CC BY
102
Вопросы теории и истории государства и права
УДК 342.25(091)
ФОРМИРОВАНИЕ СТРУКТУР И ТРАНСФОРМАЦИЯ ЗАДАЧ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ XIX — НАЧАЛА XX вв.
© Архипкин И. В., 2009
В статье дана характеристика одного из этапов развития местного самоуправления в России. При этом особое внимание уделено формированию структуры органов, трансформации их задач, а также становлению системы финансового обеспечения деятельности местного самоуправления. Рассмотрены основные нормативно-правовые акты, посвященные указанным проблемам, выделены достоинства и недостатки системы местного самоуправления в России XIX — начала XX вв.
Ключевые слова: местное самоуправление; земские учреждения; местное управление; задачи и функции местного самоуправления; история местного самоуправления.
Зарождение отечественной системы местного самоуправления в первой половине XIX столетия
Опыт развития территориального управления в ХУ1—ХУШ вв. позволяет нам утверждать, что создательницею учреждений самоуправления «де юре» должна быть признана Екатерина II. И признана именно юридически. Поскольку фактически, по мнению исследователей-правоведов и историков как XIX, так и начала ХХ вв.: «...дворянское самоуправление уездов и губерний...» и «.городские учреждения Екатерины потерпели полное фиаско. Не было самоуправления, а получилась служба по выборам, т. е. то же самое, что мы видели и в московской Руси. Дворянское и городское общества поставляли чиновников и, таким образом, лишь облегчали администрации назначение непосредственно от себя различных должностных лиц» [1].
Тем не менее, очевидно, что в екатерининскую эпоху было юридически закреплено само понятие дворянского самоуправления на уровне губерний и городского самоуправления и ряду сословий предоставлено право участия в деятельности и отчасти осуществлении контроля за деятельностью местных властей. Очевидно также, что это право «де-факто» не могло быть
реализовано благодаря неблагоприятным условиям развития политической ситуации в тогдашней России.
Основные правовые принципы екатерининских реформ в сфере территориального управления: децентрализация, избрание на должность, относительная самостоятельность суда были отменены или значительно изменены при Павле I. Однако в последующие периоды царствования Александра I и Николая I был не только провозглашен возврат к идеям самоуправления, но и предприняты первые, пусть неполные и далеко не всегда удачные, но реальные шаги по фактической реализации этих идей.
В первой половине XIX в. территориальная система управления подверглась массе частных переделок, которые в комплексе изменили ее характер.
И хотя в большинстве исследований рубежа Х!Х—ХХ столетий, да и в современных историко-экономических трудах, это время, как правило, характеризуется как период ослабления местного самоуправления, например, М. И. Свешников в своей работе «Основы и пределы самоуправления» (1892 г.) пишет: «Самое названье и идея самоуправления установилась в русской литературе не далее, как в 60-х годах (1860 годы)» [2]; аналогичной позиции при-
держивались: А. А. Головачев, Н. А. Кары-шев, В. М. Гессен, В. П. Безобразов, В. Н. Твердохлебов — в конце Х!Х — начале ХХ вв.; Э. А. Уткин, А. Ф. Денисов, Т. М. Говоренкова, В. Л. Глазычев, С. В. Во-бленко, Ю. В. Филиппов, Т. Т. Авдеева — в наше время; мы полагаем, что именно в третьем и четвертом десятилетии Х!Х в. стали появляться первые реальные отечественные структуры местного самоуправления, способные оказать, пусть незначительное, влияние на изменение социально-экономической ситуации в той или иной области или губернии.
Так, в связи с тем, что надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, во многих губерниях принял в высшей степени личный и самовластный характер, после нескольких попыток реформировать эту должность, в 1837 г. она была исключена из числа общих губернских должностей и оставлена, в порядке исключения, лишь на некоторых окраинах России. Функции общего надзора за губернскими установлениями были переданы министрам. Полномочия губернаторов также были несколько изменены. Дворянские выборы проходили в основном под сильным влиянием администрации, в связи, с чем выборные должностные лица по своему положению стали мало отличаться от назначенных лиц. К концу царствования Николая I дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделяемых иногда довольно важными полномочиями. Министерства и местная администрация почти повсеместно упразднили городские думы, приняв на себя, их дела или передав их самостоятельно созданным учреждениям.
В 1838 г., в условиях усиливающихся волнений государственных крестьян, а главное — значительного роста числящихся за ними недоимок — была проведена реформа управления этой категорией населения. Для этого было учреждено Министерство государственных имуществ, которое в губерниях представляли палаты государственных имуществ, а в уездах — окружные начальники.
В Законе 1838 г. органы крестьянского самоуправления получили правовую регламентацию. В каждой волости, состоящей из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебо-
пашцев, учреждались волостной сход и волостное правление. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя — по полицейским и хозяйственным делам. При правлении работали также волостной писарь и его помощники. Волостной голова формально избирался волостным сходом на три года, но фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.
Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда входило по одному человеку от 10 дворов, сельское начальство — старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Избранные в должность сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова — по представлению окружного начальника, а сельский староста — по представлению волостного правления [3]. В задачу крестьянского общественного управления входила охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. Важной сферой его деятельности были дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством, сбор податей, контроль за выполнением повинностей, прежде всего рекрутской. Некоторые вопросы хозяйства и жизни сельской общины обсуждались на «мире» — общем собрании крестьян — хозяев изб.
Что касается помещичьих крестьян, то нужно сказать, что Закон 1838 г. никак не повлиял на их положение. Деревенская община не пользовалась здесь самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал старосту, в задачи которого входило исполнение контрольно-распорядительных функций в деревне.
Другой категорией населения России, потребность которой в самоуправлении становилась все более очевидной, являлось население городов. В первой половине XIX в. оно значительно выросло, одновременно ус-
ложнялось и росло городское хозяйство и, соответственно, увеличивалось число задач, связанных с управлением городом. В то же время большая часть владельцев городской недвижимости все еще была отстранена от участия в управлении городским хозяйством.
Структура городского управления формально продолжала основываться на «Жалованной грамоте городам», провозглашенной Екатериной II еще в 1785 г., но в течение первой половины XIX в. она претерпела существенные изменения. Так, практически везде отсутствовала общая дума, собрание городских представителей. В результате все чаще функции общественного управления в городах сосредоточивались в руках чиновников городских канцелярий.
В 1846 г. в Петербурге было утверждено новое «Городовое положение», обеспечивающее преобладание в городском самоуправлении дворянства, почетных граждан и купечества и усиливающее административный контроль над этими учреждениями. Городское общественное управление подразделялось на общее, для всего городского общества, и частное — по сословиям. Органами общего управления являлись: городской голова, общая городская дума (распорядительный орган) и распорядительная городская дума (исполнительный орган). Общее собрание сословий созывалось только для выбора членов общей думы. В общей думе существовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Первым лицом всего городского сообщества являлся городской голова, который председательствовал в общей думе и руководил деятельностью распорядительной думы [4].
По сравнению с предшествующим законодательством в Законе 1846 г. функции исполнительной и распорядительной власти были разграничены более четко. Деятельность городского самоуправления продолжала контролироваться государственной администрацией. Высший надзор за деятельностью думы осуществлял Правительствующий Сенат.
Итак, юридически провозглашенные в XVIII в. и первой половине Х!Х столетия идеи местного самоуправления, наконец, начинают, пусть в малой мере, но реализовываться на практике. Все сословия, включая крестьянство, получают место в выборных органах. В обязанность местных выборных органов впервые вменяется содействие в решении социальных проблем
местного общества в сфере здравоохранения, благоустройства городов и строительства дорог, пожарной безопасности, кроме того — им предоставляются определенные права для решения этих вопросов. Более того, в первой половине Х!Х в. благодаря появлению реальных структур самоуправления, возникает понимание самой возможности эффективного воздействия населения на изменение социально-экономической ситуации в данной области или уезде, формируется образ выборной местной власти.
Именно поэтому мы считаем период первой половины Х!Х столетия чрезвычайно важным самостоятельным этапом в зарождении и развитии отечественных систем местного самоуправления.
Развитие структуры и функций местного самоуправления в России второй половины XIX в.
«Логическим продолжением реформы 1861 г., раскрепостившей народный труд и уравнявшей все классы общества в пользования гражданскими правами, явилось существенное преобразование провинциальной администрации на началах допущения самого общества к активному участию в делах местного управления» — эта цитата из работы известного историка-публициста А. А. Кизеветтера [5] наглядно отражает настроение общественности тех лет, ожидания передовых слоев общества от реформы местного самоуправления.
Действительно, введение земских учреждений по «Положению о губернских и уездных учреждениях по крестьянским делам» в 1864 г. раздвинуло рамки общественной самодеятельности в сфере местного управления и впервые открыло возможность создания в русской провинции таких сторон благоустройства, о которых и не грезилось русскому провинциальному обывателю дореформенной эпохи. Не говоря о многом другом, достаточно указать хотя бы уже то, что народная школа, народная библиотека, народная больница — все это сверстницы русского дореформенного земства [6].
«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» к 1867 г. было распространено на 34 губернии европейской части России. Все ведомства и службы, занимавшиеся до 1864 г. делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (многочисленные комиссии народного продовольствия, квар-
тирные комитеты, больничные советы, дорожные комиссии и т. п.), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления были изъяты все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.
Вновь формируемая система земских учреждений включила в себя: [7]
• земские избирательные съезды, один раз в три года избирающие земских гласных в земские собрания;
• земские собрания;
• земские управы.
Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных земских съездах от трех избирательных курий: курии уездных землевладельцев, городской курии и сельской курии. В сельской курии имущественный ценз отсутствовал, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на уездное собрание, которое, в свою очередь, проводило выборы земских гласных. Избирательные съезды один раз в три года формировали состав земских собраний. Земское собрание заседало раз в год, или чаще при возникновении чрезвычайных обстоятельств. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства.
