CC BY
23УДК 342.553
ВЛАСЕНКО Е.Е.
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ПРОЯВЛЕНИЕ КАК ФОРМЫ
НАРОДОВЛАСТИЯ
Ключевые слова: конституция, конституционный закон, местное самоуправление, муниципальная власть, органы местного самоуправления, государственная власть, публичная власть.
В статье проводится анализ института муниципальной власти и специфики ее реализации как формы народовластия. Автор исследует особенности осуществления муниципальной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Анализ норм нового законодательства о местном самоуправлении позволил сделать вывод о том, что оно изменяет природу муниципальной власти, которая становится государственной с отдельными чертами общественной. Вследствие наличия общественных черт, муниципальная власть может характеризоваться как особая форма публичной власти. Показано, что решения муниципальной власти должны быть доступны населению, они обязательны для исполнения на территории муниципального образования. Однако при этом муниципальная власть не имеет своего суда и аппарата принуждения, которое при необходимости осуществляется органами государственной власти.
VLASENKO, E.E.
MUNICIPAL POWER AND ITS MANIFESTATION AS A FORM OF DEMOCRACY
Keywords: Constitution, constitutional law, local self-government, municipal power, authorities of local self-government, state power, public authorities.
The article analyzes the institution of the municipal power and the specifics of its implementation as a form of democracy. The author researched the features of implementation of the municipal government in accordance with the legislation of the Russian Federation. Analysis of the norms of the new legislation on local self-government allowed conclude that it changes the nature of the municipal power, which becomes a state with the individual features of the public. Because of availability of public features, municipal power can be characterized as a special form of public power. It is shown that the decisions of the municipal power must be available to the population, they are binding for execution on the territory of the municipality. However, the municipal power does not have its own court and coercive apparatus, which if necessary carried out by public authorities.
В процессе развития мировой цивилизации сложилось положение, когда в обособленном обществе (государстве) действует только одна легитимная власть, имеющая форму пирамиды. То есть всегда есть центр власти и есть нижестоящие органы власти, осуществляющие под руководством центральной власти управление обществом. Такая власть получила наименование государственной власти, если иметь в виду широкий смысл этого понятия.
В современном российском государстве, как государстве федеративном, социальная власть функционирует на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Однако властеотношения в данной системе значительное сложнее, чем в империи и в СССР, поскольку принята доктрина разделения властей (по горизонтали). При этом обеспечена относительно высокая степень обособленности
каждого уровня власти (по вертикали). И теперь на вершине пирамиды власти -триединая федеральная власть (законодательная, исполнительная, судебная), которая определяет уровень полномочий для нижестоящих уровней власти, но при этом имеет минимум прямого административного воздействия. Такая доктрина, являющаяся в настоящее время передовой в цивилизованном мире, отражает приоритет социальных ценностей, в числе которых на передний план выступают интересы гражданского общества и тесно связанный с ним институт прав человека.
Однако существо самой власти, ее предназначение от этого не изменились. Дело в том, что необходимость социальной власти в коллективах проистекает из совместной осознанной общественной деятельности, что предполагает разделение труда, регулирование поведения, установление определенной иерархии, порядка взаимоотношений людей в коллективе и коллективов между собой. И при этом социальная власть всегда содержит в себе элемент принуждения. Формы принуждения, как и пути «присвоения» чужой воли, многообразны. В связи с этим, различается множество разновидностей власти по самым различным основаниям деления: экономическая, военная, идеологическая, религиозная, корпоративная, публичная и частная, власть организации над добровольно вступившими в нее членами и т.д. [1, с. 39].
Государственная же власть (в широком смысле) представляет собой особую разновидность социальной власти и охватывается публично-политическим отношением господства и подчинения между субъектами, опирающимся на государственное принуждение. Причем это проявляется как на государственном (в узком смысле), так и на муниципальном уровне [2, с. 54] и закрепляется, хотя и неявно, в нормах конституционного права.
