CC BY
231
УДК 342.5 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10389
ББК 67.400.7 © Л.Т. Чихладзе, О.Ю. Ганина, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СВЕТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕЛИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Леван Теймуразович Чихладзе, заведующий кафедрой муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов, исполняющий обязанности заведующего кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного областного университета, профессор кафедры юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова, доктор юридических наук, профессор
Российский университет дружбы народов (117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6) E-mail: chikhladze_lt@rudn.university
Ольга Юрьевна Ганина, доцент кафедры конституционного и международного права, кандидат исторических наук, доцент
Оренбургский институт (филиал) ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» (460000, Оренбург, ул. Комсомольская, д. 50) E-mail: ogau2007@mail.ru
Аннотация. Анализируются новеллы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, принятые в ходе общероссийского голосования, состоявшегося 1 июля 2020 г. Рассмотрены правовые нормы и положения, раскрывающие принципы централизации и децентрализации в местном самоуправлении России. Сделан вывод о том, что с принятием поправок в Конституцию Российской Федерации государство пошло по пути дальнейшего укрепления действующей конституционной модели местного самоуправления. Большинство новелл гл. 8 основного закона уже фактически сложились и получили частичное воплощение в федеральном и региональном законодательстве, а также в деятельности органов публичной власти разного уровня. Их закрепление в основном законе государства стало логическим следствием устоявшейся практики.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, централизация, публичная власть, органы публичной власти.
DEVELOPMENTS OF LOCAL SELF-GOVERNANCE IN THE LIGHT OF REFORMING THE CONSTITUTIONAL MODEL OF THE RUSSIAN FEDERATION
Levan T. Chikhladze, Head of the Department of Municipal Law of the Law Institute of the Peoples' friendship University of Russia, Acting Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law of the Moscow State Regional University, Professor of the Department of Jurisprudence of the Moscow City University of management of the Moscow Government named after Yu.M. Luzhkov, Doctor of Legal Sciences, Professor Peoples' friendship University of Russia (117198, Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, d. 6) E-mail: chikhladze_lt@rudn.university
Olga Yu. Ganina, Associate Professor of the Department of Constitutional and International Law, Candidate of Historical Sciences, Associate Professor
Orenburg Institute (Branch) FSBEI «Moscow State Law University named after O.E. Kutafin (MSAL)» (460000, Orenburg, ul. Komsomolskaya, d. 50) E-mail: ogau2007@mail.ru
Abstract. The novels of the Constitution of the Russian Federation on local self-government, adopted during the all-Russian vote held on July 1, 2020, are analyzed. Legal norms and provisions that disclose the principles of centralization and decentralization in local self-government of Russia were examined. It was concluded that with the adoption of amendments to the Constitution of the Russian Federation, the state went along the path of further strengthening the current constitutional model of local self-government. Most of the short stories of chapter 8 of the basic law have already actually developed and have been partially embodied in federal and regional legislation, as well as in the activities of public authorities at various levels. Their incorporation into the basic law of the State was a logical consequence of established practice.
Keywords: local government, local authorities, centralization, public authority, public authorities.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Чихладзе Л.Т., Ганина О.Ю. Тенденции развития местного самоуправления в свете реформирования конституционной модели Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(7):76-81.
Российская Федерация как федеративное государство развивается в условиях функционирования многоуровневой системы публичной власти, что закреплено в тексте основного закона государства. Согласно ч. 3 ст. 132 обновленной Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации1. На каждом уровне управления, с учетом особенностей территорий, реализуется взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти, что также устанавливает ч. 3 ст. 132 основного закона России.
Происходящие в настоящее время изменения, призванные укрепить вертикаль власти, обусловливают разработку и реализацию теоретических основ и практических рекомендаций по внедрению заявленных поправок не только в части местного самоуправления, но и всего спектра принятых новелл, что требует безусловного их осмысления.
Вопросы развития местного самоуправления не раз становились предметом пристального внимания авторитетных исследователей и государственных деятелей. Теоретические основы местного самоуправления нашли отражение уже в трудах таких зарубежных авторов конца XVIII — начала XIX вв., как Турэ и Р. Гнейст, что совпало со временем, когда на первое место выдвинулись проблемы взаимодействия органов власти в центре и на местах и распределения их компетенции и полномочий. Отечественное видение особенностей местного самоуправления высказали такие авторитетные российские деятели дореволюционного времени, как С.Ю. Витте, А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, И.И. Лазаревский, М.И. Свешников, М.М. Сперанский и др.
