CC BY
226
3. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
3.1. ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Рыков Анатолий Николаевич, канд. юрид. наук. Должность: первый заместитель главы города. Место работы: Администрация города Сочи, Краснодарский край. E-mail: a.n.rykov@gmail.com
Аннотация
Задача: статья обращена к основным пробелам и противоречиям, связанным с оценкой эффективности местного самоуправления.
Модель: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование, аналогия, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также иные методы научного познания.
Выводы: проведенный анализ сложившейся практики оценки эффективности местного самоуправления свидетельствует о том, что фактически органы местного самоуправления на сегодняшний день являются нижним уровнем единой государственно-муниципальной системы публичной власти с общими функциями и задачами, решаемыми как на верхних (федеральном и региональном), так и на нижнем (му-ниципально-территориальном или муниципально-поселенческом) уровнях. При этом формально введённая «самостоятельность местного самоуправления» не привела к какому-либо качественному приближению местной публичной власти к местному населению; в связи с этим местное самоуправление перестает быть эффективным для населения и ориентируется исключительно на запросы государственной власти.
Рамки исследования: правовое регулирование вопросов эффективности местного самоуправления по-прежнему остается одной из проблем юридической теории и практики. Непонимание места и особенностей местной публичной власти является причиной низкого качества принимаемых муниципальных и правовых актов, а также законодательства, принимаемого на уровне как Российской Федерации в целом, так и отдельных субъектов Российской Федерации.
Область применения результатов: сфера конституционного и муниципального права; вопросы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации; нормативно-правовое регулирование административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации; муниципально-территориальное устройство Российской Федерации.
Практическое значение: в работе рассматривается вопрос о понятии эффективности местного самоуправления как с точки зрения государства, так и с точки зрения местного населения. Предлагаются решения, направленные на повышение качества решения вопросов местного значения.
Социальные последствия: эффективное местное самоуправление повышает качество жизни граждан
и одновременно позволяет оптимизировать государственное управление. Эффективное местное самоуправление - это своего рода «посредник» между жителями и государством, трансформирующий интересы населения в публично-правовые запросы и позволяющий адаптировать требования государства к нуждам «простых людей».
Оригинальность/ценность: статья предлагает новое видение вопросов эффективности местного самоуправления, она адресуется ученым-государствоведам и специалистам в сфере муниципального права, студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов, а также широкому кругу читателей, интересующихся вопросами развития местного самоуправления, научным работникам, работникам государственных органов и органов местного самоуправления, политически активным гражданам.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная власть, эффективность местного самоуправления, местное государственное управление.
PROBLEMS OF ASSESSING THE EFFECTIVENESS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Rykov Anatoly Nikolayevich, PhD in Law. Position: First Deputy Head. Place of employment: Sochi City Administration, Krasnodar Region. E-mail: a.n.rykov@gmail.com
Annotation
Objective: The article is addressed to the main gaps and contradictions associated with the assessment of the effectiveness of local government.
Model: general and particular scientific methods of cognition of objective reality, which include analysis, synthesis, abstraction, analogy, comparative legal, formal and legal, as well as other methods of scientific knowledge.
Conclusions: The conducted analysis of the existing practice of assessing the effectiveness of local self-government shows that, in fact, local self-government bodies today are the lowest level of a single state-municipal public power system with common functions and tasks being solved at the top (federal and regional) and at lower (municipal-territorial or municipal-settlement) levels. At the same time, the formally introduced "independence of local self-government" did not lead to any qualitative approximation of local public authority to the local population; in this regard, local government ceases to be effective for the population and focuses exclusively on the requests of state authorities.
The scope of the study: the legal regulation of the effectiveness of local government is still one of the problems of legal theory and practice. Misunderstanding of the place and characteristics of local public authority is the reason for the poor quality of municipal and legal acts adopted, as well as legislation adopted at the level of both the Russian Federation as a whole and individual subjects of the Russian Federation.
Scope of application of the results: scope of constitutional and municipal law; questions of the organization of state power and local self-government in the subjects of the Russian Federation; normative and legal regulation of the administrative and territorial structure of the subjects of
the Russian Federation; municipal-territorial structure of the Russian Federation.
