CC BY
150УДК 342.25
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ Латыпова Наталия Сергеевна, к.ю.н.
(e-mail: [email protected]) Башкирский государственный университет, г. Уфа, Россия
В данной статье раскрываются особенности и закономерности развития местного самоуправления в России, начиная с момента образования Древнерусского государства до момента принятия новой концепции устройства органов местного самоуправления в 2000-е гг. В процессе исследования автор предпринимает попытки выявить исторические причины и предпосылки низкой самоорганизации и инициативы граждан современного российского государства в вопросах управления делами местного значения. Установлено, что первые выборные традиции, имевшие место в Новгородской и Псковской республиках, утратили свое значение в период татаро-монгольского нашествия, а последующий период жесткой централизации власти и объединения русских земель при Иване III, фактически, ликвидировал местное самоуправление. Несмотря на либеральные реформы местного самоуправления Екатерины II и Александра II, они не дали своих результатов из-за сильного влияния дворянства на решение политических вопросов. Проанализировав советский период развития местного самоуправления, автор также делает вывод о том, что в этот период все зачатки самоуправляемости в городах и сельской местности, фактически, были ликвидированы, а сам термин «самоуправляемость» надолго исчез оборота. В заключительной части статьи дается оценка современному этапу развития местного самоуправления в России, обоснованности отделения органов местного самоуправления от государственных органов и определены дальнейшие тенденции и векторы развития местного самоуправления в Российской Федерации исходя из ее исторического опыта.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципалитет, Россия, древнерусское государство, местные власти, вече, Русь, губные старосты, губерния, земство.
Вопрос развития системы органов местного самоуправления в России занимает в последнее десятилетие почетное место в ряду острых правовых и политических вопросов, активно разрабатываемых юристами и политологами, однако, несмотря на многочисленные внесенные поправки в законодательство о местном самоуправлении, так и остается неразрешенным. Как никогда прежде, «местные власти нуждаются в поддержке центральных правительств, и, как никогда прежде, они должны говорить в один голос с общей трибуны, чтобы уверить, что их насущные проблемы приняты
во внимание»1. Таким образом, актуальность рассматриваемой темы не вызывает сомнений.
Целью работы является выявление закономерностей исторического развития органов местного самоуправления в России, а также наиболее эффективной модели и вектора развития местного самоуправления, используя исторический, сравнительно-правовой методы, метод моделирования и прогнозирования.
На Руси XII-XII вв. в период существования раздробленных княжеств и отсутствия единой централизованной системы управления, княжества, а именно, характер их управленческой системы на местах, разнились в зависимости от расстановки политических сил в конкретном регионе. Галицко-волынское и Владимиро-Суздальское княжества отличались жесткой вертикалью управленческой системы на местах с разницей лишь в том, что в одном княжестве эту власть реализовывало сильное в политическом плане боярство, а в другом - князь, обладавший сильной политической волей и широкими военными полномочиями.
В противоположность вертикали власти, установленной в вышеуказанных княжествах, в Новгородском и Псковском княжествах установилась первая на Руси форма народовластия - вечевая демократия, явившаяся характерным примером осуществления власти народом путем прямого голосования по вопросам, представлявшим для княжества особую важность, на главной городской площади простым большинством голосов.
В истории не принято пользоваться сослагательным наклонением, однако, если бы вечевая форма демократии продолжила свое существование, по крайней мере на уровне местного управления, как это происходило в с странах Европы, то заложенные исторически традиции решать вопросы местного значения в рамках общин или коммун, значительно облегчили бы построение системы публичной власти в России и не требовали бы постоянного вмешательства федеральных властей и властей субъекта в решение местных вопросов по принципу «ручного управления».