Советский период охарактеризовался определенной степенью идеологизации работ о местном самоуправлении. Укоренилась концепция советского местного управления, которую сформировали в своих высказываниях и трудах В.И. Ленин, И.В. Сталин, Л.М. Каганович, заложившие теоретическую основу исследований в данной области. Общей особенностью научных трудов стала характеристика низового звена Советов депутатов как одного из элементов единого государственного механизма; при этом о самостоятельности местных органов власти речи фактически не велось. Усилилось внимание к советским
органам и их взаимодействию между собой после принятия Конституции СССР 1977 г. Вышли в свет работы О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, П.Н. Лебедева и др. В центре внимания — функции и компетенция местных советов и их положение в системе государства и общества.
Обобщение опыта закрепления основ местного самоуправления в 1990-2010-е гг. нашло отражение в работах С.Г. Соловьева, Р.В. Бабуна, М.С. Трофимова, Н.В. Кочетковой, С.А. Авакьяна, Е.С. Шуг-риной, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, В.И. Васильева, И.И. Овчинникова, Ю.А. Тихомирова и др. В настоящее время, в связи с принятием поправок в Конституцию Российской Федерации, встает вопрос о дальнейшем теоретическом осмыслении концепции местного самоуправления в России.
Анализируя государственное устройство современных демократических государств, необходимо акцентировать внимание на специфике взаимодействия разных уровней публичной власти. Основополагающим принципом здесь является выбор одного из вариантов взаимодействия — централизации, децентрализации или дуализма. Определение оптимального варианта обусловливает стабильный и эффективный характер политической системы государства и его территориальную целостность.
В истории нашего государства уже был опыт использования принципа централизма. Речь идет о советском периоде, когда во главу угла ставилась строгая подчиненность нижестоящих государственных органов вышестоящим. Фактически существовал один уровень публичной власти — государственный. Государственное управление базировалось на принципе двойного подчинения, который выражался, с одной стороны, в подчинении государственного органа по вертикали соответствующему вышестоящему органу и, тем самым, происходило закрепление функционального единства деятельности всех государственных органов определенной отрасли, с другой, — государственный орган подчинялся по горизонтали соответствующему Совету депутатов как представительному органу власти в конкретной местности, что позволяло данному органу оказывать воздействие на управленческие про-
1 Здесь и далее см.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, одобренных в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // URL://pravo.gov.ru
цессы в пределах определенной территории. Указанные механизмы свидетельствуют о функционировании строгой иерархичной системы государственных органов, которые в своем единстве обеспечивали в советские годы реализацию принципа централизации государства. В основу управления был заложен принцип вертикального подчинения, что не позволяло создавать условия для существования иного, кроме государственного, уровня власти. Фактически местное самоуправление в СССР отсутствовало, однако действовало государственное управление на местах.
В настоящее время Российская Федерация развивается в условиях сочетания нейтралистской и де-централистской тенденций в управлении государством, что обусловливается, прежде всего, обширной территорией и проживанием в России многочисленных национальностей. Показательным моментом является организационная самостоятельность местного самоуправления, закрепленная в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2. В силу этих обстоятельств, применительно к России, необходимо соблюдение баланса централизации и децентрализации.
Практическая реализация заявленного выше тезиса находит свое выражение во взаимодействии органов публичной власти Российской Федерации, которое осуществляется на началах деконцентрации, т.е. часть полномочий отдельных органов передается от вышестоящего государственного органа нижестоящему. Это объективно необходимо в масштабах государства с обширной территорией, каковым является Россия. Особенно ярко это проявляется в реализации полномочий внутри системы органов исполнительной власти. Аналогичная ситуация складывается при передаче полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления, поскольку эти полномочия подлежат передаче негосударственным органам публичной власти, что свидетельствует о распределении полномочий внутри системы органов публичной власти, к которым, как было сказано выше, относятся и органы государственной власти, и органы местного самоуправления.
Наличие децентрализованных начал в государственном управлении подтверждает ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, закрепляющая право граждан осу-
ществлять свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также ч. 2 ст. 130 основного закона, дающая гражданам Российской Федерации право реализовывать местное самоуправление через референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Функционирование в государстве органов местного самоуправления подтверждает тезис о существовании в нем децентрализованной системы публичного управления. Органы местного самоуправления в Российской Федерации, наряду с собственными полномочиями, реализуют и переданные им государственные полномочия. Правовой основой данного тезиса становится обновленная ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой на органы местного самоуправления могут быть возложены отдельные государственные полномочия при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Примечательно, что, согласно внесенным поправкам в текст Конституции Российской Федерации, законодатель разделил права федеральных и региональных органов государственной власти в наделении такими полномочиями, конкретизировав право органов публичной власти каждого уровня государственной власти передавать необходимые полномочия, при этом оставив за государством право контроля за их реализацией. Указанные положения свидетельствуют о дуализме местного самоуправления и включении его в систему государственного управления.