Practical significance: the paper considers the issue of the concept of the effectiveness of local government, both from the point of view of the state and from the point of view of the local population. Solutions are proposed to improve the quality of addressing issues of local importance.
Social consequences: effective local government improves the quality of life of citizens and at the same time helps to optimize public administration. Effective local government is a kind of "intermediary" between residents and the state, transforming the interests of the population into public-law queries and allowing to adapt the state's requirements to the needs of "ordinary people".
Originality / value: the article offers a new vision of the effectiveness of local government, it is addressed to scholars and scholars in the field of municipal law, students, graduate students and teachers of law schools, as well as a wide range of readers interested in the development of local government, scientists, public servants bodies and bodies of local self-government, politically active citizens.
Keywords: local self-government, municipal authority, effectiveness of local self-government, local government.
Крайне важной проблемой для любой структуры муниципальной публичной власти, как представляется, является вопрос о ее эффективности, по сути, качество решения как вопросов местного значения, так и иных публично-правовых вопросов. Очевидно, что с этой точки зрения крайне важно определить субъекта оценки указанной эффективности, поскольку от него напрямую зависит содержание критериев эффективности, тех позиций, в зависимости от которых либо государство, либо население, либо (условно) «внешние аудиторы» (потенциальные инвесторы, например) будут решать вопрос о том, насколько качественно осуществляют свою деятельность органы и должностные лица местного самоуправления, насколько решения данной власти соответствуют их потребностям. Но здесь же возникает и конфликт: термин «эффективность» может и понимается в разных смыслах: так, для населения приоритетное значение будет иметь то, насколько органы местного самоуправления удовлетворяют местные потребности, насколько политика муниципального образования является социально-ориентированной. Практически не вызывает сомнений тот факт, что жители дадут более высокие оценки тем органам и должностным лицам местного самоуправления, которые, к примеру, введут в муниципальном образовании бесплатный проезд на общественном транспорте, по сравнению с теми, которые такой же объем ресурсов инвестируют в развитие производства (вполне возможно - ухудшая тем самым экологию, т.е. жизненную среду населения). Неудивительно поэтому, что с точки зрения населения и с точки зрения органов государственной власти понятие эффективности является различным. Более того, юридических определений данного термина мы не найдем - и это очевидный пробел в праве. Исследователи, да и практики не могут согласовать даже вопрос о том, что именно следует оценивать, пытаясь определить уровень эффективности осуществления местной публичной власти.
Так, О.А. Ежукова полагает, что «исследование эффективности деятельности органов местного самоуправления имеет непосредственную связь с проблематикой эффективности правового регулирования. Анализ деятельности органов местного самоуправле-
ния позволяет дать оценку не только работе конкретных должностных лиц и публично-правовых формирований, но и, что самое важное, проанализировать качество законодательства, регулирующего ту или иную сферу общественных отношений, выявить дефекты и пробелы правового регулирования, предложить пути их устранения. Посредством оценки деятельности органов местного самоуправления должны выявляться точки расхождения действующего правового регулирования и реально существующих общественных отношений. Исследование эффективности деятельности органов местного самоуправления обеспечивает научно обоснованный подход в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного са-моуправления».1 С данной точкой зрения сложно согласиться, поскольку качество правового регулирования на уровне местного самоуправления «вторично» - большая часть решений, принимаемых на уровне местного самоуправления, предопределена нормативными решениями, существующими на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации: например, нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации предопределяют правовые акты органов местного самоуправления, принимаемые в рамках местного бюджетного процесса, нормы Налогового кодекса Российской Федерации (несмотря на положения ст. 131 Конституции Российской Федерации) предопределяют содержание решений органов местного самоуправления о местных налогах. В этом смысле, любая возможная эффективность (или неэффективность) муниципального правового регулирования является предопределенной: так, проведенные научные исследования могут показать, что снижение ставки земельного налога до нулевого значения приведет к росту инвестиционной привлекательности, экономической активности на территории муниципального образования и новые экономические агенты, инвесторы, пришедшие в муниципальное образование, обеспечат рост доходов местного бюджета, несопоставимый с доходами, которые можно получить, собирая земельный налог. Но муниципальное образование не сможет ввести такого рода нулевую ставку, если это запрещено Налоговым кодексом Российской Федерации. И возникает вопрос: какой правовой акт в такой ситуации является неэффективным: Налоговый кодекс Российской Федерации или решение представительного органа муниципального образования о ставках земельного налога? Сама О.А. Ежукова признает, что такого рода оценки эффективности справедливы лишь в условиях, когда оценивается вся система, принимающая такого рода взаимосвязанные решения: «Создание системы, позволяющей федеральному центру оценивать работу нижестоящего уровня государственной власти, видится вполне оправданным и даже необходимым». Но является ли местное самоуправление «нижним уровнем» государственной власти? Исследователь, по сути, уходит от ответа на данный вопрос, ссылаясь на других экспертов и их неоднозначные выводы о природе местного самоуправления: «Так, профессор С.А. Авакьян называет конструкцию искусственного отделения местного самоуправления от государственной власти одной из основных проблем муниципального строительства в
1 Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 63.
