CC BY
447
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ: ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, ПРИЗНАКИ, ВЗАИМОСВЯЗЬ С ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПРАВАМИ
Лоншаков Юрий Сергеевич, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Волгоградского института экономики, социологии и права.
Контакты автора: usl@email.ru
Аннотация. Статья посвящена теоретическим основам права граждан на обращение: понятию, содержанию, признакам, взаимосвязи с политическими правами. Автором в процессе исследования делаются следующие выводы:
1) Конституционное право граждан на обращение является одним из фундаментальных политических прав граждан и необходимым составным элементом конституционного и административно-правового статуса личности;
2) Право на обращение создает предпосылки для реализации других прав и свобод личности;
3) Содержание права на обращение является достаточно дискуссионным и неоднозначно понимаемым вопросом. Автор придерживается традиционного изложения основных видов обращений граждан: предложение, заявление, жалоба, ходатайство.
Ключевые слова: право граждан на обращение, политические права.
THEORETICAL BASES OF RIGHT FOR CITIZENS ON AN APPEAL: CONCEPT, MAINTENANCE, SIGNS, INTERCOMMUNICATION WITH POLITICAL RIGHTS
Lonshakov Uriy Sergeevich, Postgraduate of the Department of state-law disciplines of Volgograd Institute of Economics, Sociology and Law.
Contacts of the author: usl@email.ru
Annotation. The article is devoted to the theoretical bases of right for citizens on an appeal: concept, maintenance, signs, intercommunication with political rights. An author in the process of research does next conclusions:
1) A constitutional right for citizens on an appeal is one of fundamental political rights for citizens and by the necessary component element of constitutional and administrative status of personality;
2) A right on an appeal creates pre-conditions for realization of other rights and individual freedoms;
3) A table of contents of right on an appeal is debatable enough and ambiguously understood a question. An author adheres to traditional exposition of basic types of appeals of citizens: suggestion, statement, complaint, solicitor.
Keywords: right for citizens on an appeal, political rights.
Основополагающим актом действующего российского законодательства является Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Именно, Основной Закон нашей
страны содержит нормы, задающие ориентиры всему нашему законодательству. Базовой нормой рассматриваемого нами политического права граждан на обращение является 33 статья Конституции Российской Федерации: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».1
Роль и важность закрепленного права граждан на обращение особенно велика, поскольку рассматриваемое право является важным средством:
1) осуществления и защиты прав и свобод граждан;
2) укрепления связей населения с государственным аппаратом;
3) участия граждан в управлении делами государства;
4) усиления контроля народа за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;
5) борьбы с волокитой и бюрократизмом;2
6) поступления информации в государственный аппарат о пожеланиях, просьбах, требованиях граждан;3
7) укрепления законности в государстве. Но для того, чтобы понять сущность и содержание права на обращение необходимо проанализировать и охарактеризовать его как конституционное право.
Как конституционному праву в отдельности, так и всей системе конституционных прав и свобод человека и гражданина характерен целый ряд признаков. Эти признаки являются достаточно устоявшимися в теории конституционного права, позволяющими осознать важность конституционно-правовых установлений в каждом государстве.
Первый признак - конституционное право граждан на обращение является, как и другие конституционные права, основным. Это означает, что рассматриваемое право возведено в ранг социально-политической ценности в современном российском правовом государстве. И пусть, в тексте Конституции Российской Федерации слова «основные права» не применены по отношению к правам и свободам человека и гражданина, но, тем не менее, все равно этот термин используется. Характер основных прав и свобод личности состоит в том, что они опосредуют наиболее существенные коренные отношения между государством и его гражданами (и негражданами) в связи с их местом в важнейших областях жизни и деятельности. Но основное право, может быть основным только по содержанию, а юридически таковым не признаваться, если оно не нашло закрепление в Основном Законе (Конституции) государства. Как справедливо отмечает Л.Д. Воеводин, все записанные в ныне действующей Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются основными, как фактически, так и юридически.4 Соответственно, следует считать право граждан на обращение основным правом в обоих указанных значениях. Но, быть основным - это не единственный признак конституционных прав и свобод.
1 Конституция Российской Федерации // Российская газета. -№237. - 1993. - 25 дек.
