CC BY
115
И.А. Третьяков
Место конституционного права на обращения в системе основных прав и свобод
человека и гражданина
Под конституционными правами и свободами понимаются наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту [1, с. 159].
Классификация прав и свобод человека может проводиться по различным критериям. По субъектному составу они делятся на индивидуальные и коллективные. Индивидуальные права, свободы и обязанности являются приоритетными, они могут осуществляться и защищаться индивидуально. Коллективные права по своей природе не могут быть осуществлены и защищены индивидуально.
Существуют позитивный и негативный способы конституционного формулирования прав и свобод человека. Позитивный способ - это установление определенного права данного субъекта («каждый имеет право...»). Негативный способ - конституционное запрещение субъекту нарушать или ограничивать определенное право, свободу («никто не вправе...»). По источнику происхождения права делятся на естественные и социальные, по форме юридического закрепления - на основные и иные.
По содержанию наиболее часто встречается следующая классификация прав: 1) личные; 2) политические; 3) экономические, социальные и культурные. В Конституции России такое разделение на группы прямо не делается, но в изложении заметна сгруппированность прав по указанным основаниям. Данная классификация в достаточной мере условна, поскольку отдельные права и свободы по своему характеру могут быть отнесены к разным группам [1, с. 165, 166]. Все права и свободы неразделимы и взаимосвязаны, так что любая их классификация носит условный характер.
Личные (гражданские) - это важнейшие конституционные права и свободы. Они относятся к естественным и неотъемлемым правам человека, поэтому распространяются не только на граждан государства, но и на всех лиц, проживающих на его территории.
К важнейшим правам этой группы относятся, например: право на жизнь (ч. 1 ст. 20 Конституции РФ); достоинство личности (ч. 1 ст. 21); личная неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни (ч. 1 ст. 23); неприкосновенность жилища (ст. 25); свобода передвижения и выбор места жительства, свобода совести и вероисповедания (ст. 28); свобода мысли (ст. 29); свобода выбора национальности и языка общения (ст. 26).
Под политическими правами и свободами подразумевают права, непосредственно затрагивающие интересы человека в сфере участия в осуществлении публичной власти. Политические права выражают возможности индивида на участие в политической жизни и осуществление государственной власти. К числу данной категории прав относятся: право на свободу слова (ст. 29), право на свободу искать, получать и распространять информацию (ст. 29), право на мирные собрания (ст. 31), право на свободу ассоциаций (ст. 30), право на участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32), право избирать и быть избранными (ст. 32), право на обращения (ст. 33) и др.
Политические права и свободы граждан связаны в первую очередь с возможностью реализации властных полномочий через участие в управлении государством, через свободу в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления и непосредственное участие в их деятельности.
Конституция 1993 г., помимо личных и политических конституционных прав, регламентирует социальные, экономические и культурные права, образующие заключительную категорию конституционных прав и свобод.
Социально-экономические права - это те права, которые позволяют человеку в процессе производства материальных ценностей получать гарантии и государственную защиту своей экономической свободы и социальной сферы своих интересов.
Основным содержанием права граждан на обращения является участие в политических отношениях, таким образом, рассматриваемый институт относится к политическим правам граждан. Однако право граждан на обращения не лишено элементов индивидуальной заинтересованности человека в результатах реализации этого права. Следовательно, в какой-то мере право граждан на обращения может быть отнесено и к группе личных прав и свобод.
Для установления баланса во взаимоотношениях личности и государства необходимы эффективные механизмы влияния личности на публичную власть. Одной из возможностей обратной связи, то есть возможности граждан воздействовать на органы власти, является право на обращение.
Граждане могут влиять на публичную власть и осуществлять контроль над ее деятельностью посредством различных прав и свобод: свободы слова, избирательного права, права на объединение.
Однако право на обращение в ряду названных возможностей является наиболее часто реализуемым и повседневным во взаимоотношениях личности и государства. Граждане обращаются в органы публичной власти не только в связи с их участием в политической жизни государства, но и в связи с необходимостью получения от органов власти определенного набора публичных услуг. Каждодневные обращения личности к органам публичной власти обусловлены требованиями удовлетворения объективно существующих желаний и потребностей населения. В частности, граждане обращаются в органы власти по вопросам регистрации и ликвидации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, лицензирования отдельных видов деятельности, обязательной сертификации товаров, работ и услуг, предоставления и изъятия земельных участков, предоставления жилых помещений, регистрации прав на недвижимое имущество, регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, регистрации транспортных средств, назначения и выплаты пенсий и пособий и т.д. [2].
Таким образом, право на обращение - это возможность для граждан не только реализовать свои политические интересы, оказать воздействие на власть посредством народной правотворческой инициативы, но и потребовать от органов публичной власти выдачи документов, установления и подтверждения каких-либо фактов, предоставления определенного правового статуса, совершения иных юридически значимых действий, связанных с реализацией и защитой прав и свобод личности. Прикладное, насущное значение права на обращение требует его должного правового регулирования, эффективных процедур рассмотрения обращений.
Для органов власти обращения граждан служат важнейшим источником информации, необходимой для принятия качественных решений, своевременного реагирования на желания и потребности общества, эффективного средства общения с населением, удовлетворения воли и интересов личности. Через обращения граждан выявляются мнения и настроения общества, позитивные и негативные тенденции в реализации органами публичной власти их компетенции. Поэтому государство, которое имеет эффективную систему рассмотрения обращений, их анализа и учета, может оперативно реагировать на существующие желания и потребности граждан и таким образом устанавливать тесную связь с обществом [2].