2 Там же.
России... Профессор В.С. Мокрый подчеркивает общность природы и задач публичной власти, будь то власть государственная или муниципальная: «В обществе до сих пор нет четкого понимания сущности и роли местного самоуправления. Зачастую как его противники, так и сторонники придают ему смысл самостоятельности населения, выпячивают организационную обособленность органов местного самоуправления и противопоставляют их органам государственной власти. Это неверно.».3 Поэтому, полагает ученый, «даже с учетом конституционного принципа невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти совершенно бесспорным является то, что о работе региональных властей население судит в большой степени по результатам работы органов местного самоуправления. Противоречия в этом никакого нет...».4 В этом, действительно, противоречия нет. Противоречие в другом: можно ли вообще говорить об оценке эффективности местного самоуправления как уровня публичной власти, если «общая задача - обеспечение качественного уровня жизни граждан РФ, и решаться она должна органами государственной власти и органами местного самоуправления сообща»?5
С нашей точки зрения, если оценивать эффективность местной публичной власти будет население, то весьма разумно предположить, что такой общепринятый критерий эффективности, как соотношение затрат к проведенному количеству работ или оказанных услуг, будет не приниматься во внимание. Объяснение здесь простое: в большинстве случаев население не видит, куда именно идут его налоги. Более того, сложившаяся бюджетная система Российской Федерации построена таким образом, что 80% всех доходов, которые получает система публичной власти (охватывающей и государственную власть, и местное самоуправление), концентрируются на федеральном уровне и уже оттуда перераспределяются, перетекая в какой-то части и на уровень местных бюджетов. А качество местного управления оценивается населением с точки зрения уровня их жизни, комфортности окружающей среды, благоустроенности территорий, качества и скорости оказания муниципальных услуг. Разумеется, большая доля в общей оценке населением деятельности местного самоуправления лежит на сфере жилищно-коммунального хозяйства, поскольку в этом случае каждый гражданин может лично оценить насколько эффективны его ежемесячные затраты на данную область и каково качество тех услуг, которые в обмен на эту плату ему предоставляется. И здесь мы видим ровно такое же «перераспределение ответственности», как и в случае с правовым регулированием. Целый ряд коммунальных услуг - поставки газа, электроэнергии, теплоснабжение и т.д. - регулируются или на федеральном уровне, или совместно - на уровне федерации и ее субъектов. Но ответственность за их неэффективность - на местном самоуправлении.
Таким образом, еще один важный вывод, касающийся оценки эффективности местного самоуправления, связан с тем, что при проведении такой оценки необходимо четко отделять собственно «муниципальные услуги» - те вопросы местного значения, которые решают органы и должностные лица местного самоуправления в целях обеспечения потребностей насе-
3 Цит. по: Ежукова О.А. Указ. соч. С. 64.
4 Там же.
5 Там же.