Однако выборные традиции утратили свое значение в период татаро-монгольского нашествия, когда управление на местах сводилось к образцу управления, сложившемуся у татаро-монгол. Дарованный ханом ярлык отдельным князьям превращал их в единоличных собственников земель, со временем переставших считаться с мнением земщины, к полномочиям которой к середине XIV века стало относиться лишь распределение налогового бремя между своими членами. Как верно отмечает Е.М. Ковешников: «Были уничтожены вечевые традиции, существовавшие в Новгороде и свидетельствующие о развитии демократии. Страна предпочла равняться на монгольский способ устройства власти, склоняясь к ее централизации»2.
1 Официальный сайт Евразийского регионального отделения Всемирной организации «Объединенные Города и Местные Власти» // URL: http://euroasia-uclg.ru/about/history/. Дата обращения: 11.08.2019.
Ковешников Е.М. Государства и местное самоуправление в России: теоретико-
В XVI веке с начала существования централизованного Русского государства и объединения земель Иваном III стало формироваться централизованное административно-территориальное деление Руси. Основной территориальной единицей стали уезды, которые делились на станы (города) и волости (сельские районы). Остатки системы земского управления окончательно сменились на приказно-воеводсткое управление. Таким образом, с момента образования централизованного Русского государства местное управление характеризовалось жесткой вертикалью власти князя и отсутствием выборности, а также участия населения в решении вопросов местного значения.
В период правления дома Романовых неоднократно предпринимались попытки реформирования системы местного самоуправления, в большей мере в городах и, главным образом, с целью более жесткого отправления повинностей средним классом и входящими в него купцами, ремесленниками, банкирами и другими представителями зажиточного городского сословия.
В 1718 г. было введено городское самоуправление: городские жители разделялись на три гильдии (банкиры, купцы, доктора относились к первой, мелкие торговцы и ремесленники - ко второй, наемные работники, городские обыватели - к третьей). Гильдии имели право выбирать городской магистрат - орган управления городом. Его члены могли «выбираться только из первостатейных, добрых, «пожиточных» и умных граждан»3. Оценивая учреждение магистратов, можно согласиться с мнением, что «в этой реформе в очередной раз проявилось стремление Петра I поставить местное самоуправление на службу государственной власти»4.
Первой попыткой реальной децентрализации, а не насаждения бюрократизма, стала реформа Екатерины II, а именно - издание Манифеста об избрании в особую комиссию депутатов от всех местностей и сословий для обсуждения вопросов местного значения. От каждого уезда высылался один представитель дворянства, от города - один городской обыватель и прочие сословия должны были прислать одного представителя от провинции. Таким образом, была реализована идея создания местных организаций, на которых возлагались обязанности разрешения местных вопросов. Законодательные акты Екатерины II следует заслуженно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.
Современница Вольтера и Д. Дидро, императрица, имевшая прогрессивные взгляды на устройство государства и общества, неоднократно предпринимала попытки реализации демократических идей в России - созывы дворян для обсуждения отмены крепостного права, создание всесословно-
правовые основы взаимодействия. М., 2007. С. 10.
Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: Учебн. пособие. М., 2003. С. 30.
4 Ковешников Е.М. Государства и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2007. С. 11.
го местного самоуправления, идеи о создании Конституции. Однако провал данных идей еще раз продемонстрировал «отсутствие в тогдашней России фундамента, на котором возможно реальное самоуправление - свободного, экономически независимого индивида, созидающего гражданское общество и с помощью демократических процедур ограничивающего произвол государственной власти»5. Без данного фундамента невозможно создание реального самоуправления на местах и в сегодняшней России. Как верно отмечено в Указе Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» «одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия»6. Таким образом, экономическая свобода и развитое гражданское общество - неотъемлемый детерминант создания эффективной системы местного самоуправления, наряду с ее стройной юридической регламентацией.
При Александре I в 1801 году была окончательно юридически закреплена самостоятельность городов в решении местных вопросов. Общественное самоуправление города было неприкосновенно, в тоже время, юридическое закрепление самостоятельности на практике было сведено к минимуму, от части, причина кроется в полной зависимости городского магистрата от личности губернатора и чрезмерной опеке центральной власти над ним.
