CC BY
697
УДК 342.5
Местное самоуправление после поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года: курс на взаимодействие с государственной властью или встраивание в ее вертикаль?
Корсун Ксения Ивановна,
Уральский юридический институт МВД России
e-mail: kseniakovalenko@bk.ru
Статья посвящена анализу поправок статьи 131 Конституции Российской Федерации. Особое внимание автор уделяет вопросу объединения муниципальных образований поселенческого уровня в муниципальные округа, аргументирует положительные аспекты организации двухуровневой системы местного самоуправления в Российской Федерации, делает вывод о возможных негативных последствиях поправок Основного закона применительно к городским и сельским поселениям. Отдельное внимание автор уделяет возможности участия субъектов Российской Федерации в формировании органов местного самоуправления. В результате автор приходит к выводу о встраивании местного самоуправления в вертикаль государственной власти.
Ключевые слова: поправки в Конституцию Российской Федерации; государственная власть; местное самоуправление; взаимодействие публичной власти; городские поселения; сельские поселения; муниципальный округ; преобразование муниципальных образований; органы местного самоуправления; формирование органов местного самоуправления.
Local self-government after amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020: a course for interaction with the state
power or integration into its vertical?
Korsun Ksenia Ivanovna,
Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia
The article analyzes the amendments to article 131 of the Constitution of the Russian Federation. The author pays special attention to the issue of combining municipalities at the settlement level into municipal districts, argues for the positive aspects of organizing a two-level system of local self-government in the Russian Federation, and concludes about the possible negative consequences of amendments to the Basic law in relation to urban and rural settlements. The author pays special attention to the possibility of participation of the subjects of the Russian Federation in the formation of local self-government bodies. As a result, the author comes to the conclusion that local self-government is integrated into the vertical of state power.
Key words: amendments to the Constitution of the Russian Federation; state power; local self-government; interaction of public authorities; urban settlements; rural settlements; municipal district; transformation of municipalities; local self-government bodies; formation of local self-government bodies.
2020 год стал судьбоносным для теории и практики российского конституционализма. Впервые с момента своего принятия Конституция Российской Федерации претерпела столь масштабные изменения. Поправки коснулись глав с третьей по восьмую и затронули политическую, экономическую и социальную сферы жизни государства.
Стоит отметить, что реформирование Основного закона не явилось неожиданностью для российской
правовой системы, а было объективно продиктовано рядом предпосылок, основной из которых, на наш взгляд, стал фактологический резонанс норм Конституции Российской Федерации и реалий общественной жизни. Сегодня сложно назвать общественные отношения, которые бы с 1993 года не претерпели изменений, а если изменился уклад жизни населения, то реформирование законодательства, в том числе конституционного, является закономерной необходимо-
стью. Законодательство любого государства должно соответствовать тем объективным реалиям, которые присутствуют в обществе, а в идеале - способствовать его развитию. Конечно, стабильность закона не менее важна, особенно когда речь идет об Основном законе государства, и его частое реформирование может привести к конституционному кризису. Достаточно вспомнить ситуацию в России начиная с 1989 года, когда в действующую на тот момент Конституцию РСФСР всего за четыре года было внесено более десяти поправок. Поэтому полагаем, что конституционная стабильность должна быть разумной, т. е., с одной стороны, нормы Основных законов не должны меняться слишком часто, а с другой - они должны соответствовать реальному времени и не содержать «пережитков прошлого». В этой связи конституционная реформа, проведенная в России летом 2020 года, - событие, безусловно, положительное.
Повторим, что поправки, внесенные в Конституцию Российской Федерации, охватывают практически все сферы жизни российского общества. Не умаляя значения каждой поправки, отдельно остановимся на поправках статьи 131 Основного закона.
Глава 8 Конституции Российской Федерации действовала в неизменном виде с момента принятия в 1993 году. Единственная статья главы 8 Конституции РФ, которую не затронули анализируемые поправки, - это статья 130. Остальные статьи данной главы были расширены путем добавления в их конструкцию дополнительных частей или путем корректировки содержания.
Так, статья 131 Конституции Российской Федерации была расширена путем добавления части 1.1 и части 3 в ее конструкцию. Существенно изменилось и содержание данной статьи. Если прежняя редакция статьи 131 Конституции РФ говорила о том, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях», то в соответствии с новой редакцией «местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом».
На первый взгляд, данные изменения несущественны, так как Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ перечисляет все виды муниципальных образований, на территории которых осуществляется местное самоуправление, в том числе городские, сельские поселения. Однако закрепление в Основном законе формулировки, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях», было, по сути, конституционной гарантией двухуровневой системы организации местной власти в Российской Федерации.
