CC BY
368
- -J* . -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
тике нижестоящих судов. Внешне это проявляется в правоприменительной практике в виде абстрактных ссылок на положения ЕКПЧ, которые не сопровождаются цитатами из решений ЕСПЧ, а также в виде общих ссылок на практику ЕСПЧ. Кроме того, ссылки не всегда мотивированы, содержат ошибки, характеризуются отсутствием причинно-следственной связи между обстоятельствами дела, применяемым решением ЕСПЧ и решением национального суда [2, с. 358]. Очевидно, что формирование корректной правоприменительной практики будет невозможно без исправления выявленных недостатков.
Реализация ЕКПЧ в России также предусматривает пересмотр вынесенных судебных решений на основании решений ЕСПЧ по существу соответствующих дел. Решения ЕСПЧ должны служить ориентиром для государства, которое стремится не допустить нарушений ЕКПЧ и желает скорректировать собственную правоприменительную практику. Основная масса решений ЕСПЧ, вынесенных в отношении России, концентрируется вокруг нарушений ряда определенных положений ЕКПЧ (неисполнение решений судов, неразумный срок судебного разбирательства, недозволенные методы расследования и т.д.). Добросовестное исполнение Россией решений ЕСПЧ должно включать в себя изменение той правоприменительной практики, которая привела к нарушению ЕКПЧ.
В связи с потребностью формирования устойчивой правоприменительной практики, ориентирующейся на положения ЕКПЧ, следует обратить внимание на проблему обучения (в том числе представителей государства) стандартам ЕКПЧ в области прав и свобод человека и гражданина, а также распространения в России информации о практике ЕСПЧ. Речь идет, во-первых, об установлении порядка перевода и официального опубликования решений ЕСПЧ, вынесенных в отношении России. Это правило может быть закреплено в федеральном законе «Об исполнении решений Европейского суда по правам человека». Во-вторых, требуется признать необходимость изучения ЕКПЧ и практики ЕСПЧ в рамках самостоятельного и обязательного учебного курса для юридических вузов и факультетов, где ведется подготовка бакалавров, магистров и специалистов в области юриспруденции.
Литература
1. Абдрашитова В.З. Теоретико-правовые основы исполнения решений Европейского суда по правам человека: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
2. Алисиевич Е.С. Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод как источник российского права // Права человека и современное государственно-правовое развитие. М., 2007.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ОДНА ИЗ ФОРМ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
Л. Т. ЧИХЛАДЗЕ,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
Московского университета экономики, менеджмента и права Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. В рамках системы местного самоуправления можно выделить две формы народовластия: непосредственная демократия и опосредованная, представительная демократия. Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, однако наряду с ними составляет единую публичную власть России. У государственных и муниципальных органов власти не могут быть разных интересов, поскольку один источник формирования — народ. Тем не менее, интересы государства и отдельных его территорий могут не совпадать. Это связано с тем, что следует различать государственный и публичный интерес.
Ключевые слова: местное самоуправление, публичная власть, органы государственной власти, органы муниципальной власти, государственный интерес, форма народовластия, народовластие.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
LOCAL GOVERNMENT AS ONE OF FORMS OF THE PUBLIC POWER IN RUSSIA
L.T. CHIKHLADZE,
the candidate of jurisprudence, the senior lecturer, the senior lecturer of chair of state-legal disciplines
of the Moscow university of economy, management and the right
Annotation. Within the limits of local government system it is possible to allocate two forms of democracy: direct democracy and the mediated, representative democracy. The local government isn't included into system of public authorities, however along with them makes the uniform public power of Russia. The state and municipal authorities can't have different interests, as one source of formation — the people. Nevertheless, interests of the state and its separate territories can't coincide. It is connected that it is necessary to distinguish the state and public interest.
Keywords: local government, the public power, public authorities, municipal authority bodies, the state interest, the democracy form, democracy.
В основе формирования постсоветской, российской правовой системы лежат социально-политические и экономические факторы, которые предопределили необходимость перехода от тоталитарного общества к демократии, где акцент делается на народный суверенитет. Последнее закрепляется в ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ, согласно которым единственным источником власти в России является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
На конституционном уровне закрепляются две основные формы народовластия: непосредственная (прямая) демократия и опосредованная демократия (через системы органов государственной и муниципальной власти). В рамках системы местного самоуправления можно выделить следующие формы народовластия: прямое волеизъявление граждан на муниципальном уровне (непосредственная демократия) и участие населения в решении вопросов местного значения через муниципальные органы власти (опосредованная, представительная демократия).