ления и решение которых зависит только от них, от «государственно-муниципальных услуг» - это те вопросы, которые органы местного самоуправления не в состоянии решить без участия органов и должностных лиц государственной власти. Наконец, как первые, так и вторые следует отделить от регулятивных и контрольных функций местного самоуправления, эффективность которых должна оцениваться совершенно особым образом и по особым критериям. В плане оказания собственно услуг, как представляется, с точки зрения государства самое эффективное муниципальное образование - это то, которое может добиться наименьшей дотационности, решая большую часть вопросов местного значения с помощью собственных доходов. Но вопрос в том, откуда берутся эти доходы: экономия ресурсов в связи с введением малозатратной четко организованной структуры исполнительной власти или перенесение большой доли расходов на местное население - это разные подходы к решению вопроса самообеспечения, и вводимые критерии оценки эффективности должны этот фактор учитывать.
Следует сразу оговориться, проблема заключается в том, что такого рода факторов слишком много для того, чтобы создать универсальный механизм оценки эффективности. Если, конечно, не пытаться всерьез реализовать, например, в социальной сфере такие подходы как «оценка регулирующего воздействия» (ОРВ) - это достаточно действенный механизм, но сложность в том, что возможности его применения весьма ограничены. Так, Федеральный закон от 30 декабря 2015 года № 447-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов"6 четко указывает на то, что предметом экспертизы являются только и исключительно муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления коммерческой деятельности, инвестирования (в целях выявления тех норм, которые без должных на то оснований осложняют осуществление предпринимательства, инвестиционной активности); это требование распространяется исключительно на территориальный уровень местного самоуправления (закон называет городские округа (включая городские округа с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иные городские округа и муниципальные районы), причем в каждом субъекте Российской Федерации составляется перечень таких муниципальных образований территориального уровня, и оценка проводится только в них. Более того, не являются предметом экспертизы проекты нормативных правовых актов, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы и актов, регулирующих бюджетные правоотношения. То есть, эффективность регулирования инвестиционной деятельности и социальной жизни муниципального образования также должны оцениваться по-разному.
Вообще, говоря об оценке эффективности местного самоуправления населением, с учетом слишком большого количества факторов, которые должны стать составными элементами модели оценки, можно согласиться с предложениями исследователей о том, что такого рода оценку следовало бы свести к институту
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 1 (часть I). Ст. 67.
общественного контроля со стороны населения: «Между гражданами и властью в последние годы нередко возникают социальные конфликты в самых разных сферах жизнедеятельности, причем по вопросам так называемой местной повестки, неэффективное разрешение которых может привести к серьезному увеличению показателей напряженности в обществе... Реализация... положений Закона предполагает функционирование такого социального и правового института, как общественный контроль за деятельностью органов публичной власти, включая и органы местного самоуправления. Общественный контроль представляет собой набор средств, с помощью которых общество может обеспечить соблюдение органом власти обязательных для него требований, нарушение которых может причинить ущерб как его собственному функционированию, так и непосредственно обществу, гражданам - они ведь зачастую являются объектами управления со стороны соответствующих органов, а также потребителями услуг, предоставляемых ими либо подведомственными им учреждениями».7 Но, к сожалению, общественный контроль за органами и должностными лицами сегодня жестко ограничен федеральным законодательством - причем, не вызывает сомнений, что сделано это для того, чтобы сохранялась стабильность взаимоотношений «региональная власть - территориальный уровень местного самоуправления».
Так, одной из самых главных форм общественного контроля за деятельностью Советов в советские времена являлся императивный мандат депутата Совета, предполагавший возможность наказа, отчета и отзыва (например, в случае невыполнения наказа. Реформа местного самоуправления 1993-1995 гг. ввела такую форму общественного контроля как «ответственность перед населением», которая наступала в результате утраты доверия. Однако реформа местного самоуправления 2003 года редуцировала эту форму контроля: возможность отзыва депутата или выборного должностного лица местного самоуправления была значительно ограничена, поскольку ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-Ф3 установила, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Таким образом, политические основания ответственности (недоверие) были замещены юридическими (противоправность деяния), и, кроме того, обязательным элементом реализации механизма отзыва стал суд, дающий правовую оценку совершенным (несовершенным) действиям с точки зрения соблюдения или несоблюдения правовых норм.
При этом позднейшая реформа законодательства о местном самоуправлении привела к тому, что в ряде случаев, даже наличие правовых оснований не дает возможность применить отзыв: так, Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-Ф3 «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-
7 Щепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 2. С. 57.
дерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» в Федеральный закон № 131-Ф3 была включена норма о том, что в случае, если все депутатские мандаты или определенная их часть в системе представительной власти на уровне местного самоуправления замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяет-ся.8
Очевидно, что все приведенные положения сводят к нулю возможность императивного мандата - прямого контроля и подотчетности выборного лица своим избирателям. Представляется, что такого рода законодательные нововведения не соответствуют конституционному принципу осуществления местного самоуправления населением. С другой стороны, представляется вполне доказанным и то, что местное самоуправление как форма самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения населением не может быть реализована на так называемом территориальном уровне местного самоуправления - а именно, уровне городских округов и муниципальных районов. Населению, по нашему мнению, следует вернуть политический контроль над местным самоуправлением на первичном уровне муниципальной власти, то есть, уровне городских и сельских поселений, что позволит оценивать его эффективность в понимании соответствия деятельности муниципальных властей ожиданиям населения.
Территориальный же уровень местного самоуправления, возможно, может быть трансформирован в административно-территориальный, в связи с чем на нем можно будет сохранить как формально-правовой контроль со стороны населения, (и при этом границы данного контроля даже могут быть расширены - через включение в его систему вопросов выполнения органами и должностными лицами местного самоуправления решений, принятых на местном уровне), так и установить административно-правовой контроль за деятельностью указанных органов и должностных лиц со стороны государства, прежде всего, субъектов Российской Федерации.
Итак, ключевым фактором развития местного самоуправления на сегодняшний день является его эффективность. Конечно, в связи с изложенным, очевиден тот факт, что и механизмы оценки эффективности функционирования публичной власти государством и населением различаются. В том случае, если данный механизм применяется государством, то, в первую очередь, его будет интересовать соотношение того количества ресурсов, которое было предоставлено местному самоуправлению с теми результатами, которые были достигнуты при помощи данных ресурсов. В нормах Федерального закона № 131-Ф3 мы уже с 2007 года встречаем специальное регулирование касающееся оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Нельзя не отметить, что нормы указанной статьи сформулированы таким образом, чтобы обеспечить возможность оценки данной деятельности со стороны только и исключительно территориального уровня местного самоуправления. Статья 18.1, включенная в Федеральный закон № 131-Ф3 Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-
8 Собрание законодательства Российской Федерации. 2011.
№ 13. Ст. 1685.
ФЗ, ввела обязательное требование об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. При этом перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Кроме того, актами, издаваемыми высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление грантов муниципальным образованиям - за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и в целях содействия достижению и (или) поощрению достижения наилучших значений показателей.
В развитие данных законодательных норм был принят Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»9 (в настоящее время он действует в редакции от 4 ноября 2016 г.), в котором содержится перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Причем, что уже неудивительно, в контексте проводимого исследования, оценивается эффективность деятельности исключительно территориального уровня местного самоуправления - то есть, городских округов и муниципальных районов. В развитие данного Указа было принято два нормативных акта Правительства Российской Федерации - Распоряжение Правительства Российской Федерации - от 11 сентября 2008 г. № 1313-р10 (действовало до 1 января 2013 года) и Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»11 (в настоящее время действует в редакции от 6 февраля 2017 года).
Согласно разработанным Правительством Российской Федерации методикам, предметом оценки являются результаты деятельности органов местного самоуправления в социально-экономических областях.
В 2008 году к ним относились: экономическое развитие, здравоохранение и здоровье населения, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, физическая культура и спорт, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное хозяйство, организация муниципального управления и энергосбережение и повышение энергетической эффективности. С 2013 года местное самоуправление перестало «нести ответственность» за развитие на территории здравоохранения и обеспечение здоровья населения, но стало отвечать за развитие культуры. Изучение данных документов показывает, что основой для проведения оценки является статистическая информация: например, «доля протяженности автомобильных дорог общего пользо-
9 Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 2003.
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 39. Ст. 4455.
11 Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 52. Ст. 7490.
