CC BY
32
Актуальные проблемы
ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
О.А. АНДРЕЕВА
Доктор философских наук Профессор кафедры теории и истории государства и права ЧОУВО ТИУиЭ, г. Таганрог
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ: НАРОДОВЛАСТИЕ
И ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ
В статье показано, что реформирование местного самоуправления является фактором, обеспечивающим стабилизацию общественной жизни и непосредственное народовластие, с одной стороны, а с другой, будучи формой публичной власти, становится посредником между государством и гражданами. Защищая и выражая интересы муниципальных территорий, местное самоуправление
Власть, местное самоуправление, публичная власть, гражданское общество, представительная власть.
Тематический рубрикатор e-Library: 10.16.03.
Местное самоуправление является естественной формой самоорганизации населения, звеном публичной власти, наиболее приближенным к нему, его цель - обеспечение устойчивого демократического развития всей системы общественных отношений в процессе формирования самоуправленческих начал гражданского общества. Такой подход позволяет в рамках реализации основных положений Конституции РФ, национальных проектов и программ определить конкретные цели и задачи его реформирования на основе принципов демократии и правового государства. Без их реализации на практике любой режим, где эти принципы провозглашаются, но не обязательно реализуются, можно называть правовым формально. Диалектика общественных отношений не определяется размышлениями или простым наблюдением, она предполагает выполнение определенных условий поиска социальных и правовых механизмов привлечения населения к диалогу с публичной властью на любом ее уровне с учетом сложившихся интересов.
Социальные и правовые науки являются продуктом сложной человеческой деятельности по формированию когнитивных систем коммуникационных и управленческих процессов, состоящих из конкретных операций по управлению социумом, административными структурами, необходимыми для получения общезначимого результата или общественной поддержки. А.А. Уваров отмечает, что «...местное самоуправление, по своей природе как публичная власть, в наибольшей степени приближено к интересам и потребностям местного населения» [1, с.38]. Поэтому процессы демократизации общественной жизни берут начало от местного уровня, так как здесь
может стать механизмом коррекции управленческой системы в целом, оберегая ее от стагнации и застоя. В результате установлено, что в системе общественных отношений народовластие является формой самоуправления в рамках публичного коллектива, особенность муниципальной власти в том, что она определяет сущность местного самоуправления.
право, государство, управление, муниципальное право,
протекает повседневная жизнь людей, решаются вопросы, связанные с обеспечением их жизнедеятельности, реализуются права и свободы и т.д., что является формой активного взаимодействия человека с социальной средой.
Исследование института местного самоуправления, его отдельных аспектов с различных теоретико-правовых позиций позволяет определить предмет и метод анализа прогностических проектов его реформирования в системе публичной власти и народовластия. Власть народа является формой самоуправления в рамках публичного коллектива. Особенность муниципальной власти заключается в том, что она есть сущность местного самоуправления. Эффективность представительной власти на местном уровне во многом определяется развитием форм прямой демократии, действующих в пределах своих компетенций. Этим достигается эшелонирование публичной власти, когда каждый его уровень соответствует определенной общественной структуре, имеет свою специфику, цели, задачи, что в результате определяет результативность всей системы управления и самоуправления. В то же время невозможно обойти трудности, возникающие на пути концептуализации идеи местного самоуправления как формы народовластия, её конституционного замысла и достижения соответствия принципам Европейской Хартии местного самоуправления. Реальное состояние муниципальных образований в РФ показывает, что они пока еще не обладают ни теоретическими, ни материальными ресурсами, необходимыми для выполнения функций, возлагаемых на них законом. В условиях, когда нет четкой концепции народовластия, муниципальные органы не могут без помощи государства обеспечи-
вать даже минимальный уровень социальной и правовой защиты граждан, содержание образовательной и культурной сфер, создание местной нормативной правовой базы и так далее.
Согласно Конституции РФ, местное самоуправление является способом реализации принципа народовластия в тех формах, которые установлены правовой базой государства. Как элемент структуры гражданского общества, оно базируется на принципах демократии, а как форма народовластия означает качественный скачок в реализации суверенитета народа. Анализ основных положений Конституции РФ помогает наметить конкретные цели и задачи совершенствования местного самоуправления. Так, например, поправка к ст. 132 Конституции РФ устанавливает, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [2]. Таким образом, одной из целей местного самоуправления становится достижение социального консенсуса, главным принципом которого является справедливость как равенство людей не только перед законом, устанавливающим неравенство, но и в мире социальных ценностей.
