CC BY
130
История
МАЛЕКА Юрий Николаевич — д.и.н., профессор; профессор кафедры государственного и муниципального управления Академии гражданской защиты МЧС России (141435, Россия, Московская обл., г. Химки, мкрн. Новогорск, корп. 1; [email protected])
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
Аннотация. В статье на историческом и современном материалах представлена характеристика местного самоуправления как политической основы развития России. Автор высказывает мнение, что систему власти и управления нужно строить «снизу».
Ключевые слова: городское самоуправление, земская реформа, земские собрания, местная власть, местное самоуправление, региональная власть, уездные управы, федеральный округ, федеральная власть, федеральный закон
В условиях современных санкций перед нашей страной вновь встают нелегкие извечные вопросы. Трудно ли управлять такой большой страной, как Россия? Понятно, что нелегко. Но было бы еще трудней, если бы в свое время не была укреплена вертикаль власти в стране, если бы не было завершено организационное становление федеральных округов и федеральная власть реально не стала ближе к регионам, если бы не было переведено на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, которые приблизили центральную власть к территориям. В то же время проблемой остается дальнейшая работа по разграничению сфер влияния между федеральным, региональным и местным уровнями власти.
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в основном были заложены в федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Поэтому дальнейшая разработка политологической проблематики самоуправления как одной форм власти и политических институтов сегодня весьма актуальна. Также очевидно, что сегодня в решении вопросов местного значения есть смысл опираться на позитивный опыт самоуправления народа на различных этапах социальной истории России и при возможности применять его на практике.
Изучение опыта функционирования государственных институтов Российской империи позволяет извлечь немало полезного для современного государственного строительства. Правомерно также обращение к российскому опыту создания и функционирования системы земского самоуправления, накопленному в XIX в. [Малека 2002].
Долгое время самодеятельность населения в решении местных дел не имела оформленного характера и проявлялась в виде самопомощи, служившей естественным восполнением деятельности мало развитого правительственного аппарата. Это была самопомощь, существовавшая на основе народных обычаев, а не закона. Такой характер местного управления отмечался с IX по XVI в. «Реформы XVI века определили закон об участии народных избранников, "излюбленных людей" в местном управлении. Но с этого момента начинается усиленное подчинение деятельности выборных органов казенной регламентации» [Кизеветтер 1910: 152].
В XVII—XVIII столетиях происходит усиление бюрократизации управления. Только с последней четверти XVIII века, со времен реформ Екатерины II, начи-
1 Федеральный закон РФ от 06.10.2003 N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2 015' 0 8
ВЛАСТЬ
173
нается поворот на новый путь1. Органы самоуправления, признанные и установленные законом, мало-помалу отходят от роли пассивных исполнителей казенных поручений и получают известную сферу более или менее самостоятельной деятельности. В учреждениях, созданных при Екатерине II, эти новые начала получили скорее принципиальное признание, чем практическое осуществление.
Политический смысл постепенного усиления местной власти в Российской империи в это период скорее заключался в вынужденном реформировании государственной власти, а не был продуманным, целенаправленным политическим проектом. Действительно, сословная разобщенность и господство крепостнического произвола во всех сферах жизни препятствовали расцвету самоуправления. С уничтожением крепостного права и всеобщим обновлением государственного быта настала, казалось, пора для утверждения местного самоуправления на твердых началах правопорядка. Однако непоследовательность и незаконченность законодательных начинаний середины XIX в. не дали предполагаемых результатов. В то время историки утверждали, что будущее — за самодеятельным и демократическим земством.
С падением крепостного права открывалась возможность сделать новый поступательный шаг в развитии местного самоуправления. Земская реформа как продолжение реформы крестьянской являлась предметом всеобщих ожиданий. Особая комиссия приступила к составлению Положения о земских учреждениях. И с 1864 г. начинается новый период в истории местного управления в России. Земские учреждения XIX в. должны были существенно отличаться от предыдущих учреждений. К чему сводилось содержание Земской реформы? В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. на местах создавалась система выборных органов самоуправления. Она состояла из губернских и уездных земских собраний, которые избирались на 3-летний срок и созывались на пленарное заседание 1 раз в год. Эти собрания были скорее представительными органами местной власти. Исполнительными же органами земских собраний являлись губернские и уездные управы. Это были постоянно действующие учреждения с 3-летним сроком полномочий.
Введение земских учреждений по Положению 1864 г. раздвинуло рамки общественной самодеятельности в сфере местного управления. Достаточно указать хотя бы на то, что народные школы, народные библиотеки, народные больницы были созданы в рамках русского дореформенного земства. Однако в законодательных актах «освободительной эпохи» были заложены семена столь быстро восторжествовавшей затем реакции. Не случайно комиссия по организации земских учреждений работала вначале под председательством Н.А. Милютина, а завершила свою деятельность под руководством П.А. Валуева. Смена лиц означала особую смену правительственного курса. Нельзя не согласиться с высказыванием о том, что «государственный аппарат, сосредоточивавший в своих руках все большую власть, имел немало возможностей для сопротивления переменам, даже если эти перемены были провозглашены и поддерживались императором» [Ляшенко 1994: 152].