Представляет интерес соотнесение права граждан на обращение с иными конституционными правами и свободами, прежде всего политическими. Так, к данной категории прав относится право на свободу слова (ст. 29 Конституции России). В связи с тем, что свобода слова выражается в различных формах, в том числе в письменной, представляется, что одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращения. Принципиальное значение для обеспечения права граждан на обращение приобрела конституционная гарантия, закрепленная в ч. 3 ст. 29, согласно которой никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них [2, с. 34, 35].
Согласно ст. 30 Основного закона, каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.
К группе политических прав относится и право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции). Соглашаясь с мнением, высказанным Ю.Н. Алистратовым, отметим, что смысл этого субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном мероприятии, чтобы привлечь внимание властей к общественно значимому вопросу. Вместе с тем ответной реакцией тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования манифестантов. Это решение должно приниматься на основе обращения, подготовленного организаторами публичного мероприятия и переданного полномочному органу. Таким образом, право на обращения является важнейшей составной частью права граждан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завершенный, общественно значимый характер [2, с. 36, 37].
Согласно ст. 32 Конституции России граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право неразрывно связано с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя.
В ст. 3 Конституции России закреплена модель народовластия: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В свою очередь, народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления.
Право граждан на обращения в органы государственной власти и местного самоуправления можно рассматривать как составную часть народовластия, содержанием которой является непосредственное выражение гражданами и их объединениями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в эти органы.
Данное право обеспечивает включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики, что полностью соответствует международным стандартам: ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах провозгласила право каждого гражданина «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей» [3].
Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется их волеизъявлением на выборах, референдумах, а также личным участием в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Другая форма участия граждан в управлении, осуществлении народовластия - опосредованная - через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти (Государственную Думу Федерального Собрания, законодательный орган субъекта Федерации и др.), исполнительной власти (глав администраций и др.), органы местного самоуправления [4].
Согласно ст. 33 Основного закона, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Значение этого права состоит в возможности для граждан продолжать воздействие на сформированные ими государственные органы и органы местного самоуправления. Тем самым обеспечивается обратная связь власти и граждан, возможность для власти оперативно реагировать на экономические, социальные, политические потребности общественных объединений, коллективов и отдельных граждан [5].
Содержание обращений может касаться проблем как общегосударственных, так и местного самоуправления, интересов как личных, так и групповых.
Право граждан на обращения является комплексным правовым институтом, в связи с чем представляется необходимым выделить правовые принципы, которые лежат в основе механизма реализации данного субъективного права.
Ключевой принцип приемлемости обращения к органам государственной власти Российской Федерации закреплен в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон об обращениях граждан), где прямо установлено, что осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Сформулированное положение корреспондирует ч. 3 ст. 17 Конституции России, в соответствии с которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Данный принцип, прежде всего, конкретизируется в запрете злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти.
Следующие принципы - принцип свободы и принцип добровольности обращения - закреплены в ст. 2 Закона об обращениях граждан. В рамках данных принципов граждане вправе свободно направлять в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявления или жалобы, а также устно обращаться в государственный орган, орган местного самоуправления.
Следующим принципом является принцип всеобщности. Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на граждан России. В соответствии со ст. 1 Закона об обращениях граждан порядок рассмотрения обращений распространяется на все обращения граждан, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными и иными федеральными законами.
Установленный законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Итак, принцип всеобщности заключается в том, что правом на обращения обладают любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются обращений, носящих политический характер.
Статья 19 Конституции России устанавливает равенство граждан перед законом и судом, и задача законодателя сводится лишь к обеспечению гарантий этого принципа в текущем законодательстве, регламентирующем порядок реализации права граждан на обращения.
Принцип равноправия означает, что любой человек, независимо от гражданства, социального происхождения, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов разбирательства обращений граждан.
Еще один принцип реализации права граждан на обращения - принцип гласности. Разбирательству подлежат все без исключения обращения граждан. Согласно ст. 7 Закона об обращениях граждан, гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает свою фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается, за исключением обращений, содержащих сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем (ст. 11 Закона об обращениях граждан).
Кроме того, ст. 6 Закона об обращениях граждан устанавливает гарантии безопасности граждан, инициаторов обращения. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.
Представляет интерес принцип равной ответственности должностного лица за действия и решения, нарушающие права, свободы и законные интересы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искаженных сведений. При этом сбор доказательств законности тех или иных действий должен быть возложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина [2].
Так, согласно ст. 15, лица, виновные в нарушении Закона об обращениях граждан, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.
Если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, то расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.
Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в обращении.
Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в тот орган или тому должностному лицу, в чью компетенцию входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.
Если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, то копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.
Существуют и другие принципы, на которых Закон об обращениях граждан базирует рассмотрение обращений граждан, например, принцип законности, объективности, всесторонности и своевременности. При этих принципах конституционная норма о праве на обращение превращается в действенный элемент системы внесудебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
Литература
1. Баглай М.В. Конституционное право РФ. М., 2003.
2. Алистратов Ю.Н. Право петиций в Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1997.
3. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Ведомости ВС СССР. 1976. № 17 (1831). Ст. 291.
4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002.
5. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994.
