CC BY
106
Эфрикян Рубен Альбертович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Власенко Елена Евгеньевна
старший преподаватель кафедры специальных дисциплин Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Конституционно-правовое регулирование
муниципальной власти
В статье проводится анализ норм Конституции РФ, регулирующих институт муниципальной власти как разновидности публичной власти в России. Авторы исследуют наиболее важные принципы и содержание конституционного регулирования муниципальной власти, при этом учитывая, что многие аспекты заявленной темы являются дискуссионными.
Ключевые слова: конституционный закон, местное самоуправление, муниципальная власть, органы местного самоуправления, государственная власть, публичная власть.
R.A. Efrikyan, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
E.E. Vlasenko, Senior Lecturer of the Chair of Special Disciplines of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail:[email protected]
Constitutional and legal regulation of the municipal authorities
The article analyzes the norms of the Constitution of the Russian Federation governing the institution of municipal authorities as a form of public authority in Russia. The authors explore the most important principles and content of the constitutional regulation of the municipal government, with taking into account that many aspects of the main topic are controversial.
Key words: constitutional law, local self-government, municipal government, bodies of local self-government, state government, public authorities.
Институт муниципальной власти, как и любой иной вид публичной власти в России (федеральной государственной власти и региональной государственной власти), имеет конституционно-правовые корни. В связи с этим представляется необходимым более подробно исследовать наиболее важные принципы и содержание конституционного регулирования муниципальной власти.
Конституционные начала муниципальной власти, как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, определяются не только формально-юридическими, но прежде всего материальными основами, самим характером отношений, складывающихся в системе местного самоуправления по поводу публично-территориальной самоорганизации населения, и связаны с необходимостью решения органами местного самоуправления определенного круга общих (для местного сообщества) дел публично-
политическими и иными средствами. Речь идет о конституционном значении достаточно широкой сферы отношений, составляющих область местного самоуправления. При этом самоуправленческие отношения тесно соприкасаются с реализацией публичной политической власти, с одной стороны, и самореализацией индивидов (населения), осуществлением их прав и свобод в пределах территории проживания - с другой [1, с. 74]. Формально-юридическая основа муниципальной власти проявляется в характере и содержании заключенного в конституции правового регулирования местного самоуправления как относительно самостоятельного института муниципальной демократии. Важно иметь в виду также и то, что роль конституции для местного самоуправления не ограничивается тем, что, являясь Основным законом, она содержит нормы соответствующего отраслевого, в том числе муниципально-
31
правового содержания, помимо этого, Конституция представляет собой своеобразное мерило, критерий оценки всей системы норм и институтов муниципального права на предмет их соответствия высшим ценностям, получающим конституционное признание [1, с. 75]. Однако, как будет показано ниже, отраслевое законодательство не всегда однозначно отражает конституционные положения.
По этой причине, говоря о конституционной природе муниципальной власти, следует учитывать, что речь идет не только о роли Конституции РФ как акта прямого действия, обладающего высшей юридической силой в сфере муниципальных отношений, - имеются и иные возможности развития конституционных начал в функционировании местного самоуправления и, соответственно, внедрения их в муни-ципально-правовую нормативную базу. Речь идет, прежде всего, о механизмах приведения норм и институтов муниципального права, а также практики их применения в соответствие с буквой и духом Конституции РФ, что представляет собой процесс своего рода консти-туционализации (термин, введенный в оборот Н.С. Бондарем) муниципальной власти, смысл которой, в конечном счете, заключается в обеспечении гармоничного взаимодействия норм конституционного и муниципального права при безусловном приоритете первых над вторыми, а также выработке конституционно-правовой методологии оптимизации системы местного самоуправления в Российской Федерации.
В Конституции РФ как нормативно-правовом акте прямого действия в 20 статьях (всего 137 статей) содержатся положения, в той или иной степени затрагивающие местное самоуправление.
В литературе обычно указывается также, что органы местного самоуправления, будучи юридическими лицами, несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами [2]. При этом в самой Конституции РФ соответствующей прямой нормы об ответственности муниципальной власти нет (равно как и об ответственности государственной власти, что мы расцениваем как недостаток), однако по смыслу ст. 2, ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 15 однозначно следует, что муниципальная власть несет ответственность перед населением, которое, собственно, изначально формирует эту власть (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ).
Конституционное положение, содержащееся в ст. 12 Конституции РФ, не означает, что органы местного самоуправления полностью
отделены от государства и функционируют совершенно отдельно, - такого положения не может быть в принципе, поскольку местное самоуправление является лишь разновидностью институционализированной публичной власти, а именно властью на наиболее близком для населения уровне. А эта власть, в свою очередь, входит в общую систему управления обществом (наряду с органами власти и управления федерального и регионального уровней).
К тому же практика осуществления местного самоуправления в России поставила под сомнение получившую приоритет в начале 1990-х гг. дуалистическую модель взаимоотношений государства и местного самоуправления, в основе которой лежала общественная теория местного самоуправления, ограничивающая максимальное вмешательство государства в местные дела. В условиях реально сложившихся социально-политических отношений усиление общественных начал в местном самоуправлении оказалось во многом формальным, что привело к противоположной тенденции - доминированию государственных начал.