Вопрос о земской реформе был поставлен вслед за первыми гласными распоряжениями об устройстве быта сельского сословия. 25 марта 1859 г. последовало высочайшее повеление о преобразовании уездного и губернского управления. При этом было указано: «.. .необходимо представить хозяйственному управлению в уезде большую самостоятельность и большее доверие. При чем надлежит определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда».
Предварительная разработка земской реформы была возложена на особую комиссию по губернским и уездным учреждениям, образованную 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел. Для работы над документом потребовалось целых 3 года, и в начале 1862 г. проект Положения о земских учреждениях был готов. 15 марта того же года он был представлен в Совет министров, а затем рассмотрен на особом совещательном собрании Совета под председательством великого
1 Полное собрание законов Российской империи. (ПСЗ). В 55 т. СПб. 1830-1884. Т. XX. № 14392. С. 229-304.
князя Константина Николаевича. 2 июля 1862 г. основные положения предстоящей реформы получили высочайшее одобрение и осенью были опубликованы в печати. 26 мая 1863 г. окончательный проект был подан в Государственный совет, где был рассмотрен при участии столичных губернских предводителей дворянства и городских голов. 1 января 1864 г. Положение о земских учреждениях получило силу закона и затем постепенно вводилось в 34 губерниях.
П.А. Валуев, став министром внутренних дел, не скрывал своего истинного отношения к этой важной реформе «освободительной эпохи». Он открыто заявлял, что введением земских учреждений правительству связываются руки. 1 января 1864 г. он так записал в своем дневнике: «Положение о земских учреждениях утверждено, причем во многих важных вопросах государь принял мнение, противоположное моему мнению. Если бы у меня сохранились некоторые иллюзии, то они бы теперь должны были рассеяться... Остается выдержать характер и роль до известного момента»1. Положение 1864 г. фактически не предоставляло земским учреждениям права издавать обязательные постановления и приводить их в исполнение при посредстве собственных органов.
Ведению земства должны были подлежать исключительно дела местного хозяйства. Так, в Положении о губернских и уездных земских учреждениях это было определено в следующих выражениях: «местныя хозяйственныя пользы и нужды каждой губернии»2. К хозяйственным делам были отнесены: заведование имуще-ствами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, путей сообщений; меры по обеспечению народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства, попечение о строительстве церквей; управление делами взаимного земского страхования имуществ и т.д. Итого 14 пунктов, которые можно свести к следующим главным: это право земских учреждений быть юридическим лицом; быть распорядительным, исполнительным, отчасти законодательным органом относительно «губернского хозяйства и тягостей, налагаемых на губернию государством, — словом, земских повинностей»; право заведования благотворительной частью; право участия в развитии просвещения, промышленности, торговли, народного здравия, полиции охранительной; право представительства по нуждам края.
Даже в очередных рамках деятельность земских учреждений не получила полной свободы. Так, например, в области народного образования земству представлялось собирать суммы на расширение школьного дела, но в распоряжении этими суммами права земства ограничивались. Большим тормозом для развития деятельности земств явился закон от 22 ноября 1867 г., ограничивавший обложение торговых свидетельств и патентов и этим переместивший тяжесть обложения на землю.
Наконец, вопрос об отношениях земских учреждений и органов власти разрешился в Земском положении не в их пользу. Хотя в предварительных «Соображениях» было сказано, что правительственный контроль над деятельностью земства должен ограничиваться наблюдением за законностью земских постановлений, однако в Положении начальнику губернии было предоставлено право останавливать постановления земских учреждений, не только «противные» законам, но и не «согласные», по мнению начальника губернии. Губернатор утверждал сметы земских собраний, кроме того, по целому ряду вопросов постановления земских собраний не могли приводиться в исполнение без утверждения начальником губернии, а в некоторых случаях — и министра внутренних дел.
Во многих губерниях переданные земству средства не превышали 40—50 тыс. руб., а содержание земских учреждений обходилось в 80—100 тыс. Земства, считая себя полноправными хозяевами на местах, попытались возложить эту разницу на промышленные и торговые предприятия. Последовала соответствующая реакция правительства. В 1867 г. петербургское земство, первым пытавшиеся изыскать дополнительные средства, было закрыто, а его дела переданы в старые присутственные
1 Дневник П.А. Валуева, Министра Внутренних Дел. Т. 1. М. 1961. С. 263.
2 ПСЗ. 2-е собр. СПб., 1830. Т. XXXIX. № 40457. С. 265.