2 Комментарий к Конституции./ Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. -М.: Фонд «Правовая культура», 1996. - С.143.
3 Ремнев В.И. Предложения, заявления и жалобы граждан. - М.: «Юридическая литература», 1972. - С.3.
4 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учеб-
ное пособие. - М.: Издательство МГУ, Издательская группа
ИНФРАМ - НОРМА, 1997. - С.148.
Второй признак - конституционное право на обращение является юридической базой для других юридических прав и свобод, вытекающих из этого права и получивших закрепление в других нормах законодательства. Конституционные формулировки нашего Основного Закона содержат исходные, принципиальные положения в той или иной сфере регулирования общественных отношений, поскольку формулируются в общем виде, но в тоже время, они должны быть определенными по содержанию, избегать двусмысленного их толкования. Только при этом они будут обеспечивать простор для текущего законодательства, призванного развивать конституционные нормы. Так, закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации право на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам получило конкретизацию в отрасли административного права в виде права обжалования неправомерных действий и решений указанных лиц и органов.5 Однако, как подчеркивает Л.Д. Воеводин, соотношение конституционных прав и прав других отраслей законодательства иное, нежели чем, соотношение целого и части.6 Оно состоит в том, что конституционно право на обращение указывает исходное, главное направление развития всей группы прав, проистекающих из права на обращение, да и нормы каждой отдельной отрасли права носят самостоятельный характер. Конституционное право на обращение, по сути, задает возможности для реализации, содержащихся в нем идей.
Третий признак - конституционное право на обращение обладает высшей юридической силой. Из этого свойства вытекает, что все другие права, закрепленные в других актах законодательства должны соответствовать рассматриваемому нами праву. Не обязательно, чтобы они были, в принципе, тождественными. Наоборот, предполагается многообразие норм, регламентирующих право на обращение, так как они призваны удовлетворять различные потребности личности, коллектива, общества в целом. Кроме того, наличие права на обращение предполагает, что никому не могут быть предоставлены права, либо возложены обязанности не совместимые со статьей 33 Конституции Российской Федерации, либо актами, основанными на ней. Более того, признак - наличие высшей юридической силы согласовывается с другой конституционной формулировкой: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (ч.2 ст.55).7
Четвертый признак - право граждан на обращение подлежит повышенной защите как конституционное право. Само по себе, наличие законодательства, развивающего право на обращение, является гарантией его реализации. Повышенные гарантии проявляются и в учреждении Конституцией РФ специализированных органов по защите прав граждан: Уполномоченного по правам человека, Конституционного Суда РФ, других судебных органов. Однако все существующие в государстве гарантии соблюдения прав и свобод граждан
5 См. Федеральный Закон от 14.12.1995 №197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №51.Ст.1970.
6 Воеводин Л.Д. Указ. соч. С.149.
7 Конституция Российской Федерации. - М.: ИНФРА-М, 2004. -С.16.
должны представлять собой единый взаимодействующий механизм.
Раскрывая содержание права граждан на обращение, следует уяснить, что означает понятие «обращение». В словаре русского языка можно найти следующие значения этого слова: 1) проявление отношения к кому - чему - либо в поведении; 2) призыв, речь или просьба, обращенная к кому-нибудь.8 В юридической литературе под «обращениями» понимается собирательное понятие, обозначающее конституционное право гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.9 Собирательное потому, что действующее законодательство, как и законодательство, более раннего периода, закрепляет три основные формы обращений граждан: заявление, предложение и жалоба.10 Данные виды обращений достаточно давно получили законодательное закрепление, их статус не оспаривается. Однако в юридической науке, да и в некоторых законодательных актах выделяется различное количество обращений граждан - до десяти, что означает попытку включить в понятие «обращения» практически любые обращения различных субъектов в самые различные органы и организации.11 Но общепринято рассматривать только три основные формы обращения -заявление, предложение и жалобу. 12-Это было подтверждено и новым федеральным актом - ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года, где в ст.4 закреплено: «обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».13 Указанным основным формам обращений будет уделено основное внимание в настоящей работе. Будут замечены и другие формы обращения, носящие наиболее прогрессивный характер, но не получившие статуса трех основных форм, как представляется, из-за долгого отсутствия базового федерального закона об обращениях граждан, работа над которым велась долгие годы, а также нежелания законодателя закрепить в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 2 мая 2006 г. уже существующую практику функционирования таких обращений.