По факту местное самоуправление является публичной (муниципальной) властью. Еще в 1998 г. Конституционный Суд РФ ввел в оборот термин «местная публичная власть» [3]. В другом постановлении отмечается: «Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению» [4]. Еще в одном решении Конституционный Суд РФ указал: «В соответствии со статьей 131 (ч. 1) Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. По смыслу данной нормы в ее взаимосвязи со статьями 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения» [5]. Как видно, для Конституционного Суда принятая однажды терминология («муниципальная власть») стала привычной.
32
Следует также согласиться с О.В. Новичен-ко, которая пишет: «Местное самоуправление осуществляется самостоятельно, а это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Основополагающей для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений служит ст. 3 Конституции РФ, из которой следует, что в России сложилась единая система власти народа (публичной власти); ее элементами являются органы государственной власти и органы местного самоуправления (муниципальные, местные органы власти). Широко применяемое в науке и практике понятие "муниципальная власть'' не утверждено законодательно (в отличие от понятия "государственная власть''). Поскольку местное самоуправление реализует властные публичные функции, то и законодатель должен четко соотнести местное самоуправление с местными органами власти, применив прежде всего в Конституции РФ и специальных законах к местному самоуправлению термин "муниципальная власть'' и обозначив четко и однозначно место местного самоуправления в системе государственного устройства России» [6, с. 41]. Мы полагаем, что Конституцию РФ менять не следует, но необходимо внести соответствующее уточнение в законодательство, прежде всего это касается, конечно же, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На наш взгляд, в данном контексте скорректировать необходимо ст. 34 «Органы местного самоуправления», где ч. 1 целесообразно дополнить следующей фразой: «В совокупности органы местного самоуправления образуют муниципальную власть, решения которой являются обязательными на территории муниципального образования для всех физических и юридических лиц».
Как нам представляется, из-за того, что Конституция РФ, а вслед за ней и федеральный законодатель подчеркнули обособленность местного самоуправления от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ) и не указали прямо, что на местном уровне функционирует местная власть с такой же социально-правовой природой, что и власть государственная, т.е. местное самоуправление является разновидностью публичной власти, происходит переоценка института «самоорганизации граждан», которые якобы едва ли не сами, своими руками осуществляют на местах власть.
В реальности, если иметь в виду власте-отношения, ситуация выглядит по-иному: власть осуществляют органы власти, а не население, хотя, бесспорно, по поручению населения (избирателей), и это имеет место как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Другое дело, что в силу специфики вопросов местного значения, связанной с непосредственной заинтересованностью в их решении жителей муниципальных образований, на муниципальном уровне жители чаще обсуждают различные аспекты местной жизни в рамках консультативных методик, но юридические решения все равно принимает не население, а органы муниципальной власти.
Из уже упомянутой нами ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что местное самоуправление -это форма народовластия. Власть, как указывалось, обладает свойством издавать обязательные веления (предписания) - таковые могут издавать лишь муниципальные властные структуры, именуемые в законодательстве органами местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление составляют органы местного самоуправления, т.е. органы муниципальной, местной власти.
В гл. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». На наш взгляд, это крайне неудачная формулировка названия главы, которая приводит к путанице и к излишнему необоснованному восторгу по поводу «самоорганизации населения» на местном уровне. По данному вопросу в литературе отмечается: «Говоря о праве на местное самоуправление, необходимо указать, что это не аналог прав граждан, а элемент квалификации местного самоуправления как одного из проявлений власти народа, т.к. необходимо разделять право граждан на участие в местном самоуправлении и право населения на осуществление местного самоуправления» [7]. В контексте все той же ч. 2 ст. 1 название гл. 5 будет по смыслу таким: «Формы непосредственного осуществления населением муниципальной власти и участия населения в осуществлении местной власти». Из предусмотренных 11 форм только 4 имеют юридически обязательные последствия (ст. 22, 23, 24 и 25), и это при том, что сходы граждан
33
(ст. 25) практически не применяются. Из этих 4 только местный референдум можно расценивать как реальную форму народовластия, при которой население по своей инициативе непосредственно может решать конкретные вопросы местного значения, но и референдумы, как известно, также проводятся крайне редко. Что касается муниципальных выборов, то это не есть решение населением вопросов местного значения, хотя, безусловно, является непосредственным участием в местном самоуправлении, - это демократический способ формирования муниципальной власти [8, с. 43], которая по уполномочию избирателей и призвана решать вопросы местного значения.
Остальные формы к властеотношениям не имеют никакого отношения, поскольку итоговые решения по результатам их реализации имеют рекомендательный характер [9, с. 35], поэтому такие формы нельзя относить к местному самоуправлению, т.е. к муниципальной власти, эти формы есть выражение общественного самоуправления, не имеющего властной природы.
В одной гл. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» смешиваются два принципиально разных института:
1) местное самоуправление (это муниципальная власть);
2) общественное самоуправление (это не власть, это как раз самоорганизация граждан на местном уровне).
