такой вот работой, которая связана с проведением независимой антикоррупционной экспертизы. Порядок здесь следующий: прежде всего, орган государственной власти, который является разработчиком нормативно-правовых актов, либо их проектов, размещает данные нормативные правовые акты на официальном сайте. Подчеркну - этот официальный сайт, в общем-то, и является источником для независимых экспертов. Кроме того, сами по себе органы государственной власти могут направить независимым экспертам информацию в нормативно-правовых актах для проведения независимой антикоррупционной экспертизы. После чего независимые эксперты проводят такую экспертизу и направляют в орган государственной власти либо в тот орган, который является нормотворцем, само заключение. Оно рассматривается органом государственной власти или органам нормотворчества и в течение 30 дней орган государственной власти обязан ответить независимому эксперту по поводу того, что он имеет этот государственный орган или орган нормотворчества с точки зрения выявления или высказывания своей позиции по поводу этого заключения. Само по себе заключение независимого эксперта может содержать указание на то, что независимый эксперт не выявил никаких коррупциогенных факторов либо раскрыл. Третий вариант - при открытии, выявление. Тогда независимый эксперт может указать на способ устранения вот этого коррупциогенного выявленного фактора. Повторю, что все это в целом регулируется федеральным законодательством как на уровне собственно федерального закона № 172-ФЗ, так и на уровне постановления Правительства РФ № 96, где установлены формы и методика проведения экспертизы, которую осуществляет независимый эксперт.
В случае если нормотворец не согласен с результатом экспертизы, в его ответе независимому эксперту орган указывает причины, по которым не согласен. В этой связи этот орган нормотворчества может сохранить нормативно-правовой акт в том виде, в каком он и сохраняется. Здесь подчеркну, важно указать на то, что есть некая реакция со стороны общества, институтов гражданского общества на то, что непосредственно делают органы государственной власти с точки зрения создания и введения в действие тех или иных нормативных и подзаконных документов. Это очень важный момент, поскольку в
1 См.: Приказ Минюста России от 29 марта 2019 г. № 57 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 04.04.2019 г. № 54279). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_321980/ (дата обращения: 30.10.2021).
этом смысле есть обратная, вот эта важная связь для государства: когда государство понимает, что собственно необходимо самому обществу и где существует проблема.
Здесь следует заметить, что с помощью государства гражданское общество может привести в действие свои идеи, которые нуждаются в поддержке со стороны государства (немаловажную роль играет материальный аспект), обратиться со своими просьбами, предъявить определенные требования и т. д. В свою очередь, государство в разных формах вступает в контакт с гражданским обществом: занимается изучением различных гражданских инициатив, осуществляет финансирование, способствующее развитию активности множества общественных объединений, фондов и организаций.
Думаю, изложенные краткие тезисы изучения вопроса о взаимодействии государства и гражданского общества предоставляет возможность вывести следующие выводы:
1. В системе "сдержек" и "противовесов" устремления политической власти к полному самодержавию гражданское общество выполняет роль важного и мощного рычага, у которого имеется достаточное количество средств, для сдерживания государственной власти. К данным средствам относятся: возможность принимать участие в референдумах и избирательных кампаниях, формировать общественное мнение, организовывать кампании противостояния приведению в жизнь некоторых государственных реформ.
2. Наряду с этим гражданскому обществу необходима поддержка со стороны государства. С этой целью представители организаций принимают активное участие в работе ряда государственных органов. Саморегулирующиеся организации гражданского общества, существуя независимо от государства, все же в различном виде взаимодействуют с государством.
3. Своеобразность свободного общества, независимый характер и автономность организаций, которые в него входят не исключает внезапность их действий. Следовательно, достаточно объяснимы старания государства, нацеленные на разработку разнообразных способов осуществления контроля за его изменением. К таким способам осуществления контроля относятся представительства организаций гражданского общества во властных структурах, разработка совместных органов, которые включают государственных представителей и представителей общественных объединений.
В целом, процесс становления и развития гражданского общества в разных странах имеет свои индивидуальные особенности. Наша страна не является исключением. Процесс образования гражданского общества в России занял продолжительное время, он являлся длительным и отразил в себе некоторые стороны менталитета населения РФ, поэтому гражданскому обществу в нашей стране присущи отличительные черты от обществ иных демократических и правовых государств. В настоящее время в РФ вопрос о развитии института гражданского общества является актуальным и вызывает заинтересованность не только со стороны власти, но и у населения нашего государства.