Для реализации возможностей, заложенных в формуле местного самоуправления, предстоит еще большая нормотворческая работа как на государственном, так и на муниципальном уровнях. Сюда относятся вопросы организации местного самоуправления, разделение предметов ведения с другими властными структурами, формирование местных бюджетов и т.д. Используя институты гражданского общества, органы местной власти могут в большей мере реализовывать субъективное право граждан на участие в публичной власти. В то же время полное самоуправление не может быть конституционной целью, поскольку в таком случае невозможно разграничить его с анархией. П.А. Кропоткин - теоретик российского анархизма последней четверти XIX -начала XX в. считал, что свободное развитие личности гражданина будет связано с местным самоуправлением, так как «... политический переворот ... не ограничивается одним усилением власти парламента. Рядом с расширением политических прав народа расширяются права местного самоуправления, особенно в главном его органе - сельском приходе» [3, с. 741]. Напомним, что местное самоуправление воспринималось Кропоткиным как проявление на практике принципа взаимопомощи, совместной деятельности людей с целью достижения всеобщего благосостояния, поэтому он относил его к прогрессивным явлениям.
Как в прошлом, так и в настоящее время концепции местного самоуправления носят дискуссионный характер, поскольку вопросы теории иногда подменяются анализом его места в системе публичной власти, компетенций муниципальных структур и т.д., что, в общем, обедняет прогностическую функцию
таких исследований1. Наука местного самоуправления занимается не только пересмотром традиционных теорий или формированием новых методологических подходов, ее задача - анализ интерпретаций института местного самоуправления в условиях социальных трансформаций, что позволяет, с одной стороны, выявлять их причины, а с другой - обеспечить его эффективность. В первом случае подразумевается методология науки местного самоуправления, а во втором - метод, с помощью которого обосновывается необходимость формирования концепта местного самоуправления и его дальнейшая реализация в практической деятельности. Системно-структурный и функциональный анализ механизмов преодоления противоречий во взаимоотношениях государства и местного самоуправления позволяет получить достоверные знания об истории их взаимоотношений, влиянии на них экономического, социального, культурного развития. Использование в этом процессе методик частных наук приводит к фрагментарности его теоретической репрезентации и, как следствие, к аберрации сущности местного самоуправления в теоретико-правовой рефлексии, что в результате обедняет теоретические исследования.
Разрабатывая стратегию деятельности местной власти, условно от нее не зависимой, государственная власть на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-Ф3 [4] получила право отстаивать, прежде всего, свои интересы. Например, в ст. 74 установлено право высшего должностного лица субъекта РФ освобождать от должности глав муниципальных образований и местных администраций в указанных в законе случаях. Статья 48 допускает отмену муниципальных правовых актов органами государственной власти, которые в иных случаях могут быть отменены только в судебном порядке, и т.д. Кроме того, победа на муниципальных выборах большинства представителей правящей партии позволяет им проводить политику государства, демонстрируя единство с государственной властью. В то же время наблюдается активность населения муниципальных образований в общественно-политической жизни, о чем свидетельствует тот факт, что постепенно в большинстве регионов массовая поддержка различных политических программ или лидеров приобретает решающее значение в процессе их предвыборной конкуренции.
Опыт европейского местного самоуправления представляет собой пеструю конгломерацию исторических форм, дополненных поправками на соответствие Европейской Хартии местного самоуправления. Европейская позиция по вопросам местного самоуправления не отличается строгостью логичес-
1 См.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки: Общее государственное право. М., 1894; Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: в 3 т. СПб., 1872; Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления: собр. соч.: в 9 т. СПб., 1899; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2 и др.
ких построений, ей присущи аморфность и неопределенность в отношении дефиниций ключевых понятий, как, например, понятие «под свою ответственность», которое имеет различные трактовки. А.В. Русанов, рассуждая о соотношении политической и юридической ответственности, пишет, что «содержательные плоскости понятий политической и юридической ответственности не параллельны, они переплетаются, проникая друг в друга» [5, с.337]. Поэтому при формировании принципов местного самоуправления необходимы более точные их формулировки, соответствующие тексту ст.130 Конституции РФ, определяющей объем властных полномочий муниципальных образований. Без самостоятельности решения населением вопросов местного значения самоуправление теряет практический смысл. Впрочем, неясность описательных средств можно объяснить неразвитостью общих принципов местного самоуправления.
Реформирование местного самоуправления в РФ не должно копировать советских или западных его моделей в силу исторических, культурных и иных различий, но учитывать его тесную связь с федеральным характером государства, его историческими, культурными, национальными и межконфессиональными особенностями. Местное самоуправление не имеет властной вертикали, и в этом его главное отличие от государственного управления, местные власти могут устанавливать неформальные взаимосвязи как внутри, так и между самоуправляющимися территориями, создавать совместные проекты в сферах своих компетенций, что укрепляет их единство и права граждан на него.
Информационно -коммуникационные технологии расширили возможности воздействия жителей муниципальных образований на местную власть, принятие ею решений, приносящих наибольшую пользу для населения и развития инфраструктуры территории в целом. Такое взаимодействие становится прообразом организации системы публичной власти, которая вынуждена обеспечивать свое функционирование посредством предоставления гражданскому обществу возможностей и информации с целью взаимодействия, с одной стороны, а с другой - влияния на результаты управленческой деятельности. Открытость и доступность информации о деятельности органов публичной власти, процедурах принятия решений позволяет сбалансировать общественное развитие в процессе поиска новых жизнеспособных объединений граждан, что представляется необходимой частью реформы местного самоуправления, более того, без них реформа может пойти по бюрократическому пути.
