CC BY
257С.С. Шевчук,
доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Северо-Кавказского федерального университета М.С. Трофимов, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского федерального университета
S.S. Shevchuk,
Doctor of Law, Professor of the Chair of civil law and process of the North Caucasian Federal University [email protected] M.S. Trofimov,
Candidate of Law, Associate Professor of the Chair of administrative and financial law of the North Caucasian Federal University [email protected]
Место и роль местной администрации в структуре органов местного самоуправления по законодательству Российской Федерации
Аннотация: статья посвящена исследованию вопросов места и роли администрации муниципального образования в системе органов местного самоуправления. Рассматриваются проблемы статуса администрации муниципального образования.
Ключевые слова: местное самоуправление, местная администрация.
Place and role of local administration in structure of local government bodies by the legislation of the Russian Federation
Summary: the article is devoted to research of the questions of place and role of administration of municipality in the system of local government bodies. Problems of the status of administration of municipality are considered.
Keywords: local government, local administration.
^^естное самоуправление представляет собой вариант децентрализации публичной власти в государстве. Особенно важна децентрализация в условиях федеративного государства, каким является Россия.
Г. Шоллер и Й. Шоллер отмечают: «...Децентрализация состоит в том, чтобы внутри территории государства возникали новые политические единицы, наделенные качеством государства (как в федеративной системе) или автономии. Если автономия ограничена пределами какой-либо местности, созданной в целях решения проблем местного сообщества, то в таком случае имеется в виду местное самоуправление» [1, с. 12].
В этом же контексте К. Узакбаев пишет: «Политическую децентрализацию в государственном управлении условно можно рассматривать как процесс передачи полномочий или права принимать решения местным сообществам граждан или их выборным представительным органам» [1, с. 43].
Важно понимать, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями органов государственной власти и не состоят с ними в отношениях соподчинения.
Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов подразумевает и наличие у них собственной компетенции. В Конституции
95
РФ содержится указание на некоторые из вопросов местного значения (ст. 130, 132). Гораздо более полный их перечень содержится в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2].
В то же время органы местного самоуправления обязаны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации и в рамках государственной политики.
Органы местного самоуправления и их должностные лица действуют в интересах населения, взаимодействуют с органами государственной власти Российской Федерации и обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации. В случае нарушения закона органы местного самоуправления несут ответственность перед государством.
При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основных целей административной реформы обозначались:
— приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа)
i муниципальных образований низового уровня — сельских и городских по-^ селений, что вытекало из самой логики конституционных норм; к — четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями ^ публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, § органами местного самоуправления муниципальных образований различных □l видов — муниципальных районов, сельских и городских поселений); s — разграничение расходных обязательств между уровнями публичной <5 власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом рас-s ходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов [3]. g Важную роль при решении поставленных задач играют органы местного ° самоуправления.
к Председатель комитета по вопросам местного самоуправления m Государственной Думы РФ В.С. Мокрый еще в начале 2000-х гг. высказался m о том, что «конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления, а также их должностных лиц является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправ-96 ления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной - сфере» [4, с. 10].
В настоящее время продолжается формирование и уточнение правово-^ го статуса органов местного самоуправления в федеральном и региональном законодательстве. Прежде всего, оно связано с совершенствованием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В то же время концепция правового статуса органов местного самоуправления изначально «тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного при-
о
OJ
сч
менения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного ^ самоуправления, а с другой стороны — на собственном понимании размытых 3 правовых норм, не исключающих двойственного толкования» [3]. 3
В результате органы государственной власти были лишены возмож- § ности устанавливать систему органов местного самоуправления в субъекте ^ Федерации, исходя из исторических и иных традиций местного самоуправ- ?! ления в конкретном субъекте. §
Нужно сказать, что наибольшее негативное воздействие подобного способа правового регулирования органов местного самоуправления было ока- | зано на такой орган, как глава муниципального образования. |
В ранее действовавшем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ
О тз
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] не содержалось указание на обязательность наличия в системе органов местного самоуправления представительного органа муниципального э образования, главы муниципального образования, местной администрации.
Соответственно, можно заключить, что в настоящее время местная § администрация в обязательном порядке должна входить в систему органов | § местного самоуправления. ? &
В статье 37 Федерального закона 131-Ф3 указывается, что местная адми- § нистрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального обра- ¡¡3
зования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления
а съ •С 5
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного ¡< ° самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. § §
По мнению В.В. Пылина, «исполнительный орган местного самоуправления § представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения | | в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования 97
экономической, социально-культурной и административно-политической -
сферами жизни местных сообществ» [6, с. 621].
Указанная научная характеристика местной администрации достаточно точно определяет отличия этого органа от других органов местного само- ^ ^ управления и органов муниципального образования. § §
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са- ^^ моуправления в Российской Федерации» 2003 г. указывает на наличие в § системе местного самоуправления органов местного самоуправления и органов муниципального образования (например, избирательной комиссии муниципального образования).
5 О о о
Местная администрация является, таким образом, органом местного самоуправления, а не органом муниципального образования, т. к. характеризуется следующими признаками:
1) обладает муниципально-властными полномочиями, ее решения обязательны для всех субъектов муниципально-правовых отношений;
2) издает муниципальные правовые акты;
3) наделена исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Вообще, для системы органов местного самоуправления характерна их спецификация, в зависимости от компетенции и исходя из принципа разделения властей. Однако вопрос о том, действует ли в системе местного самоуправления принцип разделения властей, остается дискуссионным.
