CC BY
147
И. А. Третьяков
КЛАССИФИКАЦИЯ СУБЪЕКТОВ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЯ
В данной статье рассмотрена классификация субъектов права граждан на обращения. Автор подчеркивает, что право на обращения - это важное конституционно-правовое средство защиты прав и свобод граждан, организационно-праовая гарантия их защиты.
Ключевые слова: право на обращение, порядок рассмотрения, коллективное обращение, индивидуальное обращение, жалоба, заявление.
Одним из необходимых условий развития демократического гражданского общества в нашей стране является всестороннее развитие и совершенствование гражданской законодательной инициативы населения. Ведь именно данный институт - одна из форм непосредственного выражения народом своей власти наряду с референдумом и вы-борами.
Право на обращение стало важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан, одной из организационно-правовых гарантий их охраны. Это право включает в себя два аспекта. Во-первых, обращения граждан представляют собой форму участия граждан в решении государственных и общественных дел, возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. В этом смысле обращение должно носить массовый характер (коллективное обращение, заявление), затрагивать местные проблемы. Во-вторых, это способ восстановления нарушенного права посредством жалоб, заявлений и ходатайств, т.е. механизм исполнения социальных обязанностей публичной власти.
В соответствии с Федеральным законом от
2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» субъектами права на обращения являются:
- граждане России;
- иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации;
- государственные органы и органы местного самоуправления;
- должностные лица.
В демократическом государстве граждане выступают как активная, инициативная сила, защищающая личные и публичные интересы, вызывающая ответные действия государства, предупреждающая и исправляющая ошибки и злоупотребления властей.
Установленный названным выше законом порядок рассмотрения обращений граждан России распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Закон не конкретизирует правовой статус лица, выступающего субъектом обращения в органы власти.
В ст. 33 Конституции Российской Федерации наиболее общим образом сформулировано право на обращение. Из конституционного принципа равенства следует, что осуществление права на обращение не зависит от возраста: несовершеннолетние также вправе обращаться в государственные органы, муниципальные образования, к должностным лицам с предложениями, обращениями, жалобами.
Статья 5 упомянутого выше Федерального закона содержит гарантии безопасности гражданина, направившего обращение в орган власти. Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни граждан, без их на то согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Любое преследование со стороны властных органов, не облеченное в юридические формы и не являющееся следствием совершенного лицом правонарушения, противоправно.
В соответствии с законом Ростовской области № 540-ЗС «Об обращениях граждан» граждане имеют право лично или через своего представителя направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы власти и должностным лицам.
При рассмотрении обращения органом или должностным лицом гражданин имеет право лично или через своего представителя:
1) запрашивать информацию о дате и номере регистрации обращения;
2) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;
3) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения,
составляющие государственную или иную охраняемую Федеральным законом тайну;
4) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении
вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 10 настоящего областного закона, уведомление о переадресации письменного обращения в орган или должностному лицу,
в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
5) направлять жалобу на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
6) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения;
7) осуществлять иные права в соответствии с федеральным и областным законодательством.
Полномочия представителя, выступающего с обращением от имени гражданина, удостоверяются подписью руководителя организации по месту жительства, работы или учебы, лечения, скрепленной печатью, а для лиц, находящихся в местах лишения свободы, - руководителями исправительных учреждений.
Вместе с тем Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» наделяет правом на обращение граждан лишь непосредственно. Поэтому целесообразно дополнить ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. положением, согласно которому граждане имеют право обращаться лично или через своих представителей, уполномоченных в установленном законом порядке, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
Представляет интерес вопрос об организациях как субъектах права на обращения. Обращения организаций направлены на защиту прав и законных интересов своих членов, т.е. граждан. Однако порядок разрешения обращений таких организаций Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не предусмотрен; тем самым нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом (ст. 19 Конституции РФ).
Тем не менее обращение в органы власти конкретного лица, подающего заявление в защиту интересов организации либо выступающего представителем организации, не лишает его статуса физического лица и не влечет в силу положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» какого-либо умаления его прав по сравнению с «обычным» заявителем-гражданином. Кроме того, ч. 1 ст. 2 данного закона дает право не только на индивидуальное, но и на коллективное обращение.
Таким образом, можно утверждать, что названный закон распространяет свое действие на процедуру рассмотрения обращений, поданных в защиту интересов организаций их представителями или другими лицами.
Конституция и конкретизирующее ее законодательство предусматривают различный набор характеристик единства системы органов. Некоторые авторы выделяют, по крайней мере, четыре значения термина «система органов государственной власти» [1]. Во-первых, органы государственной власти -и федеральные, и региональные - составляют единую систему. Во-вторых, единую систему образуют федеральные органы государственной власти. В-третьих, органы государственной власти имеют системное построение в рамках одной ветви государственной власти. В-четвертых, система органов государственной власти может функционировать на уровне субъектов Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему региональных органов государственной власти составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта, высший исполнительный орган, иные региональные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.