Наиболее часто встречается следующее определение власти: «Власть - это специфический способ (средство), который обеспечивает следование воли управляемого субъекта воле субъекта управляющего» [3, с. 5]. Важнейшим свойством власти, на наш взгляд, является способность издавать обязательные для физических и юридических лиц предписания (веления), неисполнение которых может полечь за собой юридическую ответственность, в том числе в форме государственного принуждения. Применительно к настоящему времени, речь может идти только о государственно-федеральном принуждении. Ведь ни в субъектах РФ, ни в муниципальных образованиях не имеется аппарата (силовых структур), способных реализовать обязательное предписание (веление) региональной или муниципальной власти в случае, если таковое не выполняется. Хотя при этом в той же Конституции РФ (ч. 1 ст. 132) предусмотрена, например, функция охраны общественного порядка, которая, согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 15, 16), должна выполняться муниципальной милицией (полицией). Однако таковая до сих пор не структурирована.
В Конституции РФ отметим наличие главы 8 «Местное самоуправление», что свидетельствует о значимости закрепляемого предмета. Однако в основном законе местное самоуправление прямо не доведено до уровня публичной власти. Так, в ст.ст. 130-131 применительно к местному самоуправлению, нет ни одного явного признака власти, за исключением самостоятельности. Что касается государственной власти, то, в отличие от муниципальной власти, такой признак, как обязательность властных велений, предполагающий соответствующую ответственность в случае их невыполнения, в том числе в форме государственного принуждения, о чем ранее шла
речь, присутствует в ряде статей Конституции РФ. Так, согласно ч.2 ст.15 органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, которые могут принимать органы государственной власти. Согласно ч.2 ст. 90 указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 115 постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Совершенно очевидно, что и решения органов местного самоуправления обязательны на территории муниципального образования (равно как решения органов государственной власти субъектов РФ на территории субъекта РФ; хотя на региональном уровне мы акцент не делаем). Однако в Конституции РФ об этом прямо не записано. Вместе с тем, такого рода нормы содержатся в базовом законе о местном самоуправлении. Так, согласно абз. 16 ч.1 ст.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальный правовой акт -решение по вопросам местного значения ... принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования. Согласно ч. 3 ст. 7 муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Согласно ч. 3 ст. 43, представительный орган муниципального образования принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что данный аспект (обязательность решений органов местного самоуправления) не имеет системного регулирования, поскольку, например, в отношении представительного органа местного самоуправления указывается на обязательность его решений, а в отношении главы муниципального образования и местной администрации такого указания нет. Нет в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и прямых указаний на то, что органы местного самоуправления являются властными структурами. Такой подход законодатель, как можно предположить, воспринял от Конституции РФ, где, как мы отмечали, также отсутствует положение о том, что органы местного самоуправления являются публичной властью. Такой подход представляется ошибочным.
Дело в том, что из ч.2 ст.3 Конституции РФ («Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления») со всей очевидностью вытекает, что органы местного самоуправления являются органами власти (муниципальной, местной). В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эта норма фактически повторена в том же общем виде (в ч. 2 ст. 1 указано на то, что местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти). Но, повторим, это общая норма, которая нуждается в конкретизации.
Анализ норм нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу муниципальной власти, которая становится государственной с отдельными чертами общественной. Вследствие наличия общественных черт, муниципальная власть по-прежнему может
характеризоваться как особая форма публичной власти. Наличие этих черт, наличие особого - муниципального - уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, позволяет институционально отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельный институт публичной власти с уникальной природой: в основе своей государственной, но с элементами общественного характера.
Муниципальная власть - это особый публично правовой феномен. Объединяет ее с государственной властью то, что, как и последняя, она обеспечивает подчинение себе субъектов муниципально-правовых отношений [4, с. 6]. С таким подходом, однако, мы не можем полностью согласиться, поскольку эта попытка отделить власть муниципальную от власти государственной по определению не может быть результативной, учитывая, что власть едина. Она - публичная власть, и она децентрализована от федерального центра на уровни субъектов РФ и уровень муниципальных образований.
В литературе указывается также, что муниципальная власть - это публичная власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками: 1) территориальной ограниченностью; 2) более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями; 3) системой принуждения в местном самоуправлении; 4) законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства; 5) подконтрольностью государству реализации передаваемых местной власти государственных полномочий; 6) преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной [5, с. 94]. С такой постановкой проблемы мы не можем полностью согласиться по ряду позиций.