В ряду всеми известных реформ Александра II особое место занимает Земская реформа, по сути заложившая начало полувековой истории российских земских учреждений. 34 губернии центральной России делились на уездные и губернские земства. В каждой собирались собрания, членами которых были представители трех курий: землевладельцев, городских жителей и даже представителей, освобожденных от крепостничества, крестьян. Представителями курии можно было стать только на выборной основе и, первоначально, места в собрании распределялись поровну на три курии, однако после проведения контрреформ Александром III курия крестьян, фактически, получила лишь 10% мест в земском собрании и не могла каким-либо образом повлиять на решения собрания.
После революции 1917 года большевиками была полностью ликвидирована система земств как пережитков буржуазной системы. Земства были заменены на Советы, имевшие четкую регламентация полномочий и жесткую соподчиненность нижестоящих органов вышестоящим. Середина 1920-х годов характеризовалась ускоренной индустриализацией и, как
5 Там же. С. 12.
6 Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5011.
следствие, централизацией хозяйственной жизни. Для эффективности выполнения государственного плана, была реализована административно-территориальная реформа, разделившая страну на крупные районы, что способствовало их управляемости и еще большей централизацией власти. Районирование юридически было закреплено в Конституции 1936 года и сохраняло свое значение до конца 1980-х годов.
Таким образом, в советский период все зачатки самоуправляемости в городах и сельской местности, фактически, были ликвидированы, а сам термин «самоуправляемость» надолго исчез оборота.
С 1990-х годов был начат период восстановления системы местного самоуправления. Согласно новой Конституции 1993 года органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, независимы от государства и образуют самостоятельный уровень публичной власти. 28 августа 1995 года принят первый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установивший систему и общие принципы организации местного уровня публичной власти в России. Система Советов была ликвидирована.
С 2005 года, с момента принятия нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -ФЗ «Об общих принципах»), структуру органов местного самоуправления в России составляют «представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования»
Следует констатировать, что в настоящее время в России установлена трехуровневая система публичной власти: федерация, субъекты федерации и местное самоуправление. Самым низшим звеном государственной власти являются органы власти субъекта Российской Федерации, так как местное самоуправление отделено от органов государственной власти, при этом дополнительного деления муниципалитетов на общины или коммуны, по аналогии со странами США или Европы, в настоящее время не предусмотрено.
Таким образом, в результате проведенного исследования, следует констатировать, что настоящее время в Российской Федерации прослеживается тренд на выстраивание системы публичной власти, а также органов местного самоуправления по жесткой вертикали - от муниципалитетов к федеральному центру. При этом о полноценной реализации идеи независимости органов местного самоуправления в решении вопросов местного
7 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета» от 8 октября 2003 г. № 202.
значения пока говорить сложно. Исторический опыт развития местного уровня власти продемонстрировал отсутствие в обществе и государстве главного элемента, необходимого при налаживании стройного механизма организации самодостаточный, самостоятельной и самоорганизованной власти на местном уровне - полноценного гражданского общества. Зачатки демократии на местном уровне прослеживаются в Древнерусском государстве, однако, в связи с внешними и внутренними факторами: завоеваниями, установлениями абсолютной монархии и крепостного права - данные зачатки не смогли развиться в полноценный государственный институт. Современной России лишь предстоит развивать гражданское общество, а, в след за ним, и полноценный институт местного самоуправления. При этом считаем, что развитие, как гражданского общества, так и института местного самоуправления, невозможно без соответствующей правовой оценки и учета исторического опыта развития российского государства.
Список литературы
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета» от 8 октября 2003 г. № 202.
2. Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5011.
3. Балашова М.В. Общественное участие на местах как драйвер социальной модернизации // Вестник МГГУ им. М.А. Шолохова. Сер. «История и политология». 2011. № 3.
4. Берр Х., Исупова С. Местное самоуправление в Германии: опыт Федеральной земли Бавария. URL: http://bujet.ru (дата обращения: 19.08.2019)
5. Воробьев назначил главу Волокаламского района // URL: pasmi.ru/archive/230567 (дата обращения: 19.08.2019)
6. Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, 26 мая 2014 г. г. Иваново // Официальный сайт Президента Российской Федерации — http://www. kremlin.ru /news/21097 (дата обращения: 07.08.2019).