вания местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения» (этот показатель обозначен в названном Указе Президента Российской Федерации) или «доля муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных учреждений культуры (процентов)» (это показатель указан в Постановлении Правительства Российской Федерации 2013 года). Доклады, которые в соответствии с вышеназванными нормативными актами должны составлять главы местных администраций, направляются главе субъекта Российской Федерации и обнародуются на официальном сайте администрации города. Некоторые исследователи, например, В.А. Щепачев, высказывают мнение, что последнее свидетельствует о том, что «общественная составляющая данного контроля, очевидно, предусмотрена».12 С таким подходом крайне сложно согласиться: и дело даже не в том, что, как справедливо отмечает сам ученый, неизвестно «какое количество граждан смогут ознакомиться с помощью сети Интернет с указанным отчетом и будет ли он продублирован в средствах массовой информации»,13 а проблема заключается в том, что данная статистика, если ее «вырвать из контекста» и анализировать саму по себе (и даже если это делать в сопоставлении с предыдущими периодами), малоинформативна. Например, в докладе главы города Сочи за 2015 год по вопросу «Удельная величина потребления энергетических ресурсов муниципальными бюджетными учреждениями» указано, что «лимиты потребления энергетических ресурсов бюджетными учреждениями города Сочи регламентируются постановлением администрации города Сочи от 05.03.2015 года №753 "Об утверждении лимитов потребления коммунальных услуг для администрации города Сочи, Городского Собрания Сочи и учреждений, финансируемых из бюджета муниципального образования город-курорт Сочи на 2015-2017 годы". Увеличение показателей потребления энергетических ресурсов муниципальными бюджетными учреждениями не планируется. Изменение показателей объясняется увеличением количества населения в городе Сочи».14 В докладе главы города за 2016 год по этому же вопросу говорится о том, что «в 2016 году по сравнению с 2015 годом произошло незначительное снижение удельной величины потребления муниципальными бюджетными организациями электроэнергии, тепловой энергии, холодной воды и природного газа. Снижение потребления обусловлено выполнением мероприятий по энергосбережению в части замены ламп накаливания на энергосберегающие, а также применения энергосберегающего электрооборудования (систем освещения, оборудования). В плановом периоде 2017 -2019 годов планируется дальнейшее сохранение значений показателя за счет продолжения мероприятий по реализации Федерального закона от 23 ноября
12 Щепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 2. С. 58.
13 Там же.
14 Доклад главы города Сочи о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за 2015 год и их планируемых значениях на 3-летний период. Электронный ресурс: URL: http://www.sochiadm.ru/gorodskaya-vlast/head-city/teksty-ofitsialnykh-vystupleniy/?SECTION_ID=703&ELEMENT_ID=77918
2009 года № 261-Ф3 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».15 Какие выводы может сделать даже квалифицированный специалист в области потребления энергетических ресурсов, не имея иных данных? - представляется, что никаких. Но эти данные можно проанализировать по региону (субъекту Российской Федерации) в целом и прийти к выводам о том, насколько те или иные главы местных администраций работают эффективнее других (в сопоставимых условиях). Более того, в условиях комплексного анализа, проводимого в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации методикой, вполне корректно можно ввести поправочные коэффициенты, позволяющие исключить тот фактор, что «муниципальные образования обладают различным материально-финансовым и кадровым потенциалом, различным уровнем развития инфраструктуры, различным по своей инвестиционной привлекательности географическим положением, даже в пределах одного региона может существенно различаться демографическая ситуация».16 К тому же, сами замечания такого рода вполне свидетельствуют о том, что эффективность каждого конкретного органа или должностного лица местного самоуправления определяется в соотношении с органами и должностными лицами других муниципальных образований. 3адача, которую ставила здесь государственная власть, по всей видимости, заключается в том, чтобы устроить своего рода «соревнование» между муниципальными образованиями, стимулируя их повышать эффективность. Не случайно, исследуемый Указ Президента Российской Федерации адресует Правительству Российской Федерации требование разработать методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Поэтому вывод совершенно однозначен: такого рода механизмы совершенно не направлены на развитие институтов общественного контроля за органами и должностными лицами местного самоуправления. Напротив, их единственная цель - развитие форм государственного контроля за деятельностью муниципальной власти.