Для более полной характеристики правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, следует также обратить внимание на вопрос о соотношении или разнице между предметом и объектом антикоррупционной экспертизы. В целом, экспертиза - осуществляемое экспертом и основанное на применении специальных познаний исследование, выполняемое по заказу юридического или физического лица. Предмет экспертизы - факты и обстоятельства, исследуемые с применением специальных познаний, составляющие содержание выданного эксперту задания. Экспертная деятельность - система действий, осуществляемая в процессе научной, управленческой, законотворческой или правоприменительной деятельности и состоящая в организации и производстве экспертизы для обоснования принимаемых решений1. Следовательно, собственно сам по себе нормативно-правовой акт будет являться объектом. При этом предметом антикоррупционной экспертизы будут являться те факторы, которые выявляются в качестве коррупциогенных.
Далее акцентируем внимание на действительно установленной действующим федеральным законодательством роли независимых экспертов. Предусмотрена обязанность органа нормотворчества, который издал или предполагает издать нормативно-правовой акт, в котором независимый эксперт выявил дефект, в ответе этому независимому эксперту указать не просто согласен или нет, не согласен. Ответ органа нормотворчества должен быть мотивирован. Если независимый эксперт, получив даже мотивированный ответ данного органа, при всем желании не может с ним согласиться, то него есть еще несколько путей. Во-первых, независимые эксперты направляют копию своего заключения в органы юстиции. То есть один экземпляр - оригинал высылается нормотворцу для принятия мер, а копию - в орган юстиции для сведения. Тогда уже независимый эксперт может подключить органы юстиции и вплоть до органов прокуратуры. Если он действительно с мотивировкой органа нормотворчества не согласен, он может всю эту информацию направить и в органы юстиции, и органы прокуратуры для того, чтобы подключить, уже скажем так, профессиональные структуры. Здесь я не знаю еще какие-то примеры в мире, чтобы действительно любому человеку, любой организации за отдельными исключениями была предоставлена такая широта полномочий по влиянию на нормативную правовую базу государства, причем
1 См.: Модельный закон «Об экспертизе и экспертной деятельности». Принят на сорок седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление от 13 апреля 2018 года №47-7). URL: https://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=116821 (дата обращения: 30.10.2021).
всех уровней: еще раз повторю - федеральный уровень, региональный уровень, муниципальный уровень. Следовательно, это огромная власть, действительно власть народа, чтобы влиять на правила, которые установлены в нормативных правовых актах.
Что касается условий получения доступа к возможности стать независимым экспертом, они максимально просты. Без какой-либо оплаты, в Минюст России направляется пакет документов. Это стандартный пакет: копии паспортов, копии документов об образовании, копия трудовой книжки и заявление непосредственно того субъекта - это физическое или юридическое лицо, которое хочет получить аккредитацию в качестве независимого эксперта. Что касается самих условий: кто может вообще претендовать на независимого эксперта - это человек, который имеет высшее профессиональное и даже не юридическое образование. При этом имеет стаж работы по специальности не менее 5 лет. Всего два условия для того, чтобы получить официальную аккредитацию независимого эксперта и воспользоваться всеми правами серьезными, которые я выше обозначил.
Однако есть известные, в соответствии с действующим законодательством, ограничения для определенных лиц, которые не могут стать независимым экспертом. Во-первых, это лица, которые имеют неснятую или непогашенную судимость. Во-вторых, это лица, которые были уволены с государственной или муниципальной службы в связи с утратой доверия и внесены в соответствующий специализированный реестр. В-третьих, это международные и иностранные организации, а также и организация, которая обладает статусом иностранного агента. То есть для них получение этого статуса не предусмотрено, они не могут претендовать. Считаю, что менять правила жизни в стране могут люди, которые здесь живут, и организации, которые являются отечественными.
При этом уточняю, что независимыми экспертами могут стать как физическое лицо так и юридические лица. Например, сейчас в реестре по Саратовской области в качестве независимых экспертов представлены два юридических лица - это Торгово-промышленная палата Саратовской области и Саратовская государственная юридическая академия и еще 25 физических лиц. Причем из них есть и юристы, конечно, абсолютное большинство с профессиональным юридическим образованием, также историки есть, даже и инженеры-технологи. То есть люди достаточно разноплановые - есть кандидаты наук, есть профессора. В целом, достаточно серьезный набор независимых экспертов в Саратовской области. Надеюсь, что они существенный вклад внесут в повышение качества нормативно-правовой базы региона.