Необходимо обозначить субъекта и адресата обращений граждан. Под «субъектом» следует понимать лицо, наделенное правом на обращение. Из содержания статьи 33 Конституции РФ следует, что рассматриваемым правом обладают лишь граждане Россий-
8 Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. / Российская А.Н.; Российский фонд культуры; -3- е изд., стереотипное. - М.: АЗЪ, 1996. - С.428.
9 Юридическая энциклопедия. / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Юристъ, 2001. - С.640.
0 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 года №8422 -XI «О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Ведомости Верховного Совета СССР, 1988. №6. Ст.94.
11 См. Проект №96700030-2 Федерального закона «Об обращениях граждан» // СПС «Консультант-Плюс».
12 Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. - М.: Юристъ, 2004. - С.75.
13 Федеральный закон от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. №19. Ст. 2060.
ской Федерации, но это неверно. С учетом положений Европейской Конвенции по правам человека, это право, в равной мере, принадлежит иностранцам и лицам без гражданства. Отмечается, что весьма странно выглядело бы лишение иностранцев права на обращение в административные органы при предоставлении им политического права на объединение.14 Что же касается ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», то в ст.2 указано, что правом на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления предоставляется гражданам РФ. Однако п.3 ст.1 оговаривает, что установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.15
Под адресатом следует понимать орган, организацию или должностное лицо, которому направляется обращение субъекта. Причем, нормы российского законодательства называют в качестве адресатов не только государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц, но и различные общественные объединения, являющиеся негосудар-ственными.16 Получается, что реализация права граждан на обращение регулируется огромным количеством актов, из которых ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» направлен на закрепление порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Это дает возможность обращаться гражданам практически повсеместно.
Не менее важно рассмотреть вопрос и о месте права граждан на обращение в системе конституционных прав человека и гражданина, прежде всего политических. Как и любое политическое право, право на обращение как элемент системы конституционных прав характеризуется тем, что возникает, существует и реализуется в политической сфере жизни общества, каждое политическое право, в том числе и право на обращение - неотъемлемый элемент правового статуса граждан в Российской Федерации.
В главе 2 Конституции РФ первым упоминается в статье 29 право на свободу мысли и слова. Одним из вариантов выражения свободы мысли и слова граждан может быть изложение любых допустимых сведений, как в устной, так и в письменной форме в своем обращении. Как отмечает М.В. Баглай, особое значение в настоящее время приобретает информация, распространяемая через СМИ - газеты, журналы, телевидение, ряд других.17 В СМИ уже несколько десятилетий направляются обращения граждан, развиваются некоторые новые каналы передачи обращений компетентным лицам. Существует и конституционная гарантия свободы мысли и слова, сформулированная в п.3 ст.
14 Лейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А.. Научнопрактический комментарий к главе 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина». / Под ред. К.А. Экштайна. - М.: «Издательство ЭКОМ», 2000. - С.214.
15 Федеральный закон от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»...
16 Лейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А. Указ. соч. -С.215.
17 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации:
Учебник для вузов. - 3-е изд.. изм. и доп. - М.: Издательство
НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА ■ М), 2002. - С. 207.
29 Конституции Российской Федерации: «Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них». Безусловно, эти положения впоследствии должны были стать одним из принципов нового федерального закона об обращениях граждан. ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» закрепил в 2 ст.2, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Согласно ч.5 ст.29, гарантируется и свобода СМИ, которые ограждаются от цензуры распространяемых обращений.
Право на объединение, закрепленное в ст.30 Конституции РФ позволяет гражданам, согласно общей его формулировке, удовлетворять социальноэкономические и культурные потребности, а также участвовать в осуществлении политической власти. Общественные объединения посредством взаимодействия с органами власти и местного самоуправления способны выражать волю своих участников с помощью направления коллективных обращений определенным адресатам. Более того, само общественное объединение может выступать в качестве адресата обращения. Представляется, коллективное обращение членов общественного объединения, является обращением большой важности, консолидировавшим волю участников объединения.