Если мы обратимся к утвержденным Правительством Российской Федерации методическим рекомендациям о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, то найдем в п. 7 указание на то, что «комплексная оценка эффективности деятельности орга-
нов местного самоуправления определяется по формуле:
т„ /Ип1 + Ип2 +.... + Иппч тх
К = 0,8 х (-) + 0,2 х Ипс
15 Доклад главы города Сочи о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за 2016 год и их планируемых значениях на 3-летний период. Электронный ресурс: иК1_: https://www.sochiadm.ru/gorodskaya-vlast/administration-city/deyatelnost/ekonomika/reestr/84363/
16 Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2012. N
1. С. 61 - 67.
П
где:
Ипп - п-ый сводный индекс значения показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления;
Ипс - с-ый сводный индекс значения показателя -оценки населением (!) - выделено мной. - А.Р.)
17
деятельности органов местного самоуправления».1' Как видно, методика очень четко, можно сказать, математически строго, устанавливает соотношение оценок эффективности местного самоуправления населением и государственной властью - 20% и 80%. То есть, мнение представителей государственной власти о работе местных чиновников в 4 раза важнее того, как их работу оценивают местные жители. Данная логика вполне согласуется с правовыми позициями, сформулированными в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года № 30-П, которые основаны на том, что местное самоуправление, хоть и выступает обязательной (на всей территории Российской Федерации) формой публично-территориальной самоорганизации населения, обеспечивающей участие граждан в самостоятельном и под свою ответственность решении населением непосредственно и через представительство в выборных и других органах местного самоуправления вопросов местного значения, но, при этом является и неотъемлемой частью единого механизма управления делами федеративного государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно установленных пределах в решении вытекающих из статей 2 и 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека. Кроме того, отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, объективно наиболее тесными взаимосвязями органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, складывающимися в процессе реализации возложенных на них функций и задач, предопределяется необходимость их согласованной деятельности на основе сотрудничества, координации, взаимного учета интересов, гарантирующих стабильное и эффективное осуществление функций публичной власти по созданию на соответствующей территории достойных условий жизни и свободного развития человека. Это связано с тем, что, как указано в другом Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, Конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-
17 Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1317 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 52. Ст. 7490.
территориальной самоорганизации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, органы местного самоуправления, не входя в систему органов государственной власти, вместе с тем обладают публично-властными полномочиями по решению возложенных на местное самоуправление задач, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. По своей природе местное самоуправление в Российской Федерации как правовом социальном государстве ориентировано прежде всего на решение социально-экономических задач в пределах территории муниципального образования как территории компактного проживания населения, а также на обеспечение ее социально-экономического развития как элемента комплексного социально-экономического развития территории субъекта Российской Федерации.18
К сказанному остается лишь добавить - речь не может в данной ситуации идти о городских и сельских поселениях (особенно - сельских). Они попросту недостаточно крупны для того, чтобы самостоятельно решать вопросы «комплексного социально-экономического развития территории». Как справедливо отмечает проф. В.И. Васильев «сейчас значительная часть социальной инфраструктуры на селе сосредоточена в административных центрах муниципальных районов, и поэтому многие вопросы местного значения поселений, да и городских поселений, не могут решаться без участия районных властей. Во многих случаях дело не обходится и без помощи соответствующих городских округов».19 Именно о них всегда и идет речь в контексте взаимосвязи государственной власти и местного самоуправления. Поэтому рассмотренные аспекты сложившейся практики регулирования структуры органов местного самоуправления, как представляется, убедительно подтверждают следующий тезис: уровень муниципальных районов и городских округов, фактически, полностью огосударствлен, его отнесение к уровню местного самоуправления является совершенно формальным, местное население, как следует из рассмотренной правительственной методики крайне слабо влияет на определение особенностей деятельности структур публичной власти и оценка местными жителями эффективности работы данных структур (если речь идет о повседневной, рутинной деятельности, а не экстраординарных сигналах с мест о возникших проблемах) мало влияет на общую оценку эффективности (которую дает государство).
Список литературы:
1. Федеральный закон от 06. 10. 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
18 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы». Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8062.
19 Васильев В.И. К вопросу о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2017. № 1. С. 90.