Итак, говоря о местном самоуправлении, мы должны иметь в виду только муниципальную власть - именно такой вывод следует из анализа указанных выше законодательных норм. Любые другие общественные инициативы граждан по решению вопросов местного значения охватываются не местным самоуправлением, а общественным самоуправлением. Конечно, с терминологической точки зрения это не лучший вариант, поскольку термин «местное самоуправление» ассоциируется как раз с общественными инициативами. И если бы изначально законодатель не стал абсолютизировать обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), а имел в виду муниципальную власть как разновидность (наряду с государ-
ственной) публичной власти, то не было бы и путаницы, которая сегодня имеется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», когда в рамки местного самоуправления включают и органы муниципальной власти, и общественные самоуправленческие структуры.
Таким образом, можно констатировать, что Конституция РФ и федеральное законодательство в стремлении обособить органы местного самоуправления от органов государственной власти в определенной степени принизили властную природу местного самоуправления, акцентируя внимание на том, что население решает вопросы местного значения самостоятельно и, главное, «непосредственно», чего в действительности нет, поскольку вопросы местного значения решаются не непосредственно населением, а от его имени органами местного самоуправления. В результате в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление охватывает как институт муниципальной власти, так и институт общественного самоуправления, не имеющий властных характеристик. А в Конституции РФ в гл. 8 фактически отрегулирован институт местного самоуправления как институт муниципальной власти, при этом институт общественного самоуправления, где население действительно может непосредственно решать локальные вопросы по месту жительства, остался вне конституционного регулирования, что можно расценивать как пробел. Возникает ряд противоречий между нормами конституции и правоприменительной практикой, между нормами закона о местном самоуправлении в части регулирования местного самоуправления в контексте муниципальной власти и в контексте общественного самоуправления. Для их решения некоторые авторы предлагают внести коррективы в Конституцию РФ. Однако, как представляется, при всех недостатках Основного закона страны нецелесообразно его менять, учитывая стремление к стабильности общественных отношений и имея в виду наработанную огромную нормативно-правовую базу на основе действующей Конституции РФ, а выявляемые упущения целесообразно восполнять в текущем законодательстве и в толкованиях Конституционного Суда РФ.
34
1. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституцио-нализация муниципальной демократии в России. М., 2008.
2. Сергеев А.А. К новому пониманию конституционной модели российского местного самоуправления // Закон и право. 2004. № 5.
3. По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»: постановление Конституционного Суда от 15 янв. 1998 г. № 3-П // Собр. законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
4. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе»: постановление Конституционного Суда РФ от 2 апр. 2002 г. № 7-П // Собр. законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
5. О признании не соответствующим Конституции РФ положения абз. 2 п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области», предусматривающего право органов государственной власти области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов: постановление Конституционного Суда РФ от 11 нояб. 2003 г. № 16-П // Собр. законодательства РФ. 2003. № 46. Ст. 4509.
6. Новиченко О. В. Местное самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации // Гос. власть и местное самоуправление. 2005. № 12.
7. ИгнатюкH.A., Замотаев A.A., Павлушкин A.B. Муниципальное право. М., 2005.
8. Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5.
9. Уваров A.A. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15.
1. Bondar N.S. Local self-government and constitutional justice: the constitutionalization of municipal democracy in Russia. Moscow, 2008.
2. Sergeyev A.A. To the new understanding of the constitutional model of Russian local self-government // Law and the right. 2004. № 5.
3. On the case about the verification of constitutionality of articles 80, 92, 93 and 94 of the Constitution of the Republic of Komi and article 31 of the Law of Republic of Komi d.d. Oct. 31, 1994 «On the bodies of executive power in the Republic of Komi»: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Jan. 15, 1998 № 3-P // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1998. № 4. Art. 532.
4. On the case about the verification of constitutionality of certain provisions of the Law of Krasnoyarsk region «<On the procedure of recall of the Deputy of a representative body of local self-government» and the Law of the Koryak Autonomous District «<On the procedure of recall of the Deputy of a representative body of local government, elective officials of local government in the Koryak Autonomous District»: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Apr. 2, 2002 № 7-P // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 14. Art. 1374.
5. About a recognition not corresponding to the Constitution of the Russian Federation the provisions of par. 2 of pt. 2 of art. 81 of the Law of the Chelyabinsk region «About the budgetary device and budgetary process in the Chelyabinsk region», providing for the right of public authorities of the region to give local government bodies of municipalities within the boundaries of which are other municipalities authority over the distribution and retention of cost budgets: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Nov. 11, 2003 № 16-P // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2003. № 46. Art. 4509.
6. Novichenko O.V. Local self-government in the system of public authorities in the Russian Federation // State power and local self-government. 2005. № 12.
7. IgnatyukN.A., ZamotayevA.A., PavlushkinA.V. Municipal law. Moscow, 2005.
8. Usmanova R.M. Population as a subject of local self-government // Constitutional and municipal law. 2006. № 5.
9. Uvarov A.A. Local self-government and civil society // Constitutional and municipal law. 2008. № 15.
35