Вслед за этим проанализируем механизм и порядок взаимодействия независимых экспертов и нор-мотворческих органов. Конечно, на территории Саратовской области удалось создать уникальный механизм взаимодействия между институтами гражданского общества - это независимыми экспертами и органами государственной власти. Совершенно верно, что в случае если нет никакой реакции со стороны нормотворческих органов и независимый эксперт здесь настаивает на своей позиции, то в этом смысле, например, Саратовская государственная юридическая академия, как юридическое лицо в качестве независимого эксперта, может обращаться в территориальные органы Министерства юстиции. После этого территориальный орган Министерства юстиции в соответствии с законодательством может реагировать на эту ситуацию, в том числе через обращение в органы прокуратуры. Поэтому нельзя думать, что независимый эксперт - это эксперт, который не может каким-то образом воздействовать или реагировать на вот эту ситуацию и он как бы ставит точку на свое мнение. Это вовсе не так. Поэтому здесь, конечно же, с учетом того, что в Саратове существует мощный юридический центр, у нас естественно эти независимые эксперты, которые действуют - это эксперты, которые имеют высшее юридическое образование. Безусловно не только юридическое, но тем не менее большинство из них юристы. Поэтому мы, с точки зрения профессионального контракта, здесь имеем большой потенциал, который собственно и реализуется в Саратове.
Таким образом, анализируя порядок взаимодействия независимых экспертов и нормотворческих органов, мы видим, конечно же, в этом смысле непосредственный контакт с тем органом, который является нормотворческим. Осуществляется он как прямо, так и косвенно. Прямо - это когда независимый эксперт направляет свое заключение тому органу, который издал нормативно-правовой акт или его проект. Косвенно - это когда независимый эксперт либо не получает ответ, либо получает ответ, в котором есть разногласия между тем, что считает орган нормотворчества и тем, что полагает независимый эксперт. Тогда в действие вступает тот механизм, который мы описали выше.
Исследуя наиболее яркие интересные примеры выявленных признаков коррупционной составляющей в нормативно-правовых актах, считаем, что здесь нужно четко понимать, что с позиции федерального законодательства любые экспертизы, в том числе антикоррупционные, они основываются на определенной методике и здесь независимые эксперты также руководствуются этой методикой, которая утверждена постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96. Данное постановление указывает собственно на те коррупционные факторы, которые могут быть выявлены по итогам анализа того или иного нормативного правового акта либо его проекта. Полагаем, что можно выделить две группы коррупционных факторов, которые указаны в постановлении Правительства РФ. Первая группа, которая рассчитана на правоприменитей и вторая группа, которая рассчитана на граждан.
В существующей ситуации независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов может восприниматься лишь как имитация борьбы с коррупцией. Например, в настоя-
щее время на территории Российской Федерации аккредитовано более трех тысяч (на 03.09.2021 г. -2804 физических лиц и 445 юридических лиц) независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Однако реально в экспертной деятельности задействованы лишь единицы. Большинство физических и юридических лица регистрируется в качестве независимых антикоррупционных экспертов, а затем просто не исполняет свои функции. В настоящее время статус независимого антикоррупционного эксперта, во многом, получают «в имиджевых целях». Однако означает ли это, что независимая антикоррупционная экспертиза не может превратиться в реальное, эффективное средство, направленное на преодоление коррупционной зависимости России? Считаем, что не означает, но, для исправления сложившейся ситуации должны быть реализованы определенные организационно-правовые меры. Первое, органам государственной и муниципальной власти следует «повернуться лицом» к независимому эксперту. Второе, необходимо откорректировать критерии для аккредитации лица в качестве независимого антикоррупционного эксперта. Третье, важно разработать правила взаимодействия независимых антикоррупционных экспертов и разработчиков законопроектов (правоприменителей) на региональном уровне1.
Имеющиеся недостатки в современном российском законодательстве существенны. Поэтому можно обозначить и с учетом изложенного предположить, что, во-первых, при должной организации дела, независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов будет (и должна) восприниматься обществом как реальное средство, направленное на преодоление коррупционной зависимости России. И как следствие этого, правотворческая экспертология будет способна выполнять профилактическую роль. Потому что по обоснованному мнению О.Г. Дьяконовой, «экспертная профилактика представляет собой систему научных знаний и практических рекомендаций по применению различных способов, приемов и научно-технических средств в целях предупреждения обстоятельств, причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, а также минимизации его последствий»2.
Во-вторых, в процедуре независимой экспертизы есть некая реакция со стороны политической системы России, институтов гражданского общества на то, что непосредственно делают органы государственной власти с точки зрения создания и введения в действие тех или иных нормативных и подзаконных документов. Это очень важный момент, поскольку в этом смысле есть обратная важная связь для государства: когда государство понимает, что собственно необходимо самому обществу и где существует проблема.
1 Цит. по: Туранин В.Ю. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов: миф или реальность? // Доклад на круглом столе xXlII Международного научно-практического форума «Юртехнетика» в формате «круглого стола» и в жанре дискуссионного клуба на тему «Правотворческая экспертология (доктрина, практика, техника)». Нижний Новгород. 23 сентября 2021 года.
2 Дьяконов О.Г. Специальные знания в судебной и иной юрисдикционной деятельности государств - членов ЕАЭС: теория и практика: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2021. С. 29-30.
