CC BY
11Остановить распространение рессентимента частично можно путем осуществления в государстве стабильных условий существования граждан общества, что должно стать одной из главных задач государства на данном этапе развития. Распространение рессентимента в современном российском обществе можно приостановить через освобождение сознания людей от него. В первую очередь философы должны сформировать новое представление о человеке и его месте в современном мире, определить смысл его бытия. Психологам, социологам необходимо сформировать научное представление о закономерностях поведения современного человека, и, возможно, создать модель взаимодействия между людьми в период формирования нового российского общества.
Следовательно, особая миссия в решении данной проблемы отводится педагогам, деятельность которых должна быть направлена на воспитание в своих подопечных человеколюбия, добродетели, целомудрия, честности, трудолюбия, патриотизма. Задача современного педагога заключается в оказании помощи ученику, студенту осуществить свой нравственный выбор, в формировании высоконравственного Человека. Нельзя не согласиться с А. Печчеи, который писало том, что ключ к спасению человека заложен в нем самом, а источником сил должно стать четкое представление о том, что нужно жить в гармонии с окружающим миром [5].
Список литературы
1. Гусейнов А. Этика и мораль в современном мире. Этическая мысль. Вып. 1. - М.: ИФ РАН, 2000.
2. Шелер М. Рессентимент в структуре моралей / перевод с нем. А. Н. Малинкина. - СПб: Наука: Университетская книга, 1999.
3. Ницше Ф. К генеалогии морали. Сочинения в 2-х томах, том 2. / Перевод К. А. Свасьяна. - М.: Мысль, 1990.
4. Хайруллина Н. Г. Социологическая диагностика этнокультурной ситуации в северном регионе. Дис...докг.социол.наук. Тюмень, 2001.
5. Печчеи А. Человеческие качества. - М.: «Прогресс», 1985.
Сведения об авторе
Исаченко Надежда Николаевна, к. ф. н., доцент кафедры «Философия», Тюменский государственный нефтегазовый университет, г. Тюмень, тел. 4532453524, e-mail: isnadezhda@pochta.ru
Isachenko N. N., Candidate of Sciences in Philosophy, associate professor of the chair of philosophy, Tyumen State Oil and Gas University, phone: 4532453524, e-mail: is-nadezhda@pochta.ru
УДК 332.1
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ОТ «ГРАДСКИХ ОБЩЕСТВ» ДО ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА — ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ
LOCAL GOVERNMENT: FROM «GRAD SOCIETIES» TO A CIVIL SOCIETY. STAGES OF FORMATION
С. М. Киричук, Ю. М. Конев
S. M. Kirichuk, Yu. M. Konev
Ключевые слова: конституция, местное самоуправление, реформа, община, земства, вопросы местного значения,
полномочия, советы, муниципалитеты Key words: Constitution, local government, reform, community, zemstvo, local issues, authority, councils, municipalities
Конституция Российской Федерации одной из основ конституционного строя закрепляет институт местного самоуправления. Авторы анализируют этапы его развития от вече до советов муниципальных образований в современной России во взаимосвязи реформ и времен. Показана главная роль населения в становлении гражданского общества, роль государственной власти и ее лидеров в развитии местного самоуправления.
The Constitution of the Russian Federation, one of the foundations of the constitutional system establishes the Institute of Local Self-Government. The authors analyze the stages of its development from the popular assembly to municipal councils in modern Russia in the interrelation of reforms and times. The main role of population in the development of a civil society, the role of government and its leaders in the development of local self-government are shown.
В 2013 году отмечается важная дата в истории нашего государства — 20-летие принятия Конституции Российской Федерации — основного закона страны, закрепляющего основы конституционного строя, идеологические, политические и юридические особенности государства. Среди них — институт местного самоуправления.
Местное самоуправление для России — не дань демократической моде. Истоки современного российского местного самоуправления лежат глубоко в нашей истории: есть в российской традиции склонность решать жизненно важные вопросы всем миром. Наши предки еще 1 150 лет назад обсуждали местные дела на вече и общинных сходках. Вече и сходки — прообразы современных публичных слушаний, первая и древнейшая форма самоуправления в нашей стране. Эту форму надо возрождать, внедрять и развивать в каждом современном муниципалитете, учитывая возможности электронных коммуникаций.