Имеет связь право на обращение с таким правом, как право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, установленным ст.31 Конституции РФ. Целью подобных мероприятий, как правило, является обсуждение проблем, представляющих общие интересы, выражение поддержки политики властей или протеста против нее, привлечения внимания общественности к тому или иному вопросу.18 Довольно часто, такие выступления служат удобным средством для передачи обращений граждан полномочным органам. Такие обращения обычно принимаются в ходе указанных мероприятий или используются заранее подготовленные организаторами обращения, и подаются адресату.
Связь с конституционным политическим правом на участие в управлении делами государства (ст.32 Конституции РФ) бесспорно. Еще несколько десятилетий назад в научной литературе отмечалась природа права на обращение. Так, В.Д. Сорокин замечал, что даже одним из постановлений ЦК КПСС, обращения были признаны одной из форм участия в управлении государственными делами.19 Не разнится, в общем-то, и сегодняшнее понимание связи двух рассматриваемых прав по сравнению с более ранними взглядами. А если учесть конституционные формулировки ч.1 и 2 ст.3 действующего Основного Закона, провозглашающие народ единственным носителем и источником власти, реализующим свою волю как непосредственно, так и через представителей, то сомнения в этом окончательно исчезают. Обращения граждан - одна из форм непосредственной демократии. Таким образом, направляя петиции или предложения, граждане участвуют в управлении делами государства.
Завершая характеристику конституционного права на обращения, представляется возможным сделать следующие выводы:
1) Конституционное право граждан на обращение является одним из фундаментальных политических
18 Баглай М.В. Указ соч. С.217.
19 Сорокин В.Д. Народ управляет государством. - Л.: Лениздат, 1972. - С.77.
прав граждан и необходимым составным элементом конституционного и административно-правового статуса личности;
2) Право на обращение, будучи, одной из форм непосредственной демократии несет в себе важные функции и, как было показано выше, создает предпосылки для реализации других прав и свобод личности;
3) Содержание права на обращение является достаточно дискуссионным и неоднозначно понимаемым вопросом. Однако следует придерживаться традиционного изложения основных видов обращений граждан, коими являются: предложение, заявление, жалоба, ходатайство.
Завершая характеристику конституционного права на обращения, автор делает еще ряд выводов, имеющих значение для теории права граждан на обращение.
Данная статья представляет собой законченное научно-практическое исследование, представляет определенный интерес как для ученых-юристов в области конституционного и административного права, так и для практиков, и может быть рекомендована к изданию.
к.ю.н., доцент Юсупов А. В.
Список литературы:
1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд.. изм. и доп. -М.: Издательство НОРМА. - М., 2002.
2. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. - М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРАМ - НОРМА, 1997.
3. Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. - М.: Юристъ, 2004.
4. Ремнев В.И. Предложения, заявления и жалобы граждан. - М.: «Юридическая литература», 1972.
РЕЦЕНЗИЯ
Российская Федерация является правовым, демократическим государством, в котором провозглашена обеспечение и защита основных прав человека и гражданина. Одним из таких прав является право на обращение граждан. Его реализация имеет важное значение, поскольку на основании обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления можно проанализировать, как реализуются в государстве иные права и законные интересы граждан.
Право на обращение является важным средством осуществления и защиты прав и свобод граждан; укрепления связей населения с государственным аппаратом; участия граждан в управлении делами государства; укрепления законности в государстве. В то же время институт обращения граждан является достаточно новым и мало изученным в научной литературе. В связи с этим представляется необходимость теоретической разработки указанной темы.
Таким образом, тема, выбранная автором, представляется весьма актуальной.
Автор исследует признаки права граждан на обращение, выделяя среди них такой признак, например, как обладание высшей юридической силой и др.
Автор обозначает субъекта и адресата обращений граждан, под «субъектом» понимая лицо, наделенное правом на обращение.
Рассматривается и не менее важный вопрос о месте права граждан на обращение в системе конституционных прав человека и гражданина, прежде всего политических. Автор справедливо делает вывод, что конституционное право граждан на обращение является одним из фундаментальных политических прав граждан и необходимым составным элементом конституционного и административно-правового статуса личности.