Единство государственной власти не исключает существования принципа разделения властей, в том числе и на уровне субъектов Федерации. Возможность реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации вытекает из базовых положений ст. 10 Конституции России. Единая
государственная власть дифференцируется в процессе реализации на отдельные функции - законодательную, исполнительную и судебную.
Государственная власть дифференцируется не только «по горизонтали» между отдельными ветвями, но и «по вертикали» между федеральными и региональными органами. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов осуществляется в соответствии со ст. 71, 72, 73 Конституции. Данные статьи распределяют предметы ведения на относящиеся к Российской Федерации (ст. 71), совместные - Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72) и предметы ведения субъектов РФ.
По вопросам своей компетенции органы государственной власти субъектов Федерации вправе принимать самостоятельные решения. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения с субъектами российские регионы обладают всей полнотой государственной власти [1].
Согласно ст. 5 Федерального закона от 6 октяб-ря 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ относится рассмотрение обращений.
Вместе с тем в ходе своей деятельности органы государственной власти не должны посягать на самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий. В соответствии с ч. 1 ст. 2
Федерального закона от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Принцип самостоятельности местного самоуправления предусмотрен в ст. 12 Конституции России и обусловлен отделением органов местного самоуправления от системы органов государственной власти.
Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику ст. 131 Конституции РФ, в соответствии с которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями на решение вопросов местного значения (ст. 34) [2].
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Вопрос установления конкретных структур, осуществляющих местное самоуправление в каждом муниципальном образовании, должен решаться на муниципальном уровне на основе ст. 12, 130 и 132 Конституции России [3].
Согласно ч. 1 ст. 32 Конституции граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Право граждан участвовать в управлении государственными делами находится в тесной взаимосвязи с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя России (ч. 1 ст. 3 Конституции). Данное конституционное право позволяет максимально приблизить граждан к сфере политики.
Участие граждан в управлении делами государства осуществляется посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также путем
личного участия в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти (ч. 2, 5 ст. 32 Конституции).
Согласно ст. 32 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Это право относится к конституционно гарантированным. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Представляется обоснованным понимать этот срок как максимальный.
Традиционно в указанных муниципальных нормативных правовых актах наряду с месячным сроком рассмотрения обращения должны быть установлены правила работы с обращениями:
- обязательность ответа по существу обращения;
- право на поручение о подготовке ответа на обращение должностному лицу, курирующему то или иное направление деятельности местного самоуправления, а также право подписи ответа названного должностного лица местного самоуправления вне зависимости от того, кому адресовано обращение;
- запрет на переадресовку обращения лицам, чья деятельность критикуется в обращении;
- обязанность направлять обращение по принадлежности, если оно адресовано органу (должностному лицу) местного самоуправления, в чьи функциональные обязанности соответствующий вопрос не входит [3].
За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления закон субъекта Российской Федерации устанавливает административную ответственность.
Иногда обращение может быть оставлено без ответа. Например, в актах, регламентирующих порядок работы с обращениями, традиционно может быть установлено право не отвечать на обращение, если:
- оно содержит оскорбительные выражения с использованием ненормативной лексики в адрес отдельных лиц или учреждений, а также государства, органов государственной власти и местного самоуправления;
- ответ по существу обращения тому же адресату уже был дан ранее.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу могут быть направлены письменные предложение, заявление или жалоба. Устное обращение гражданина допустимо в государственный орган, орган местного самоуправления, однако закон умалчивает о возможности обращений к должностным лицам.
Целесообразно изложить ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. в следующей редакции: «Для целей настоящего Федерального закона
используются следующие основные термины:
1) обращение гражданина (далее - обращение) - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба,
а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления; должностному лицу».
В соответствии со ст. 11 закона Ростовской области № 540-ЗС «Об обращениях граждан» письменное обращение, поступившее в орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
Представляется целесообразным признать субъектами рассмотрения обращений граждан структурные единицы, выполняющие определенные государственные функции. К ним могут быть отнесены,
в частности, саморегулируемые организации - профессиональные (отраслевые) сообщества, на которые предполагается возложить многие контрольные функции государства, а также функции регулирования того или иного рынка, возможно, лицензирование. Любые организации, осуществляющие определенные властные полномочия, обязаны рассматривать обращения граждан на основе той же нормативной модели, что и органы публичной власти.
Немало обращений граждане направляют в коммерческие организации, индивидуальным предпринимателям, общественным объединениям, которых нельзя обязать рассматривать эти обращения в соответствии с процедурой, установленной для реализации права на обращение в органы публичной власти. В этом случае было бы разумно рекомендовать коммерческим организациям, индивидуальным предпринимателям и общественным объединениям учитывать в своей деятельности Типовую инструкцию о рассмотрении обращений граждан и ведении делопроизводства.
Таким образом, можно утверждать, что Закон
«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» распространяет свое действие на процедуру рассмотрения обращений, поданных в защиту интересов организаций их представителями или другими лицами.
Литература
1. Ишеков К. А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». М., 2006.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2005.