Так, Г.В. Барабашев указывал, что на местном уровне необходимо создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними [7, с. 38]. Этой же точки зрения придерживается и И.И. Овчинников [8, с. 165].
По мнению В.И. Васильева, «на уровне местного самоуправления не дей-х ствует принцип разделения властей» [9, с. 257], но в то же время принципы ^ рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый к орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления [10, с. 66]. При этом, хотя § этот принцип и не применяется, разграничение функций на уровне местного
самоуправления необходимо. ^ О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев полагают, что разделение властей на мест-< ном уровне не является традиционным для демократического государства I [11, с. 201].
^ В свою очередь, Е.С. Шугрина указывает, что «принцип разделения вла-° стей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних к руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, т необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов
ш местного самоуправления и затруднили оперативное принятие решений»
| [12, с. 53].
В поддержку указанной позиции говорит и то, что на уровне местного 98 самоуправления отсутствует классическое разделение публичной власти
- на законодательную (представительную), исполнительную и судебную.
Поскольку в Конституции России не указан такой вид законов, как муни-^ ципальные законы, исполнительные полномочия присутствуют у местной администрации и, частично, у представительного органа, главы муниципального образования и схода граждан. В Конституции России также нет и указания на организацию муниципальных судов.
В то же время нельзя говорить о том, что в системе местного самоуправления вовсе отсутствует система разделения властей. Каждый из органов местного самоуправления имеет свои задачи и наделен собственной компетенцией в сфере решения вопросов местного значения.
о
сч
сч
Итак, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. на уровне местного самоуправления реализует принцип разделения органов в зависимости от их компетенции и не допускает объединения этих функций в руках одного лица или органа. Фактически это означает распространение принципа разделения властей на местное самоуправление. ^
Местная администрация в системе разделения властей на местном уровне, 3 несомненно, относится к исполнительной власти, т. к. этот орган наделен явно выраженными исполнительно-распорядительными полномочиями и § обладает следующими признаками органа исполнительной власти: ^
— невыборный характер формирования; ?!
— обеспечение исполнения полномочий местной администрации кол- § лективом служащих;
— основная функция — осуществление муниципального управления; |
— действует постоянно, а не в течение определенного срока. |
Согласно законодательству Российской Федерации местная администрация наделяется правами юридического лица. Придание органам местного ^ самоуправления статуса юридического лица необходимо для того, чтобы они § являлись самостоятельными участниками правового оборота, в частности гражданско-правового.
Являясь юридическим лицом, местная администрация активно участвует 3 в гражданско-правовых отношениях на территории муниципального обра- | 3 зования и вне его в интересах населения. ? ^
Администрация осуществляет правомочия собственника в отношении 3
муниципальной собственности, может вступать в договорные отношения в 3 §
рамках своих полномочий. Она также вправе передавать объекты муници- ^ ?
3 3
ским и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном ¡< ° порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной § 3
пальной собственности во временное и постоянное пользование физиче-
а ? 3 3
собственности, иные сделки, определять в договорах условия использования § ¡д приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
В соответствии с ч. 2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах
-С
организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. ор- | § ганы местного самоуправления, которые в соответствии с этим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юри- 99
дического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми -
для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Однако структурные подразделения таких органов местного само-
5 Р р р
управления самостоятельностью не обладают (как и правами юридического 3 § лица) — например, комиссии представительного органа муниципального ^^ образования, отделы и комитеты местной администрации. §
Так, юридическим лицом является администрация городского поселения, сельского поселения, муниципального района или городского округа, но не являются юридическими лицами территориальные подразделения
администрации городского округа или структурные подразделения администрации (отделы и комитеты) муниципального образования.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) осуществляет публичную управленческую деятельность, принимая решения по вопросам местного самоуправления. Эффективное решение этих вопросов в немалой степени связано с системой и структурой исполнительной власти на уровне местного самоуправления.
Предлагаем изложить ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в следующей редакции: «органы местного самоуправления, которые в соответствии с этим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются учреждениями публичной власти, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом».
Список литературы
I. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации : Совместное исследование германских, российских, монгольских и
§ киргизских ученых / под общ. ред. А.А. Мацнева, Ю. Харбиха. — М., 2007. ^ 2. Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2003. — № 40, ст. 3822.
к 3. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы
g 2003—2008 гг. : аналитический доклад Института современного развития // Институт оз современного развития. URL: http://www.riocenter.ru/ru (дата обращения: 18.02.2014).
4. Проблемы законодательства в области местного самоуправления : стенограм-s ма парламентских слушаний 19 января 2001 г. // Местное право. — 2001. — № 2/3.
5. Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2005. — № 35, ст. 3506.
6. Королев, С.В. Теория муниципального управления / С.В. Королев. — М., 1999.
7. Барабашев, Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. — 1991. — № 11.
8. Овчинников, И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. — Вып. 1. — М., 1992.
9. Васильев, В.И. Местное самоуправление / В.И. Васильев. — М., 1999.
10. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 2005.
II. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. — М., 2006.
12. Шугрина, Е.С. Организационные основы местного самоуправления / Е.С. Шугрина. — Новосибирск, 1997.
т—
С О IZ
К С m О m
□Е
IZ
100