2 015' 0 8
ВЛАСТЬ
175
места1. С 1 января 1864 г., когда Положение о земстве стало законом, и до 1910 г. оно было введено только в 33 губерниях и в области войска Донского.
В атмосфере недоверия к началам общественного самоуправления готовилась законодательная переработка Земского положения 1864 г., и потому не было ничего удивительного и неожиданного в том, что новое Земское положение 1890 г. не ослабило, а еще более усилило реакционные элементы, вкравшиеся в земское устройство. «Положение 1890 года устранило тот основной взгляд на характер земских учреждений, как на частные хозяйственные союзы, на которых была построена первая земская реформа» [Кизеветтер 1910: 159]. Данное Положение придало земским учреждениям подобающее им значение правительственных установлений, но работало оно соответствии с реакционным направлением внутренней политики того времени (так, хотя Положение 1890 г. и предоставляло земским учреждениям право издания обязательных постановлений, но только с разрешения государственной власти).
Реформа городского самоуправления прошла приблизительно те же стадии, что и реформа земских учреждений. Ее подготовка заняла более 10 лет. После утверждения в июне 1870 г. Городовое положение приобрело силу закона. В соответствии с ним более чем в 500 городах России были созданы выборные бессословные органы городского самоуправления — городские думы, которые избирались сроком на 4 года. Дума на своем заседании избирала свой исполнительный орган — городскую управу, работавшую на постоянной основе. Городской голова одновременно являлся председателем думы и управы. Городовое положение 1870 г., представляя собой крупный шаг вперед в деле развития общественного самоуправления в сравнении с дореформенным порядком, также отразило в своем содержании некоторые колебания между новым и старым.
Согласно закону, городские думы были ответственны за муниципальные финансы, коммунальные строения, социальное обеспечение, здравоохранение и образование. Положение о выборах полностью игнорировало сословное деление в пользу имущественного ценза. Крупным недостатком данной избирательной системы являлось и то, что права голоса лишались все, кто арендовал жилье, а в эту категорию попадали многие известные ученые и люди творческих профессий. Но в то же время эта система предусматривала базу для самоуправления, свободного от официально определенных категорий. Более того, губернатор и казначейство теперь могли оспаривать решения муниципальных властей только на основании их незаконности.
В других же отношениях городское самоуправление сохранило множество недостатков, мешавших и прежде. Ограничивалось право собирать дополнительные доходы, а полиция, от которой зависело проведение в жизнь многих решений, оставалась в распоряжении губернатора. Более того, и губернаторы, и полицейские начальники отнюдь не всегда соблюдали ограничения, наложенные законом 1870 г. Во многих случаях руководители городов вынужденно уходили со своих постов после того, как вызывали недовольство властей. Примечательна в этом отношении история с городским головой Москвы Б. Чичериным, который в 1883 г. в одной из своих речей призвал к объединению усилий земства и городского самоуправления, — он был вынужден уйти в отставку.
В этот период времени только одна группа в империи смогла создать собственную автономную политическую жизнь и одновременно своеобразное представление о национальном единстве — это московские купцы. В 1860-1870-х гг. московское купечество активно выступало за национальную экономическую политику протекционных импортных тарифов и государственной поддержки. Одним их главных защитников такой точки зрения был В.А. Кокорев, доказавший, что государство должно, если этого требуют обстоятельства, отпечатать дополнительные рубли для финансирования строительства железных дорог и т.п.
Способность к эффективному самоуправлению и усиленное лоббирование среди правительственных чиновников дали московскому купечеству возмож-
1 Московские ведомости. 1880. № 213. 3 авг.
ность защитить свои интересы и содействовать достижению некоторых политических целей. Однако это не помогло сформировать торговый средний класс, способный заменить дворянство в качестве главной социальной базы режима. Не получили они и контроль над официальной экономической политикой, хотя и оказывали влияние на ее определенные аспекты. Городовое положение 1892 г. ввело некоторые технические улучшения в отдельные стороны устройства городского самоуправления.
Из сказанного выше можно сделать определенные выводы. Во-первых, земское и городское самоуправление оставило глубокий след в социальной истории нашей страны. Представители этого управления видели связь местных интересов с общегосударственными. Институты земского и городского самоуправления явились зачатками гражданского общества в России. Их возникновение связано с попытками реформирования государственного управления в соответствии с требованиями нового времени.
Во-вторых, хозяйственная и социальная деятельность земских собраний и городских дум, их исполнительных учреждений показала, что государственная власть в одиночку, без системы самоуправления народа не в состоянии обеспечить динамичное общественное развитие. Сегодня становление этой системы возможно только в условиях взаимного доверия между высшей властью и гражданами страны. При игнорировании этого фактора в России скорее всего будет усиливаться аномия (состояние общества, при котором значительная его часть сознательно нарушает нормы этики и права).