7. Калиш Д.Б. Юридико-технические требования к законодательным актам во Франции // Труды Института государства и права РАН. 2018. №3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/yuridiko-tehnicheskie-trebovaniya-k-zakonodatelnym-aktam-vo-frantsii (дата обращения: 21.06.2019).
8. Ковешников Е.М. Государства и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2007. 170 с.
9. Крупорницкая И. А. Организация самоуправления в США // Вестник МГТУ. 2001. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n7organizatsiya-samoupravleniya-v-ssha (дата обращения: 14.08.2019).
10. Латыпова Н.С. Развитие государственного устройства США в результате Гражданской войны (1861-1865 гг.). Основные концепции федерализма // Евразийский юридический журнал. 2018. № 9 (124).
11. Латыпова Н.С. Социальные и политические последствия гражданской войны в США (1861-1865 ГГ.) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 23.
12. Локшина К.Н. Местное самоуправление в России: самобытная история формирования (до начала XX в.) // Локус: люди, общество, культуры, смыслы. 2014. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-v-rossii-samobytnaya-istoriya-formirovaniya-do-nachala-xx-v (дата обращения: 27.02.2019).
13. Метшин И.Р. Приветствие Президента Евразийского отделения ОГМВ // URL: http://euroasia-uclg.ru/about/history/ (дата обращения: 10.08.2019).
14. Михалёва Н.В. Местное самоуправление в Германии // Ленинградский юридический журнал. 2013. №4 (34). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-v-germanii (дата обращения: 14.08.2019).
15. Официальный сайт Евразийского регионального отделения Всемирной организации «Объединенные Города и Местные Власти» // URL: http://euroasia-uclg.ru/about/history/ (дата обращения: 11.08.2019).
16. Официальный сайт Ассоциации городов Поволжья // URL: http://agpsamara.ru/ (дата обращения: 05.07.2019).
17. Соколова И. Бюджеты местных органов власти США: как они формируются и расходуются. Человек и труд, 2000. № 7.
18. Хуан Клос Хабитат III - конференция Объединённых Наций // Хроника ООН. Том IIII, 2016. № 3.
19. Хэгай О. А. Соотношение государственного и местного управления за рубежом и в России // Вестник ЧелГУ. 2006. №4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n7sootnoshenie-gosudarstvennogo-i-mestnogo-upravleniya-za-rubezhom-i-v-rossii (дата обращения: 17.08.2019).
20. Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: Учебн. пособие. М., 2003. 200 с.
Latypova Natalia Sergeevna, Ph. D. (e-mail: [email protected]) Bashkir state University, Ufa, Russia
THE HISTORICAL EXPERIENCE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA
This article reveals the features and patterns of development of local self-government in Russia, since the formation of the old Russian state until the adoption of a new concept of local self-government in the 2000s.in the process of research, the author attempts to identify the historical causes and prerequisites of low self-organization and initiatives of citizens of the modern Russian state in the management of local Affairs. It is established that the first electoral traditions that took place in the Novgorod and Pskov republics lost their importance during the Tatar-Mongol invasion, and the subsequent period of strict centralization of power and unification of Russian lands under Ivan III, in fact, eliminated local self-government. Despite the liberal reforms of local self-government of Catherine II and Alexander II, they did not yield results due to the strong influence of the nobility on political issues. After analyzing the Soviet period of development of local self-government, the author also concludes that during this period all the rudiments of self-government in cities and rural areas, in fact, were eliminated, and the term "self-government" disappeared for a long time. The final part of the article assesses the current stage of development of local self-government in Russia, the validity of the separation of local self-government from state bodies and identifies further trends and vectors of development of local self-government in the Russian Federation based on its historical experience.
Key words: local self-government, municipality, Russia, old Russian state, local authorities, Veche, Russia, provincial prefects, province, Zemstvo.