Самостоятельность местного самоуправления в России подтверждает и обновленная ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление реализуется в муниципальных образованиях, территория которых определяется с учетом исторических и иных местных традиций. При этом население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Как показывает анализ основного закона Российской Федерации, в обоих приведенных тезисах подчеркивается необхо-
2 Здесь и далее см.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ) // URL://pravo.gov.ru
димость обращения к положениям действующего федерального закона, который и определяет базовые характеристики организации местного самоуправления. Указанное положение конкретизирует принцип самостоятельности местного самоуправления, установленный в ст. 12 Конституции Российской Федерации. Внесенные в основной закон поправки не меняют юридически правовой статус органов местного самоуправления в конкретных территориях.
Отдельного внимания заслуживает следующее положение. Согласно новому варианту ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление реализуется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливает федеральный закон. Законодатель, таким образом, легально закрепляет в основном законе государства ключевую роль федерального закона в определении перечня видов муниципальных образований, подлежащих формированию в Российской Федерации.
В настоящее время базовым законом, регламентирующим и детализирующим вопросы местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На первый взгляд, не возникает каких-либо сложностей с данным положением, поскольку Конституция Российской Федерации в гл. 8 устанавливает самостоятельность местного самоуправления в принятии решений в части организации конкретного вида муниципального образования с учетом местных обычаев и традиций. Тем не менее, введенная правовая норма об определении видов муниципальных образований федеральным законом устанавливает границы выбора гражданами будущего муниципального образования конкретного вида этого муниципального образования из перечня, закрепленного федеральным законом, лишая тем самым возможности создания нового, возникшего в силу развития местных традиций вида муниципального образования. Исходя из положений ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации можно сделать вывод о том, что местное самоуправление может быть организовано только в пределах видов муниципальных образований, установленных федеральным законом. Указанное положение нельзя назвать безусловным минусом системы, которая, с учетом общественно-политических тенденций, может видоизменять уже суще-
ствующие правовые нормы, исходя из потребностей государства и населения, и вносить изменения в действующее законодательство в части внедрения новых видов муниципальных образований. Так, к примеру, с 1 мая 2019 г. перечень видов муниципальных образований, закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», был дополнен таким видом муниципального образования, как муниципальный округ. Законодатель установил, что это несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, которые не являются муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут реализовывать отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В дальнейшем перечень видов муниципальных образований может быть расширен, что потребует внесения соответствующих изменений в названный федеральный закон.
В настоящее время возникновение такого вида муниципального образования, как муниципальный округ, обусловлено практической стороной дела. Как показывает практика, в последние годы наблюдается тенденция укрупнения муниципальных образований. Небольшие по численности жителей поселения вливаются в состав более крупного муниципального образования или вместе с другими небольшими поселениями образуют одно большое муниципальное образование, как правило, городской или муниципальный округ. Характерным итогом подобных действий становится упразднение ранее действовавших в этих муниципальных образованиях органов власти. Данная тенденция может вызвать затруднения в реализации права населения принимать решения об организации желаемого для него вида муниципального образования и расширении возможности непосредственного участия в управлении делами муниципального образования. Преобразованию подверглись, в первую очередь, небольшие сельские поселения, которые располагались близ городов. Их отличали финансовые трудности и отсутствие серьезного источника дохода для пополнения собственного бюджета, поэтому такие муниципаль-
ные образования шли на изыскание средств из федерального бюджета. Не удивительно, что данные муниципальные образования одними из первых оказались вовлеченными в процесс слияния с более крупными муниципальными образованиями. В дальнейшем указанная практика распространилась и на иные сельские поселения.
Тезис о децентрализации государственного управления и о самостоятельности населения в принятии решений по вопросам местного значения можно также подтвердить, анализируя процедуру изменения границ муниципального образования. Часть 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации устанавливает допущение изменения границ территорий, в пределах которых реализуется местное самоуправление, с учетом мнения жителей соответствующих территорий, в порядке, который устанавливает федеральный закон. Новый вариант ч. 2 ст. 131 основного закона России не вносит принципиальных изменений в порядок определения границ муниципального образования, сохранив диспозитивный характер правовой нормы. У населения муниципального образования сохранилось право высказаться по вопросу судьбы местности, в которой оно проживает. Тем не менее, отсутствует императив в отношении непосредственного волеизъявления жителей по данному вопросу, соответствующее полномочие закреплено также за представительным органом муниципального образования. Выше названное позволяет сделать вывод о перспективе ограничения возможности учета мнения населения в связи с укрупнением муниципальных образований при их юридическом слиянии.