Идея двухуровневой организации местного самоуправления была закреплена в предыдущем тексте Конституции Российской Федерации неспроста. Исключив поселенческий уровень из текста Конституции РФ, мы рискуем навсегда вытеснить его как из практики применения (чему в немалой степени спо-
собствует процесс преобразования муниципальных образований путем объединения поселений в один муниципальный округ), так и из Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Ведь то, что не закреплено в тексте Основного закона, можно легко исключить из федерального законодательства.
Приведем аргументы в пользу двухуровневой организации местного самоуправления. Так, безусловным плюсом низового поселенческого уровня организации местной власти является его реальное приближение к местному сообществу, когда вопросы местного значения решаются населением непосредственно на местах. В условиях объединения нескольких поселений в одно большое муниципальное образование, когда сельские жители превращаются в горожан, возможность оперативного решения насущных вопросов значительно снижается, что в итоге может привести к нивелированию самоуправленческих начал на селе. Более того, урбанизация городских и сельских поселений противоречит развитию сельского хозяйства, которое в наибольшей степени присутствует на селе, а если учесть, что некоторые регионы «заточены» именно под сельскохозяйственную отрасль (например, Поволжье, Урал, Северный Кавказ), то организация местного самоуправления по двухуровневой системе видится единственно верным решением.
Тем не менее, процесс объединения поселений в единое муниципальное образование идет полным ходом. Стартом этому послужило введение в мае 2019 года в конструкцию ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ части 3.1-1, согласно которой стало возможным объединение всех поселений, входящих в муниципальный район, с согласия населения, выраженного представительным органом соответствующих поселений и муниципального района. Вновь образованному муниципальному образованию присваивается статус муниципального округа.
Проблема ликвидации поселенческого уровня усугубляется еще и тем, что население объединяемых поселений фактически отстранено от участия в преобразовании, ведь согласие на объединение дает представительный орган. Однако вопросы преобразования муниципальных образований, когда одни муниципальные образования полностью перестают существовать как самостоятельные субъекты публичной власти, должны решаться посредством прямого волеизъявления населения, а не опосредованного.
Данный вопрос стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации1. И
1 Определение Конституционного Суда РФ от 24 ноября 2019 г. № 2955-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Т. М. Павловой на нарушение ее конституционных прав ч. 3 ст. 13 и ч. 4 ст. 28, а также ч. 3 ст. 43 во взаимосвязи с ч. 1, 4 и 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http:// www.ksrf.ru (дата обращения: 20.10.2020).
хотя Конституционный Суд РФ отказал заявительнице в принятии жалобы к рассмотрению, А. Н. Кокотов и Н. С. Бондарь в особых мнениях подчеркнули, что федеральное законодательство пока не содержит мер, надлежащим образом гарантирующих право населения на местное самоуправление в условиях значительного укрупнения муниципальных образований1, а сельское хозяйство в условиях санкций и иных негативных явлений в экономике стало своего рода локомотивом нынешнего экономического развития России2.
Субъекты Российской Федерации подобные территориальные преобразования обосновывают необходимостью сокращения чиновничьего аппарата, повышением эффективности взаимодействия регионального и муниципального уровней власти, улучшением социально-экономического положения муниципальных образований. Такая практика ведет к неизбежному отрыву населения от местной власти и кризису института народного представительства. А если к этому добавить тот факт, что в муниципальных округах, которые образуются взамен муниципального района и его поселений, глава муниципального образования выбирается не на муниципальных выборах, налицо глубочайший кризис местного самоуправления как формы организации народом своей власти.
Следующей новеллой статьи 131 Конституции Российской Федерации является часть 1.1, согласно которой «органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления». Дискуссии о централизации местного самоуправления, о чрезмерном вмешательстве со стороны государства в самостоятельность местной власти ведутся последний десяток лет3. Полагаем, что
1 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Н. Кокотова к Определению Конституционного Суда РФ от 24 ноября 2019 г. № 2955-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Т. М. Павловой на нарушение ее конституционных прав ч. 3 ст. 13 и ч. 4 ст. 28, а также ч. 3 ст. 43 во взаимосвязи с ч. 1, 4 и 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 20.10.2020).
2 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. С. Бондаря к Определению Конституционного Суда РФ от 24 ноября 2019 г. № 2955-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Т. М. Павловой на нарушение ее конституционных прав ч. 3 ст. 13 и ч. 4 ст. 28, а также ч. 3 ст. 43 во взаимосвязи с ч. 1, 4 и 5 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http:// www.ksrf.ru (дата обращения: 20.10.2020).