Несмотря на включение органов местного самоуправления в систему публичной власти, не корректно отождествлять местное самоуправления и государственную власть. Так, ст. 12 Конституции РФ гласит: «Местное самоуправление признается и гарантируется государством. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Положения этой статьи позволяют сделать вывод об обособленности государственной и муници-
пальной власти. Обособление связано не с тем, что местное самоуправление имеет общественную, частноправовую природу (как в случае общественных объединений и других форм самоорганизации гражданского общества), а с тем, что занимает специфическое место в системе публичного управления обществом.
В доктрине муниципального права не раз возникал вопрос о необходимости создания эффективно действующих механизмов, способствующих обособлению местного самоуправления от государства. Так, по мнению А.Р. Еремина, «если за основу теоретических представлении о местном самоуправлении брать... историческое видение предназначения местного самоуправления, то надо согласиться, что местное самоуправление (а не просто «организация местной власти» или «организация власти на местах») имеет концептуально-логический смысл только в качестве особенной разновидности публичной власти, отличной от го-сударственной»1.
С научной позицией А.Р. Еремина можно согласиться, поскольку местное самоуправление реально только при условии его существования наряду с государственной властью. Обособленное местное самоуправление как особая форма народовластия гарантирует невмешательство государства в управление делами на мессах. Однако это не означает противопоставления местного самоуправления государству. Общность их правовой природы, основной цели, демократических
1 Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: автореф. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 67—68.
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы конституционного права
принципов осуществления и используемого управленческого инструментария требуют их рассмотрения в единстве. Кроме того, у государственных и муниципальных органов власти не могут быть разных интересов, поскольку один источник формирования — народ. Тем не менее интересы государства и отдельных его территорий могут не совпадать. Это связанно с тем, что следует различать государственный и публичный интерес2.
Современная конституционная модель местного самоуправления основана на возрождении российских демократических традиций самоуправления, которое, как и прежде, носит в своей основе негосударственный характер. Это проявляется в организационной обособленности местного самоуправления от государственных органов власти. Кроме того, конституционные нормы устанавливают высокий уровень самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения (ст. 12, 130—133 Конституции РФ). Однако влияние государства на местный уровень демократии сохраняется в любом случае, что, безусловно, подтверждается анализом современного муниципального законодательства России.
По мнению Ю.А. Тихомирова, наличие государственного интереса считается возможным лишь в международном публичном и международном частном праве, когда речь идет о реализации национального суверенитета, национального интереса. При трактовке публичного интереса исходят из назначения государства — служить гражданскому обществу, защищать его интересы и интересы частных лиц3.
Государственный интерес к муниципальным органам власти определяется, прежде всего, объективными требованиями обеспечения территориальной целостности, национальной безопасности, экономического благосостояния. Безусловно, органы местного самоуправления при реализации своих полномочии должны действовать в интересах, как государства, так и населения. Что касается самого населения, оно действует только в рамках собственного (частного) интереса. При таких обстоятельствах мы имеем государственный и частный интерес, но отсутствует интерес муниципальных органов власти.
Публичность муниципальной власти отмечается также в постановлении Конституционного
Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе то, что местные представительные органы согласно Закону Республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Согласно позиции Конституционного Суда РФ органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является государственной.
С точки зрения теории права, публичное право является совокупностью норм, регулирующих вла-стеотношения и защищающих государственный интерес в отличие от частного права, являющегося совокупностью норм, регулирующих и охраняющих отношения частных лиц4. Иными словами, публичное право является сферой власти и подчинения, а частное право — сферой свободного усмотрения субъектов. Местное самоуправление можно включить в систему публичной власти, поскольку в муниципально-правовых отношениях четко прослеживается государственный интерес.
Ю.А. Тихомиров еще в 1995 г. определил проблему изучения самоуправления как проявление публичности. По-видимому, исходя из анализа советского законодательства о местном государственном управлении, исследователь справедливо отмечает, что «самоуправление рассматривалось как параллельно существующее явление, не обладающее признаками публичности». Это было связанно с тем, что «длительное время к основным проявлениям публичности в обществе относили власть и государственное управление». Однако «основоположники марксизма-ленинизма, почти не пользуясь этим термином, раскрыли природу данного явления. Они связывали
2 Государство, общество, личность: проблемы совместимости / под ред. Р.А. Ромашова, Н.С. Нижика. М.: Юрист, 2005. С. 123—174.