Укрепление монархии, казалось, вытеснило народное самоуправление из процессов управления государством, но 21 апреля 1785 года императрицей Екатериной II была утверждена «Жалованная грамота городам», фактически положившая начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении. Были образованы выборные городские учреждения, прежде всего, «градские общества», состоявшие из наиболее состоятельных горожан, собирающиеся на сессии раз в три года. Постоянно действующим городским учреждением была «общая градская дума», состоявшая из городского головы и 6 гласных (депутатов). В городах появились судебные и полицейско-хозяйственные выборные учреждения, магистраты. Президент России В. Путин высоко оценил вклад Императрицы в развитие местного самоуправления, утвердив 21 апреля Днем местного самоуправления в Российской Федерации.
Затем были земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы императора Александра II. В уездах и губерниях избирались земские собрания (представительные органы). В период между сессиями земских собраний их обязанности возлагалась на избранные из состава собраний управы (исполнительные органы). Управы решали вопросы развития экономики, образования, здравоохранения, дорожного строительства, социального призрения и т. д. Земства после древних вече и сходов стали первыми институтами представительства для всех сословий населения, формирующиеся на выборной основе. Государство отслеживало итоги выборов, создавая некий прообраз современного «кадрового резерва». По той же схеме было организовано самоуправление в городах. Главы городов и уездов избирались депутатами собраний из своего числа. В наше время значительное число муниципалитетов применяет ту же организационную схему.
Земства создавали учреждения с целью обеспечения местных «польз и нужд» — прообраза современных вопросов местного значения. Они содействовали развитию сельского хозяйства, промышленности, внедрению новых технологий (мы бы сказали — инноваций). На средства земств строились школы и больницы, готовились кадры учителей и медицинского персонала, строились дороги, развивался общественный транспорт и т. д.
Сельские общины ведали вопросами распределения земли среди своих членов и земельного контроля, организации сельхозпроизводства, сбором государственных, земских и других налогов и сборов, содержанием местных дорог, мостов, переправ, содействовали перевозке арестантов, чиновников при их разъездах; принимали на постой военных, осуществляли суд первой инстанции по гражданским и уголовным делам (кроме тяжких), следили за соблюдением местных обычаев и норм правопорядка, боролись с пожарами, иными стихийными бедствиями, задерживали подозреваемых, вели предварительное дознание, выносили и осуществляли наказание за мелкие проступки (штраф, административный арест, порка). Они также отстаивали интересы общинников перед государственными органами, помещиками, другими общинами, организовывали фонды взаимопомощи, помогали малоимущим, содержали больницы, богадельни, школы, библиотеки, церкви, организовывали проведение праздников и т. д. Конечно, если орган власти берет на себя такую большую и социальнозначимую нагрузку, его работа будет иметь огромный общественный резонанс, и если работа будет вестись «на совесть», то влияние и возможности этого органа будут возрастать.
Земские, сельские и городские органы местной власти в ХХХ веке не были подчинены местной государственной администрации. То же мы видим и сейчас, статья 12 действующей Конституции России гласит, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ХХХ в. земства работали под контролем министра внутренних дел и губернаторов. Сейчас за деятельностью органов местного самоуправления надзирают 22 контрольно-надзорных органа. И тогда, и сейчас государственный контроль и надзор сложно выдерживали местные власти. В наше время благодаря четкой позиции Президента России Владимира Владимировича Путина началось решение вопросов правового регулирования контрольно-надзорной деятельности. В ХХХ веке достигнуть такого уровня договоренностей и начать рабочий диалог с государством земствам не удалось. Многие царские чиновники были недовольны растущим влиянием земств и институтов сельского и городского самоуправления. Под давлением своих советников император Александр III сократил возможности учреждений земского и городского самоуправления, и народная инициатива стала приходить в упадок.
Государственное управление и в те времена, и в настоящий момент постоянно «наталкивается» на широту нашей страны, на ее неодинаковость, поликультурность, поликонфессиональность, неоднородность климатических, географических и демографических условий. Централизованное государственное управление в царской России зачастую вступало в противоречие с земским самоуправлением, учитывающим местную специфику. Конечно, многие вопросы при централизованной системе управления решаются проще и даже быстрее, но как ни старайся, из столицы невозможно предусмотреть всего, что происходит на местах. Государственные чиновники по сию пору не могут с этим смириться. Второй вопрос — достаточно ли гражданам только права выбора в органы местной власти? Им требуется возможность реального участия в управлении? При Александре II жители страны однозначно ответили, что для них важно и нужно участвовать в решении вопросов местного значения, ради реализации этого права они готовы помогать властям своим трудом, деньгами, готовы тратить время на общественные работы. Контрреформа Александра III разрушила систему конструктивного и плодо-
творного взаимодействия власти и населения, возможно, это и стало одной из причин двух революций, а потом и гражданской войны.