В рамках реализации принципа децентрализации в Российской Федерации интерес представляют и полномочия органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью и решению вопросов бюджета муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации на органы местного самоуправления возложено полномочие по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, введению местных налогов и сборов, решению иных вопросов местного значения. Примечательно, что в обновленном варианте статьи основного закона законодатель заменил слово «устанавливают» на «вводят», подчеркнув исключительное
полномочие органов местного самоуправления в данном вопросе.
Отдельного внимания заслуживает выделение в норме ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации положения об обеспечении органами местного самоуправления в пределах своей компетенции, согласно федеральному закону, доступности медицинской помощи, а также исключение из описания полномочий органов местного самоуправления в тексте ч. 1 ст. 132 полномочия по осуществлению охраны общественного порядка. Безусловно, последний тезис не исключает участия муниципалитетов в реализации мер по охране общественного порядка, тем не менее, отсутствие в тексте Конституции Российской Федерации данного полномочия органов местного самоуправления переводит практическое осуществление данного направления работы в область договорных отношений с другими уровнями власти. При этом включение нормы об обеспечении доступности медицинской помощи в пределах муниципального образования возлагает на органы местного самоуправления дополнительную ответственность по реализации этого направления работы, что в перспективе приведет к росту расходов и включению новых статей в местный бюджет.
В рамках анализа внесенных в гл. 8 Конституции Российской Федерации поправок необходимо остановиться на правовом статусе самих органов местного самоуправления. Согласно принятой ч. 3 ст. 132 основного закона органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти и осуществляют между собой взаимодействие в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения, которое проживает на соответствующей территории. Внесенная поправка становится логическим следствием базовой конституционной нормы об осуществлении власти суверенным российским народом как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления, что является логическим следствием нормы, закрепленной в ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации. При этом следует помнить, что понятия «публичная власть» и «государственная власть» не являются равнозначными, поэтому, несмотря на вхождение в единую систему публичной власти, органы местного самоуправления не превращаются в составной элемент единой системы орга-
нов государственной власти, как это было в советские годы.
Сочетание принципов централизации и децентрализации раскрывается в ст. 133 Конституции Российской Федерации. Согласно прежней редакции статьи, местное самоуправление в России гарантировалось правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, которые возникали в результате принятия решений органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, которые устанавливались Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Новая редакция ст. 133 основного закона России предусматривает гарантию права на судебную защиту для местного самоуправления, на компенсацию дополнительных расходов, которые возникли в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Анализ предложенной новеллы позволяет заключить об ином подходе к организации деятельности органов публичной власти разных уровней в осуществлении части своих полномочий. Впервые в основном законе подчеркивается право на компенсацию дополнительных расходов, которые понесли органы местного самоуправления в результате осуществления совместно с органами государственной власти публичных функций, закрепленных в федеральном законодательстве. Это может способствовать расширению возможностей местной власти по реализации задач, установленных вышестоящими государственными органами. Однако, в качестве обязательного условия называется взаимодействие с органами государственной власти, что в очередной раз подчеркивает необходимость принятия взвешенных решений внутри единой вертикали органов публичной власти, что согласуется с положением ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации об отнесении органов местного самоуправления и органов государственной власти к единой системе публичной власти Российской Федерации.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления неизбежно
связано с воздействием данных органов публичной власти друг на друга. Применительно к рассматриваемым органам, речь идет о доминирующем варианте воздействия государственных органов на органы местного самоуправления. Анализ положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что наиболее ярко воздействие на органы местного самоуправления проявляется в праве высшего должностного лица субъекта федерации отрешать главу муниципального образования от должности. Так, согласно ч. 11 ст. 131 Конституции Российской Федерации органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Особую актуальность данное положение приобретает в свете последних тенденций в местном самоуправлении. Как показывает практика, наблюдается все большее вмешательство органов государственной власти в дела органов местного самоуправления. Например, это проявляется во влиянии на процедуру формирования должности главы муниципального образования, когда постепенно прямые выборы высшего должностного лица муниципального образования сменил конкурсный отбор.
Таким образом, с принятием поправок в Конституцию Российской Федерации государство пошло по пути дальнейшего развития установленной конституционной модели местного самоуправления. Большинство новелл гл. 8 основного закона уже фактически сложились и получили частичное воплощение в федеральном и региональном законодательстве, а также в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Их закрепление в основном законе государства стало логическим следствием устоявшейся практики. Тем не менее, закрепленная в Конституции Российской Федерации концептуальная модель местного самоуправления требует дальнейшей детализации в законодательстве Российской Федерации, что обусловливает необходимость поиска взвешенных и продуманных подходов в решении данного вопроса.