В-третьих, один из важных современных политических уроков состоит в настоятельной необходимости передачи функций непосредственного жизнеобеспечения самому обществу в лице муниципальных органов. Именно эти органы способны воспринять, продолжить и творчески развить традиции земских и городских учреждений самоуправления в России.
В-четвертых, не имеющая собственной финансово-экономической основы (например, в виде специальных налогов) система местного самоуправления малоэффективна. При всей дискуссионности, этот вопрос в целом ряде стран решен успешно, и на деятельность именно местной власти собирается значительное количество налогов.
В-пятых, Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, который значительно отличается от западного. Понятно, что развитие различных ветвей человеческой цивилизации идет в разных частях планеты с разной скоростью и по-разному. Но здесь можно согласиться с социологом А.А. Зиновьевым, который писал: «Эволюционный процесс не является результатом свободного выбора. Его направленность определяется в результате ожесточенной борьбы различных сил в течение десятилетий и веков» [Зиновьев 2000: 87]. Поэтому нашей власти и нашему народу предстоит еще много бороться: за свои интересы, за свои права и, наконец, за свое достоинство.
Список литературы
Зиновьев А.А. 2000. На пути к сверхобществу. М.: Центрполиграф.
Кизеветтер А.А. 1910. Местное самоуправление в России: исторический очерк. М.
Ляшенко Л.М. 1994. Царь-освободитель. Жизнь и деяния Александра II. М.: Владос. 240 с.
Малека Ю.Н. 2002. Исторический опыт организации местного самоуправления. Некоторые проблемы управления социальными процессами в Российской империи (XVIII — началоXXвеков): монография. М.: МГСУ.
2 015' 0 8
ВЛАСТЬ
177
MALEKA Yuriy Nikolaevich, Dr.Sci.(Hist.), Professor; Professor of the Chair of State and Municipal Government, Civil Defense Academy Emergency Control Ministry (EMERCOM) of Russia (bld. 1, Novogorsk microdistrict, Himki, Moscow region, Russia, 141435; [email protected])
LOCAL SELF-GOVERNMENT AS A POLITICAL INSTITUTE
Abstract. In the article the characteristics of a local government as a political basis for the development of Russia are shown on the historical and contemporary materials. The author insists that the system of power and administration should be built from below.
Keywords: city government, Zemstvo reform, Zemstvo meetings, local authorities, local self-government, regional government, county boards, federal district, federal government, federal law
СТЕПАНОВА Елена Евгеньевна — д.и.н., старший научный сотрудник; начальник отделения мониторинга социальных процессов ВС РФ Научно-исследовательского центра (социологического) ВС РФ (125047, Россия, г. Москва, ул. Б. Садовая, 14; [email protected])
ЭВОЛЮЦИЯ ИСТОРИИ И ИСТОРИОГРАФИИ ТЫЛА СОВЕТСКИХ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ
Аннотация. В статье представлены результаты изучения истории и историографии Тыла Советских Вооруженных сил. В освещении данной проблемы автор прослеживает динамику развития методологии исторического научного поиска, утверждает необходимость дальнейшего пересмотра общетеоретических подходов, позволяющих объективно и всесторонне оценивать исторические и историографические события и факты. Особый акцент сделан на вопросе историографической периодизации. Определены закономерности эволюции отечественного научного знания по проблеме. Ключевые слова: история, историография, Тыл Советских Вооруженных ^л, методология, периодизация
За время своего существования Советские Вооруженные силы прошли героический боевой путь и вписали немало славных страниц в военную летопись нашей страны. Их высокая боевая готовность всегда зависела от состояния тыла, история которого заняла в отечественной историографии значительное место. Она нашла отражение в разнообразной литературе научного, научно-популярного, учебного характера и за более чем 90-летний период превратилась в относительно обособленное направление в военной исторической науке, требующее специального научного изучения.
Исследователи пытались осмысливать историю Тыла Советских Вооруженных сил с различных методологических позиций. На этапе зарождения историографии посредством простого описания прошедших событий отражались различные аспекты материально-технического обеспечения войск, создания и развития органов управления тылом [Горецкий 1921; Оськин 1926; Михеев 1943]. Со временем авторы переходили к более глубокому научному анализу исторических фактов, учитывая экономические, политические, военные, научно-технические, социальные, духовные аспекты, оказывавшие определяющее значение на процесс развития Тыла Советской армии [Носань-Никольский, Нестеров 1947; Высоцкий, Таралов, Терехин 1958].
Изменения в развитии исторической науки в нашей стране, тесно связанные с общественно-политическими процессами середины 30-х гг. прошлого столетия, привели к тому, что выражение научных точек зрения, взглядов и концепций по изучаемой проблеме вплоть до начала 1990-х гг. оказалось неразрывно связанным с марксистско-ленинской диалектико-материалистической идеологией. С ее пози-