3 См., например: Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. № 9 (225). С. 149-161; Некрасов
С. И. Тенденция централизации местного самоуправления:
введением данной части в Конституцию РФ государство официально признало исключительно зависимое положение местного самоуправления в структуре российской государственности. Более того, непонятно как часть 1 статьи 131 в формулировке «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» соотносится с анализируемой формулировкой части 1.1 Основного закона. Получается некая «оговорка самостоятельности» местного самоуправления, причем довольно весомая.
Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления напрямую коррелирует с доверием к местной власти, а значит, с ее эффективностью. Однако начиная с 2014 года, когда федеральный законодатель ввел сокращение прямых всеобщих выборов органов местного самоуправления, предоставив регионам широкие полномочия в формировании местной власти, мы фактически встроили местное самоуправление в вертикаль государственной власти.
Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов местного самоуправления стало предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации4 в части предоставления субъектам Российской Федерации избыточных прав при решении данного вопроса. Однако Конституционный Суд Российской Федерации счел возможным регулирование субъектами Российской Федерации способа замещения главы муниципального образования. При этом высший орган конституционной юстиции пояснил, что применительно к верхнему уровню организации местной власти возможно установление не выборного и при этом единственного способа наделения полномочиями главы муниципального образования, тогда как на низовом поселенческом уровне прямые выборы главы муниципального образования не могут быть исключены, а также должны быть и иные альтернативные способы наделения полномочиями главы муниципального образования.
А. Н. Кокотов отмечает, что «...введение законом субъекта Российской Федерации единственного спо-
российский и зарубежный опыт // Муниципальная академия. 2016. № 2. С. 53-56; Казанцева О. Л. Местное самоуправление в России: курс на централизацию // Алтайский юридический вестник. 2016. № 3 (15). С. 36-39; Новокреще-нов А. В. От централизации Советов к централизации местного самоуправления // Развитие территорий. 2018. № 1 (11). С. 22-26. и т. д.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
соба избрания главы для конкретных муниципальных образований превращается в формальность ввиду того, что муниципальные образования будут обязаны в своем уставе воспроизвести тот способ избрания главы, который предусмотрен региональным законодательством»1.
Более того, закрепление в части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ возможности избрания главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, по результатам конкурса дает регионам реальную возможность влиять на выбор «угодных себе» глав муниципальных образований ввиду того, что половина членов конкурсной комиссии формируется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Полагаем, что подобная практика лишает граждан права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, что прямо противоречит Конституции Российской Федерации.
Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о кризисе местного самоуправления в Российской Федерации и встраивании его в вертикаль государственной власти. При этом заявленное в Конституции Российской Федерации взаимодействие (часть 3 статьи 132) предполагает скорее управленческое воздействие государственной власти на местное самоуправление, когда последнему ничего не остается, кроме как подчиниться воле суверена. И во многом подобный сценарий привычен российскому обществу, но насколько это соответствует принципам народного представительства - вопрос весьма дискуссионный.
Библиографический список
1. Васильев В. И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности / В. И. Васильев // Журнал российского права. - 2015. - № 9 (225). - С. 149-161.
2. Казанцева О. Л. Местное самоуправление в России: курс на централизацию / О. Л. Казанцева // Алтайский юридический вестник. - 2016. - № 3 (15). -С. 36-39.
3. Некрасов С. И. Тенденция централизации местного самоуправления: российский и зарубежный опыт / С. И. Некрасов // Муниципальная академия. -2016. - № 2. - С. 53-56.
1 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Н. Кокотова к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
4. Новокрещенов А. В. От централизации Советов к централизации местного самоуправления / А. В. Новокрещенов // Развитие территорий. - 2018. - № 1 (11). - С. 22-26.
Bibliograficheskij spisok
1. Vasil'ev V. I. Mestnoe samoupravlenie na puti centralizacii i sokrashcheniya vybornosti / V. I. Vasil'ev // ZHurnal rossijskogo prava. - 2015. - № 9 (225). - S. 149161.
2. Kazanceva O. L. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: kurs na centralizaciyu / O. L. Kazanceva // Altajskij yuridicheskij vestnik. - 2016. - № 3 (15). - S. 36-39.
3. Nekrasov S. I. Tendenciya centralizacii mestnogo samoupravleniya: rossijskij i zarubezhnyj opyt / S. I. Nekrasov // Municipal'naya akademiya. - 2016. - № 2. -S. 53-56.
4. Novokreshchenov A. V. Ot centralizacii Sovetov k centralizacii mestnogo samoupravleniya / A. V. Novokreshchenov // Razvitie territorij. - 2018. - № 1 (11). -S. 22-26.