В частности, применительно к муниципальной власти нет оснований говорить о системе принуждения, поскольку особенность муниципальной власти в том, что она не имеет аппарата принуждения. И когда возникает необходимость в этом, то непосредственное принуждение осуществляют силовые структуры органов федеральной государственной власти. Преобладание хозяйственной составляющей также представляется неточным - в соответствии с ГК РФ органы местного самоуправления действительно могут создавать МУП, однако именно МУП является субъектом хозяйственной деятельности, а не орган местного самоуправления, являющийся учредителем МУП. Другое дело, что местная власть действительно решает множество вопросов местного значения, связанных с экономикой. Однако в любом случае при этом используются предоставленные органам местного самоуправления полномочия властного характера.
Помимо указанных, следует выделить и такую особенность муниципальной власти, как отсутствие судебной ее ветви. Собственно, и на региональном уровне судебная ветвь достаточно слабая (мировые суды, в части субъектов РФ - уставные суды). Впрочем, данный аспект мы не имеем в виду подробно освещать, учитывая, что он может быть предметом самостоятельного исследования. Заметим лишь, что отсутствие судов на муниципальном уровне мы можем объяснить особенностями исторического развития России, где, в силу относительно слабого развития демократических основ, местные суды слишком зависимы от местной исполнительной власти. Здесь может быть интересен опыт советского государства, где местных судей избирало местное население. В этом контексте следует согласиться с В.А. Щепачевым в том, что на местном уровне принцип разделения
властей действует в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления, по признаку их функционального различия [6, с. 22]. Здесь можно добавить и признак, связанный с ограничением совмещения должностей в указанных властных структурах.
Еще один аспект, который затронем в этой статье, касается представительского характера муниципальной власти, что имеет важное значение для характеристики публичной власти на местном уровне [7, с. 47]. В теории государства по вопросу о народном представительстве высказываются различные точки зрения. Так, по мнению Н.И. Лазаревского, представительный орган (в данном случае - парламент) квалифицируется как представитель народа [8, с. 110]. М.Н. Марченко считает, что официальным представителем всего общества является государство, а не какой-либо его орган [9, с. 193]. Обобщая эти и подобные им позиции, мы можем отметить, что все они по-своему резонны. Вместе с тем, следует сделать одну существенную оговорку, которая заключается в том, что не может быть какого-либо органа власти, который бы представлял народ (население) в целом - каждый орган власти, избранный населением (народом), представляет его во вполне конкретных сферах общественных отношений. Что касается всего государства (обращаясь к позиции М.Н. Марченко), то здесь, по нашему мнению, нет достаточных оснований говорить о том, что государство в таком (самом общем) понимании представляет интересы населения (народа), поскольку целенаправленного делегирования полномочий всего общества всему государству в представительских целях нет.
Если обратиться к анализу толкований конституционных норм, так или иначе связанных с институтом народного представительства, которые дает Конституционный суд РФ, то здесь выявляется достаточно взвешенная позиция - КС РФ, в целом, придерживается позиции, согласно которой депутаты и парламенты (представительные органы) являются представителями народа. Указывая на необходимость обеспечения независимого статуса избранникам, КС РФ в одном из решений указал, что депутаты представляют в парламенте «не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа» [10]. Это можно перенести и на муниципальный уровень, где по аналогии встает вопрос о том, является ли местный депутат представителем только лишь избирателей избирательного округа, отдавших ему свои голоса, или всего муниципального образования, в рамках которого он, наряду с другими депутатами, принимает решения в интересах всего населения муниципального образования.
В этой связи, мы полагаем, что выборные лица на муниципальном уровне (депутаты, главы муниципальных образований), по меньшей мере, являются представителями населения, проживающего на территории муниципального образования [11, с. 34]. При этом объектом народного представительства является как раз та власть, которая принадлежит народу страны, а применительно к муниципальному образованию - власть, принадлежащая избирателям данной муниципальной территории. Как видно, народное представительство представляет собой социально-правовую категорию, включающую в себя общественные отношения в сфере формирования и деятельности властных структур на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, которым население делегирует свою власть посредством выборов депутатов и должностных лиц с целью наиболее эффективного решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения на территории соответствующего избирательного округа. Это достигается в процессе деятельности
депутатов и выбранных должностных лиц по реализации обобщенных интересов жителей. Для того, чтобы обобщенные интересы жителей могли быть наиболее адекватно отражены в правосознании народного представителя, важно провести выборы таким образом, чтобы избиратели могли делегировать во властные структуры кандидатов, которые в наибольшей степени могли бы аккумулировать эти интересы. Отсюда вытекает важность выборов как механизма делегирования власти от народа своим представителям. Здесь много проблем, однако мы их не рассматриваем.