Пакетом законов о земской и городской реформах 21 мая 1917 года Временное правительство воссоздало около 10 тыс. волостных земств, проведены выборы в волостные и уездные земства, которые так и не успели в полной мере приступить к работе.
После октябрьской революции 1917 года Советы депутатов трудящихся фактически представляли низовое звено единого государственного аппарата. Сами эти советы оставались органами народного представительства, так как формировались на основе всеобщих выборов.
После гражданской войны молодое советское государство приступило к преодолению разрухи. И тогда вновь возродился интерес к местному самоуправлению. На места были переданы полномочия по управлению объектами производства, вопросы землеустройства, благоустройства, водоснабжения и водоотведения, транспорта, пожарного и похоронного дела. Появились муниципальные электростанции, создавались коммунальные (муниципальные) банки. В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 — Положение о местных финансах, где определялись компетенция и финансовые ресурсы местных советов. В этот период активно развивалась наука о МСУ, крупнейшим представителем которой был Л. А. Велихов.
В 1990-х годах государство вновь обратилось к теме местного самоуправления. НЭП и 1990-е годы в нашей истории — похожие периоды, и не только по росту криминала и расслоению населения на богатых и бедных. Государство было слабым, его сотрясали сепаратистские вихри, и тогда, чтобы выжить, оно начало передавать на муниципальный уровень полномочия по жизнеобеспечению и управлению экономикой. В 1990-х годах появились муниципальные внебюджетные фонды, ценные бумаги, муниципальные банки. Некоторые из таких банков работают и сегодня.
Конституция СССР 1936 года вновь изъяла механизмы местного самоуправления из политики. Сельские волости и уезды были укрупнены, на их базе созданы районы, на территориях районов — крупные сельхозпредприятия: колхозы и совхозы. Местные органы власти, прочно встроенные в единую партийную «вертикаль», сохраняли выборность своих членов. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч (в РСФСР — около 28 тыс.) местных советов. Численность советов определялась исходя из численности населения и уровня совета. В сельсоветах работало до пятидесяти человек, на районном уровне — до семидесяти пяти. В городах избиралось до двухсот человек, а в совете г. Москвы (Моссовете) было уже почти 500 депутатов. Партия следила, чтобы в местных советах были представлены трудовые коллективы, мужчины и женщины, молодые и пожилые, рабочие, крестьяне и интеллигенция, партийные и беспартийные. Как правило, депутаты местных советов работали на неосвобожденной основе, собираясь несколько раз в году на краткие рабочие сессии. В периоды между сессиями работу вел исполнительный комитет, который депутаты формировали из своего числа. Действовал институт наказов избирателей, который сейчас в ряде регионов и муниципалитетов пытаются возрождать. Работал механизм депутатских отчетов перед избирателями и трудовыми коллективами, где велись непростые разговоры. Люди осознавали, что выдвинули депутата во власть для обеспечения решения поставленных ими задач. Это не было местным самоуправлением, так как райсовет мог легко отменить решение сельсовета, а сельсовет должен был выполнять каждое указание райсовета, депутаты выбирались на безальтернативной основе, а партия спускала в трудовые коллективы требования к будущему кандидату, вплоть до пола, возраста, социального положения. Но при этом трудовые коллективы сами выбирали своих кандидатов, имели возможность через наказы, отчеты участвовать в решении вопросов управления. Ответственность неосвобожденных депутатов была высока, причем не административная, а непосредственная — перед избирателями. Это наш опыт, и он, не являясь местным самоуправлением, заслуживает изучения, трансформации в действующих демократических условиях.
В 1990 году принят Закон СССР «Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в июле 1991 года — Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», возвращающие местное самоуправление. Местное самоуправление как институт власти закреплен в действующей ныне Конституции Российской Федерации. Впервые с истории нашего государства нормы о местном самоуправлении вошли в основной закон. 12 декабря 1993 года стало началом новой муниципальной реформы.
Статья 12 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Статья 130 определяет принципы осуществления местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления». Конституция признает право учитывать местные особенности при организации местного самоуправления, а также право на судебную защиту.