2. Федеральный закон от 30 декабря 2015 года № 447-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов". Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 1 (часть I). Ст. 67.
3. Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов». Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 13. Ст. 1685.
4. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18. Ст. 2003.
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации - от 11 сентября 2008 г. № 1313-р. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 39. Ст. 4455.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 52. Ст. 7490.
7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 года № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы». Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8062.
8. Васильев В.И. К вопросу о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2017. № 1. С. 90. С. 80 - 91.
9. Доклад главы города Сочи о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за 2015 год и их планируемых значениях на 3-летний период. Электронный ресурс: URL: http://www.sochiadm.ru/gorodskaya-vlast/head-city/teksty-ofitsialnykh-vystuplemy/?SECTЮNJD=703&ELEMENTJD=77918
10. Доклад главы города Сочи о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за 2016 год и их планируемых значениях на 3-летний период. Электронный
ресурс: URL: https://www.sochiadm.ru/gorodskaya-vlast/administration-
city/deyatelnost/ekonomika/reestr/84363/
11. Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 61 - 67.
12. Щепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 2. С. 57 - 61.
Рецензия
на статью «Проблемы оценки эффективности местного самоуправления», направленную к.ю.н. А.Н. Рыковым, первым заместителем главы города Сочи для опубликования в журнал «Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал »
Актуальность выбранной темы
Актуальность выбранной автором темы не вызывает сомнений. Научных трудов по проблематике оценки эффективности местного самоуправления пока еще недостаточно. Поэтому исследование проблем формирования эффективной местной публичной власти и построения ее на основе сочетания поселенческого принципа территориального устройства муниципальной власти с принципом административного территориального устройства субъектов Российской Федерации, представляет интерес как с научной, так и с практической точек зрения. В целом, можно согласиться с автором в том, что непонимание места и особенностей местной публичной власти является причиной низкого качества принимаемых муниципальных и правовых актов, а также законодательства, принимаемого на уровне как Российской Федерации в целм, так и отдельных субъектов Российской Федерации.
Использование научной литературы, правовых и правоприменительных актов по рассматриваемой проблематике
Предложенный автором библиографический список источников по данной теме содержит перечень использованных им законодательных и иных нормативных правовых актов. В тексте работы содержится также анализ законодательных актов, решений Конституционного Суда РФ. Научная литература по исследуемой проблематике представлена полно и включает книги, изданные в течение последних нескольких лет.
Полнота раскрытия проблемы
Содержание статьи не претендует на полноту раскрытия всех вопросов по данной теме. По сути дела, главный и следовательский вопрос, которым задается автор - это вопрос о повышении эффективности местного самоуправления. Правовое регулирование данных вопросов местного самоуправления по-прежнему остается одной из проблем юридической теории и практики. Автор указывает на то, что при определенных обстоятельствах решения, связанные с повышением эффективности муниципальной власти могут быть найдены и далее обосновывает эти решения. С его точки зрения внедрение данных решений сможет сохранить реальное (то есть, приближенное к населению) местное самоуправление, которое существует на поселенческом уровне.
В ряде случаев автор высказывает спорные суждения, например, о том, собственно «самоуправляющимся» является только поселенческий уровень местного самоуправления, что федеральный законодатель
не может справиться с задачей определения перечня вопросов местного значения, но они вполне допустимы в научных публикациях, отражающих (и содержащих обоснование) точки зрения исследователя по тому или иному вопросу.
Корректность применения методов научного исследования
Работа отличается внутренней логикой изложения материала и системностью. Возможно, при анализе вопросов данной темы следовало бы уделить больше внимания методу сравнительного анализа.
Ясность и обоснованность выводов
Автор продумал и сформулировал основные выводы и рекомендации, которые представляют определенную научную и практическую ценность. Отдельные суждения автора носят общий характер, но в то же время, статья содержит и конкретные предложения.
Заключение о возможности допуска к публикации:
Представленная статья рекомендуется к опубликованию, поскольку тема действительно представляет научный и практический интерес, отличается логической структурированностью содержания, выверенно-стью научных дефиниций, аргументированностью выводов и предложений.
Научный консультант, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, д.ю.н. Пешин Н.Л.