На уровне местных поселений пока еще не так много связующих звеньев и возможностей для коллективного волеизъявления населения, принятия им самостоятельно ответственных решений. Большинство реформ местного самоуправления ориентировано на развитие общественных инициатив граждан, но такого типа неформальных общественных объединений очень мало, чаще они отсутствуют вообще. Рассуждая о проблемах гражданского участия, Санан Салех оглы Гамидов отмечает, что «на
уровне муниципального образования гражданское участие включает в себя взаимодействие институтов гражданского общества и органов местной власти» [6, с. 4]. Поэтому рост общественных инициатив через посредство объединения граждан, использование информационно-коммуникационных и других технологий может создать большие возможности для реализации принципа гражданского участия. Привлекаемые к сотрудничеству с местной властью общественные организации зачастую ограничивают свою деятельность участием в официальных мероприятиях, тогда как должны заниматься вопросами сплочения поселенческих сообществ.
Ряд нерешенных проблем, вызванных экономическими и другими трудностями, неполнота законодательного регулирования, а главное, отсутствие четкого разграничения компетенций между федеральными, муниципальными и региональными органами власти приводят к разногласиям и конфликтам между ними при разделении ответственности по социальным обязательствам государства. Вопреки существующему мнению, государство не уходит от их решения, передавая на местный уровень с соответствующим финансовым обеспечением, а в необходимых случаях и с прямой финансовой помощью местной власти. В конечном счете это позволяет в большей мере реализовывать конституционное право граждан на участие в публичной власти как в непосредственной форме, так и через институты гражданского общества. Создание общественных организаций, кроме политических целей, направлено на расширение участия населения в реализации принципа народовластия не только на федеральном, но и на местном уровне.
Нравственная оценка населением местной власти в муниципальном образовании зависит от гражданской позиции, которая побуждает его участвовать во власти как непосредственно, так и посредством делегирования ей полномочий. В процессе формирования местной власти могут возникать ситуации, когда от позиции гражданского общества зависит полученный в ходе выборов результат. В такой практике иногда возникают парадоксальные ситуации, когда электоральные предпочтения ставят дилемму выбора между долгом и интересом. Не исключены ситуации, когда «цель оправдывает средства», а личные интересы становятся важнее общественных. В таком случае появляются вопросы: может ли гражданская позиция быть источником принятия управленческих решений, могут ли эти решения стать основой построения отношений между гражданским обществом и властью. Если да, то может ли население рассматривать себя в качестве соучастника процесса формирования властных отношений, что становится неоднозначным, когда результаты выборов представляют угрозу существованию сложившихся стабильности и правопорядка.
Для человека ценность местного самоуправления связана, прежде всего, с его личностным выбором, от которого зависят электоральные предпочтения, поэтому проблема позитивного образа публичной власти местного уровня заключается в общем смысле в формировании духовно-нравственного простран-
ства современного социума. В условиях рыночной экономики интересы местного самоуправления могут носить сублимированный характер, делающий их общественную природу объектом манипуляций со стороны властвующих элит. В такие периоды местное самоуправление становится фактором, обеспечивающим стабилизацию общественной жизни и непосредственное народовластие, с одной стороны, а с другой - формой публичной власти и посредником между государством и гражданами. Защищая и выражая интересы муниципальных территорий, оно становится механизмом коррекции управленческой системы в целом, оберегая ее от стагнации и застоя.
БИБЛИОГРА ФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Уваров А.А. О муниципальном функционировании в сфере решения задач социального государства / А.А. Уваров. - Текст : непосредственный //Государственная власть и местное самоуправление. - 2020. - №2. - С. 38.
2. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 [с изменениями, одобренными в ходе общероссийского
голосования 01.07.2020]. - Текст : электронный. -URL: https ://www. zakonrf.info/konstitucia/
3. Кропоткин П.А. Письма о текущих событиях. Анархия, ее философия, ее идеал/ П.А. Кропоткин. - Текст : непосредственный. - Москва, 2004. - С. 741.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ : Федеральный закон от 06.10. 2003 № 131-Ф3. - Текст : электронный. - URL: https://legalacts.ru/doc/131_FZ-ob-obwih-printipah-organizacii-mestnogo -samoupravlenij a
5. Русанов А.В. К вопросу о соотношении политической и конституционно-правовой ответственности / А.В. Русанов. - Текст : непосредственный // Вестник ТГУ. Гуманитарные науки. Право. -2008. - С. 337.
6. Гамидов Санан Салех оглы. Современные проблемы гражданского участия в осуществлении местного самоуправления в России / Санан Салех оглы Гамидов. - Текст : непосредственный // Управление. - 2019. - №2. - С. 4.
© Ольга Александровна Андреева, 2021 © Частное образовательное учреждение высшего образования «Таганрогский институт управления и экономики», 2021