После принятия Конституции РФ стала очевидной необходимость принятия базового закона. В августе 1995 года был принят Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ», а в сентябре 1997 года — Федеральный закон «О финансовых основах МСУ в РФ». В 1990-х годах субъекты Федерации могли сами определять организационные и территориальные основы местного самоуправления и некоторые из субъектов злоупотребляли таким правом, не допуская развития сильного местного самоуправления на уровне поселений. Потребовался пересмотр полномочий, территориальных основ и прочего, который завершился принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 (далее Ф3-131). Было создано более двадцати четырех тысяч муниципалитетов (сейчас их осталось 23 001).
Ф3-131 уже давно действует в полном объеме на всей территории Российской Федерации, но и по сей день не смолкают дискуссии о том, как и за счет чего населением может быть эффективно реализовано местное самоуправление. Одни требуют четко определить в федеральном законе наилучшую, по их мнению, модель организации местного самоуправления, другие возражают — региональные и муниципальные власти должны разбираться сами. Третьи напоминают о том, что местное самоуправление — это не только органы муниципальной власти, но и население, поэтому надо усиливать процедуры взаимодействия органов местного самоуправления с гражданским обществом и устанавливать общественный контроль.
Очевидно, нельзя из «Москвы» все предусмотреть и точно прописать, и история нашего государства об этом недвусмысленно свидетельствует. ФЗ-131 сам по себе ввел унификацию местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимо обсуждать проблемы, лучшие практики, искать разумный баланс и консенсус. Конечно, регионам виднее, как составить закон, который учитывал бы местную специфику, а муниципалитеты в составе региональных советов муниципальных образований могут и должны участвовать в разработке и обсуждении законов в своих субъектах Федерации. Но ключевым фактором в определении наиболее приемлемой модели организации местного самоуправления в каждом муниципальном образовании должно быть мнение населения. Муниципальные власти обязаны взаимодействовать с жителями и их объединениями, жители — активнее использовать свое право на местное самоуправление, то есть на участие в решении вопросов местного значения, понимая, что так жили и того же добивались их предки.
В ФЗ-131 уже внесено более восьмидесяти поправок, закон приспосабливается к жизни. Но сейчас его трудно исполнять, особенно в совокупности с массой иных федеральных и региональных законов и подзаконных актов. Если есть в муниципальном образовании своя юридическая служба, то реализация законодательства проходит с меньшими ошибками. А если такой службы нет? Ответ один — государству надо создавать условия для того, чтобы муниципалы на местах знали и понимали законодательство, выпуская методические рекомендации и модельные муниципальные акты, в том числе развивая систему подготовки, повышения квалификации муниципальных кадров. Чтобы сделать это правильно, требуется диалог и конструктивное взаимодействие федерального центра, регионов и муниципалитетов. Один из ярких примеров такого взаимодействия — состоявшийся 8 ноября Всероссийский съезд муниципальных образований, в котором участвовали делегации со всех регионов страны.
Проведение таких масштабных мероприятий, как Всероссийский съезд муниципальных образований, — чрезвычайно трудоемкое дело. ФЗ-131 предусмотрел механизмы постоянного рабочего взаимодействия через систему региональных советов муниципальных образований, которые учредили Общероссийский Конгресс муниципальных образований. Ежегодное собрание Советов муниципальных образований — это и есть съезд.
Советы муниципальных образований по-разному взаимодействуют с органами государственной власти. В Ульяновской области бригады из представителей совета, региональной власти, контрольно-надзорных органов и экспертов выезжают на места для аудита и корректировки муниципальной правовой базы, консультаций и обучения муниципальных служащих. Совет муниципальных образований Тюменской области по поручению губернатора проводит консультации с финансово-экономическим блоком областного правительства для прояснения бюджетных и экономических вопросов развития муниципалитетов: результат — увеличение финансовой помощи муниципалитетам. Совет муниципальных образований Новосибирской области работает совместно с Ассоциацией Сибирских и Дальневосточных городов по распространению лучших муниципальных практик, организовав площадку по разработке и апробации инноваций в муниципальном управлении. Все позитивные примеры в рамках этой статьи перечислить невозможно. Но есть и такие советы, которые только числятся в своих регионах, есть и такие главы муниципалитетов, которые не участвуют в работе своих советов, есть и такие губернаторы, которые не считают норму ФЗ-131 о советах муниципальных образований субъектов Российской Федерации обязательной для исполнения. С такими руководителями работать тяжело, но не работать нельзя. Общая задача — работать, соблюдая Конституцию РФ, как требует закон и жители.