3 Тихомиров Ю.А. Публичное право: падение и взлеты // Гос-во и право. 1996. № 1. С. 5.
4 Емельянов Б.М., Правкин С.А. Теория государства и права: курс лекций. М.: МИЭМП, 2005. С. 168.
-ii.^'fe-
Актуальные проблемы конституционного права
трактовку самоуправления не столько с децентрализацией и коммунальным устройством, сколько с организацией государственной власти и управления». С точки зрения Тихомирова, смысл самоуправления как новой «публичности» заключается во взаимосвязи интересов личности, коллектива, общества и государства5.
В современной юридической литературе признается, что местное самоуправление — это муниципальная публичная власть, имеющая основные признаки, характеризующие государственную власть6. Этот тезис аргументируется тем, что, с одной стороны, местное самоуправление имеет собственный механизм принятия и осуществления управленческих решении, а с другой — властные полномочия реализуются непрерывно. Последнее означает, что постоянно проводятся выборы органов местного самоуправления и должностных лиц, организуются местные референдумы, сходы, собрания7.
Одним из главных показателей «публичности» муниципально-правовых отношений является то, что муниципальная власть наряду с государственной имеет рычаги властно-принудительного характера, осуществляемые аппаратом принуждения.
Чтобы разобраться в том, что такое местное самоуправление, нужно начать рассмотрение общих понятия, разобраться в политико-правовой природе местного самоуправления. Е. Мейер, приступая к учению о самоуправлении, предупреждал: «Всякие теоретические стремления, имеющие целью понятие самоуправления построить из чистого эфира мысли, лишены сколько-нибудь прочного значения»8.
Верным представляется мнение Б.Э. Нольде, считавшего, что многое в учение о местном самоуправлении как раз приходится строить «из чистого эфира мысли». Нам нужны основные понятия, отвлеченные от конкретного содержания, ибо без них нельзя разобраться в пестрой действительности государственно-правовых явлений9.
В российской науке до сих пор не сформировалось единого понимания сущности местного самоуправления. Вопрос о природе местного самоуправления неоднозначен и давно занимает центральное место в научных исследованиях, посвященных проблемам муниципально-правовых отношений.
В определении понятия местного самоуправления условно можно выделить три основных направления.
Первое, наиболее распространенное в дореволюционной юридической науке представление о местном самоуправлении заключается в том, что местное самоуправление — это разновидность управления. Н.И. Лазаревский говорил о самоуправлении как о «децентрализованном государственном управлении, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населе-нием»10. Г. Еллинек под местным самоуправлением понимал «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, — управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через самих заинтересованных лиц»11.
Вторым наиболее распространенным в современной науке является представление о местном самоуправлении как о самостоятельном участии жителей в решении задач местного значения. И. Редлих под местным самоуправлением понимал осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву12.
В.И. Фадеев определяет местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью ис-
5 Тихомиров Ю.А. публичное право: учебник. М.: БЕК, 1995. С. 116, 117, 121.
6 Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 179.
7 Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2000. С. 20.
8 Meier E. Verwaftungsrecht, Holtzendorf-Kohler, Eacyclopadie der Rechts Wissenschaften. 11. 1904. Р. 68.
9 Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. М., 1911. С. 48.
10 Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: сб. ст. М., 1903. С. 112.
11 Еллинек Г. Общее учение о государстве. М., 1908. С. 39.
12 Редлих И. Английское местное самоуправление. М., 1908. С. 238.
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы конституционного права
ходя из интересов всех жителей данной террито-рии13. По мнению А.В. Лагуткина, под «местным самоуправлением следует понимать одну из форм народовластия, представляющую собой инициативную деятельность местных сообществ, осуществляемую ими на условиях сочетания местных и государственных интересов и решения вопросов местной жизни, под свою ответственность в пределах определенной территории»14.
Справедливой выглядит научная позиция В.В. Еремяна по поводу того, что «суть философии местного самоуправления второй половины XX века состоит в том, что муниципалитет как субъект местного самоуправления — это не орган государственной власти и управления, а местный коллектив, то есть сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц»15.