Можно констатировать, что в любом обществе функционирует власть, свойства которой описываются в разных науках [12, с. 48]. В конституционно-правовом смысле - это совокупность демократическим путем институциализированных в обществе учреждений (органов, должностных лиц), предназначенных для обеспечения жизнедеятельности населения соответствующей территории (государства, региона, муниципального образования), обладающих в силу конституции и иных законов собственной компетенцией и наделенных полномочиями издавать обязательные веления (предписания), неисполнение которых влечет за собой юридическую ответственность, включая меры государственного принуждения.
В Российской Федерации функционирует институт публичной власти, охватывающий три ее уровня: федеральная государственная власть; региональная государственная власть; муниципальная власть. Однако в законодательных актах местное самоуправление обособляется не только от органов государственной власти, но и от властного характера, присущего местному самоуправлению, что представляется ошибочным. В этом смысле нельзя не согласиться с Н.С. Бондарем, который пишет, что «местное самоуправление - это также и институт организации публичной власти» [13, с. 42]. При этом муниципальная власть, обладая теми же сущностными признаками, что и государственная власть, является самостоятельной, единственной на территории муниципального образования, имеет собственную компетенцию, направленную на решение вопросов местного значения, что отражает ее наибольшую приближенность к населению. Решения муниципальной власти должны быть доступны населению, они обязательны для исполнения на территории муниципального образования, однако при этом муниципальная власть не имеет своего аппарата принуждения, которое при необходимости осуществляется органами государственной власти. Нет на этом уровне и судебной ветви власти.
Литература и источники
1. Чиркин В.Е. О публичной власти: Постановка проблемы // Государство и право. - 2003. -№10. - С.39.
2. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. - М.: Юрист, 2003. - С. 54.
3. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. - М., 1995.
- С. 5.
4. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2007. - С. 6.
5. Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России. - М.: Дашков и К", 2006. - С.94.
6. Щепачев В.А. Разграничение компетенции между представительным и исполнительным органами местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2007. -№12. - С. 22.
7. Бусыгин Л.И. Понятие и особенности народного представительства в местном самоуправлении // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2009. - № 2. - С. 47.
8. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т1. Конституционное право. - Пг., 1917.
- С.110.
9. Марченко М.Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятия и содержания // Правоведение. - 2003. - № 1. - С.193.
10. Постановление Конституционного Суда Российской федерации «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» от 24.12.1996 № 21-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1996. - № 5.
11. Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. - 2004. - №3. - С. 34
12. Алпатов Ю.М. Местное городское самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации // Адвокат. - 2009. - № 2. - С.48.
13. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - М.: Норма, 2008. - С.42.
ВЛАСЕНКО ЕЛЕНА ЕВГЕНЬЕВНА - старший преподаватель кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России. VLASENKO, ELENA E. - senior lecturer of the Chair of Special Disciplines of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia ([email protected])
УДК 342.553
ЗВЯГОЛЬСКИЙ А.Ю., ЭФРИКЯН Р.А. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: полномочия органов местного самоуправления; вопросы местного значения; органы местного самоуправления; муниципальные образования; кодификация; публичное управление.
В статье предложен анализ общероссийского законодательства по вопросам правового закрепления вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления. В ней проводится теоретический анализ взглядов современных ученых по исследуемому вопросу. Показано, что в настоящее время качество законодательного закрепления полномочий органов местного самоуправления, оставляет желать много лучшего. Неопределенность в правовой регламентации компетенции местного самоуправления в основополагающем федеральном законе приводит к тому, что в федеральных законах одни и те же действия, явления, предметы имеют различное название. Обоснован вывод о необходимости принятия кодифицированного акта в области местного самоуправления.
ZVYAGOLSKY, A.Y., EFRIKYAN, RA. THE QUESTIONS OF LOCAL IMPORTANCE AND POWERS IN THE SPHERE OF PUBLIC MANAGEMENT OF THE LOCAL SELF-GOVERNMENT
Keywords: powers of local self-government, questions of local importance, local self-governments, a municipality, codification, a public management.
In the article offers an analysis of all-russian legislation on the questions of legal consolidation of local issues and powers of local self-governments. In its conducted a theoretical analysis of the