В последнее время интерес государства к местному самоуправлению заметно возрастает. Вопросы разграничения полномочий и доходных источников между органами власти рассматриваются на самом высоком уровне, принимаются меры по укреплению местных бюджетов. Государство занимается расселением и сносом ветхого и аварийного жилья, созданием системы капитального ремонта многоквартирных домов, развитием медицинских услуг, созданием технопарков и агрогородков. Возросло число депутатов представительных органов, а сами депутаты получили право участвовать в согласовании кандидатов на должность главы региона. Государство проявляет интерес к практике взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами: на региональном уровне поддерживается институт сельских старост, растет грантовая поддержка органов территориального общественного самоуправления и некоммерческих организаций, поощряется проведение конференций и сходов граждан.
Однако целей, поставленных реформой местного самоуправления, в полной мере достигнуть не удалось. Не удалось сформировать стабильную и совершенную законодательную базу, отрегулировать процессы наделения муниципалитетов новыми полномочиями. Многие из них обязательны для исполнения муниципалитетами без передачи доходных источников. Слабо увязаны вопросы Ф3-131 и ФЗ-184, с одной стороны, и бюджетного и налогового кодексов, с другой стороны, и совсем не решен вопрос «бюджетов развития» муниципальных образований. Не подсчитан объем расходных обязательств муниципалитетов. Не получилось решить вопрос об организации муниципальных органов охраны правопорядка — муниципальной милиции. Ставилась и такая цель — приблизить муниципальную власть к населению, то есть создать условия для выявления и решения запросов граждан. Где-то это сделано, а где-то нет. Сохраняется дисбаланс обязанностей и возможностей.
На федеральном уровне есть понимание, что местное самоуправление — базовая ступень власти, а власть без денег, ресурсов и силы, без признания населением — это не власть. По всем указанным выше проблемам сейчас идет активный диалог федералов, регионалов и муниципалов. Радует высокая степень внимания, которую оказывает местному самоуправлению Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин. Важные направления для совместной работы муниципалов и государства заданы его «майскими» указами. Полная реализация «указов» — это улучшение жизни граждан, стабильность, комфорт. Важно, что часть поручений в указах Президента предполагает вовлечение граждан в процессы управления на местах — это как раз то, что обеспечило успех земской и городской реформ при Александре II.
За 20 лет с момента принятия Конституции проведена огромная работа, состоялось две муниципальных реформы, многое еще предстоит сделать. В этой статье мы старались показать взаимосвязь событий и фактов последних двадцати лет нашей жизни с другими периодами истории. Важно, что в государственных и муниципальных органах возрождают лучшие исторические практики самоуправления. Многое осталось еще неизученным и потенциально полезным и в наше время. Системный подход государства к формированию и совершенствованию организационных, территориальных, финансовых и иных основ местного самоуправления и конструктивный диалог позволят в полной мере реализовать нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4.
2. Европейская Хартия местного самоуправления ETS N° 122. ООО «НПП «Гарант-Сервис», 2013. (Страсбург, 15 октября 1985 г.)
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-Ф3. (Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 25.11.2013).
4. Семенов Д. Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - Спб.: Электро-типография Н. Я. Стойковой, 1901.
5. Киричук С. М. Система муниципального управления: учебное пособие. - Тюмень: Вектор Бук, 2008. - 480 с.
6. Киричук С. М. Управление муниципальным образованием: учебное пособие. - Спб.: Изд-во СЗАГС, 2008. - 480 с.
7. Барбаков О. М., Барбакова К. Г., Конев Ю. М. Современные принципы построения Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. - Тюмень. - 2011. -№ 4 (31).
8. Белоножко М. Л., Киричук С. М. Субъекты местного самоуправления в России // Известия вузов. Социология. Экономика. Политика. - 2011. - № 4. - С. 20-23.
9. Конев Ю. М. Взаимодействие властных структур и сельского населения Тюменской области // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. - Тюмень - 2013. -№ 3(38)
Сведения об авторах
Киричук Степан Михайлович, д. с. н., профессор кафедры «Маркетинг и муниципальное управление», Тюменский государственный нефтегазовый университет, г. Тюмень, тел. 89199257030
Конев Юрий Михайлович, д. с. н., профессор, ведущий научный сотрудник кафедры «Маркетинг и муниципальное управление», Тюменский государственный нефтегазовый университет, г. Тюмень, тел. 89199534069
Kirichuk S. M., Doctor of Sociological Sciences, professor of the chair «Marketing and Municipal Government», Tyumen State Oil and Gas University, Tyumen, phone: 89199257030
Konev Yu. M., Doctor of Sciences in Sociology, senior scientific worker of the chair «Marketing and Municipal Government», Tyumen State Oil & Gas University, phone: 89199534069