К пониманию сущности местного самоуправления следует подходить с точки зрения реализации гражданами своего права на местное самоуправление. Само название свидетельствует о том, что оно представляет собой особую разновидность социального управления, именно такого, при котором объект управления теоретический может полностью совпадать с субъектом. По своей сущности местного самоуправление объективно не может являться государственным феноменом. Исторически оно возникло задолго до появления первых государственных образований, что свидетельствует о стремлении индивида к объединению в общность. Этот фактор лежал и лежит в основе понимания местного самоуправления как такого. Самоуправление существовало всегда, оно справедливо может считаться традиционной частью организации любого общества. Местная (общинная) власть является исторически первой формой самоуправления в рамках определенной локальной общности, поэтому не удивительно формирование в историческом сознании того или иного народа представлений о важной роли самоуправления в жизни общины.
Со временем, с момента возникновения государства местное самоуправление становиться административно-территориальной единицей государства, и последнее начинает искать рациональные пути сближение с этим общественным феноменом.
На законодательном уровне понятие местного самоуправление раскрывалось различно. Так, Федеральный закон «Об общих принципах само-
управления в Российской Федерации» 1995 г. под местным самоуправлением понимал, с одной стороны, признаваемую и гарантированную Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, а с другой — одну из основ государственного устройства (ст. 2). Оба этих аспекта отражались в разных частях одной статьи закона (п. 1 и 2 ст. 2).
Несколько иной подход использован законодателем при раскрытии понятия местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. В законодательном определении отражены оба аспекта сущности местного самоуправления: это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Федерации самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиции (ст. 2).
Современное законодательное определение удачно подчеркивает двуединую сущность местного самоуправления, заключающуюся в единстве и взаимосвязи ее обеих составляющих. Последнее обозначает, что местное самоуправление — не просто форма управления делами на местах, а прежде всего форма осуществления публичной власти, что, в свою очередь, делает местное самоуправление неотъемлемым элементом государственного устройства. Кроме того, местное самоуправление реализуется посредством муниципальной управленческой деятельности. В любом случае каждая из этих составляющих в конечном счете связана с пониманием муниципальной власти как власти территориального коллектива (населения).
13 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 29.
14 Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в РФ. М., 1995. С. 92.
15 Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм: учеб. пособие. М.: изд-во РУДН, 1996. С. 9.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Субъектом местного самоуправления признается население соответствующего муниципального образования. Главной задачей местного самоуправления является решение вопросов местного значения.
Для третьего направления характерно понимание местного самоуправления, во-первых, как участие местных жителей в решении задач местного значения, во-вторых, как одно из видов управления. А. Васильчиков отмечал, что «самоуправление называют такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — земскими обывателями»16. Это направление считается наиболее действительным и приближенным к нашим дням.
Именно такой подход воплощен в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею (ст. 3). Формы прямой демократии, такие как собрания, референдумы, рассматриваются как факультативные, если это предусмотрено законом (п. 2 ст. 3). Наличие в хартии термина «публичные дела» с точки зрения понимания местного самоуправления как части публичной власти допус-
кает сближение местного самоуправления и государства. Объективно большинство полномочий органов местного самоуправления в России являются переданными государством, в рамках которых осуществляется местное государственное управление. Местное самоуправление в отличие от местного управления осуществляется в рамках собственных полномочий. В любом случае и переданные, и собственные полномочия органов местного самоуправления являются публичными делами.
Под местным самоуправлением следует понимать одну из форм народовластия, представляющую собой деятельность местных сообществ, осуществляемую ими на условиях сочетания местных и государственных интересов по решению вопросов местной жизни, под свою ответственность и в пределах определенной территории17.
И государственная власть, и органы местного самоуправления являются дополняющими друг друга формами народовластия, «то есть публичной власти народа». Их взаимосвязь, более того, взаимодействие очевидно и во многом оправдана.
16 Васильчиков А. О самоуправлении 1869 СПб. С. 375.
17 Нунденко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2003. С. 92.
Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учебник / под ред. Г.Б. Мирзоева, В.Н. Григорьева. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. — 463 с.
В учебнике сведения об организации правоохранительных органов впервые сведены воедино с краткими сведениями об их деятельности.
На основе правовой категории «правоохрана» определено понятие «правоохранительный орган» и установлен исчерпывающий перечень этих органов. Правовая категория «правоприменение» позволила выделить органы, содействующие правоохране (правоприменительные органы). Посредством системного подхода установлена структура каждого правоохранительного и правоприменительного органа, установлены их взаимосвязи.
В учебнике учтено законодательство, а также решения органов судебной власти по состоянию на 1 апреля 2010 г.
Для студентов (курсантов, слушателей) высших учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов, а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных органов и всех интересующихся организацией и функционированием правоохранительных и правоприменительных органов.