Уездные земские собрания самостоятельно решали следующие вопросы:
• раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;
• составление предварительных планов для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, в губернское земское собрание;
• разрешение на открытие торгов и базаров;
• предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;
• отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;
• местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию;
• представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях и др.;
К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:
• разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;
• решения об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;
• решения об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
• представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;
• раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или распоряжению правительства;
• рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;
• дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
• рассмотрение жалоб на действия земских управ.
В то же время следует отметить, что в рамках положения 1864 г. содержалась определенная нечеткость в определении функций земств. Так, к возможным, но не всегда обязательным, занятиям земств по положению относилось:
• заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;
• попечение «о развитии народного продовольствия» — местной торговли и промышленности;
• управление взаимным земским страхованием имущества;
• участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
• раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
• взимание и расходование местных сборов.
Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились:
• устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;
• наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;
• содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах;
• содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;
• содержание местных по крестьянским делам учреждений;
• содержание статистических комитетов.
Участие земств в народном образовании,
в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, то есть земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права.
Самостоятельность деятельности органов местного самоуправления ограничивалась также тем, что многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений, положение 1864 г. значительно ограничило возможности исполнительной власти земств. Так, для взыскания принадлежавших земству сборов было необходимо обращаться с просьбой о содействии к местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.
Основным источником доходов земств являлось право облагать земских налогоплательщиков местными налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников приходилось прибегать к повышению налогов. Однако и в этой сфере компетенция земств была также ограничена. Так, законом 1867 г. было запрещено облагать налогами свидетельства и патенты на торговые и промышленные предприятия. В качестве объектов обложения для введения новых налогов оставались одни земли, которые и без того несли высокие платежи. На основании «Временных правил» все государственные повинности из компетенции земств были изъяты [8].
Губернская управа выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел. Уездная управа состояла из председателя и двух членов. Кандидатура председателя уездной управы утверждалась губернатором. В обязанность управ входило
выполнение распоряжений земских собраний, а также рассмотрение жалоб на уездные управы и образование канцелярий при них. Кроме того, их обязанности включали:
• составление губернских смет, раскладок и отчетов;
• подготовку нужных собранию сведений и заключений;
• надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;
• представление в суде интересов земства по имущественным делам;
• распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.
В качестве важного принципа деятельности управ провозглашалась гласность — публичный контроль. Положение 1864 г. предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий должны были печататься для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». Однако уже в 1867 г. был принят закон, запрещавший любые сношения между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься только с разрешения губернатора.
Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но их деятельность была поставлена под весьма строгий контроль министра внутренних дел и губернаторов на предмет соответствия действующему законодательству. Между земскими и городскими учреждениями — с одной стороны, и другими органами государственного управления — с другой, вскоре возникли споры и столкновения. В значительной степени пищу для них давала неопределенность земского и городового положений: пределы деятельности и функции ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Так, В. В. Веселовский в своей книге «История земства» (1914 г.) отмечает, что хотя в 1864 г., когда было издано Положения о земских учреждениях, господствовала общественная теория самоуправления, тем не менее, в этом положении не удалось строго разграничить земских и общегосударственных задач земств [9].
Несмотря на эти недостатки, земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения.
В 1870 г. началась городская реформа территориального управления, в реализации которой была установлена довольно рациональная структура городского управления. Распорядительные функции были предоставлены городской думе; исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Работа управы и подчиненных ей органов регулировалась инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в дополнительном утверждении. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но в зависимости от ранга города утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел. Обычно городской голова занимал руководящее место не только в управе, но и одновременно являлся также председателем думы.
В целом, органам городского самоуправления была предоставлена довольно широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрацией, а в некоторых случаях министерством внутренних дел, подлежали лишь наиболее важные постановления думы, как правило, финансовые. Подавляющее большинство дел, в том числе и составление годовых смет, решались думою самостоятельно и не нуждались в дополнительном согласовании. На губернатора возлагались функции общего надзора за законностью действий органов городского самоуправления.
При Александре III земское и городовое положения были частично пересмотрены. В 1890 г. было опубликовано новое «Положение о земских учреждениях», в результате которого было увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена. Значительные слои населения были лишены избирательных прав. Принцип выборности управ был практически повсеместно нарушен. Утверждению стали подлежать не только председатели управ, но и все остальные члены управы, причем земские собрания лишались права обжаловать эти утверждения. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, и, соответственно, в председатели управ не могли избираться лица, не имеющие права на государственную службу. Губернатору было предоставлено право приостанавливать исполнение постановлений
собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и с точки зрения их целесообразности. Таким образом, самым существенным нововведением стало подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии. Была изменена также постановка крестьянского участия в местных органах власти: крестьянское самоуправление было поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, были поставлены в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого, судебного производства.
«В общем, Положение 1890 г. устранило тот основной взгляд на характер земских учреждений как на частные хозяйственные общественные союзы, на котором была построена первая земская реформа. Оно придало земским учреждениям ... значение государственных правительственных установлений. Но в соответствии с реакционным направлением внутренней политики того времени это признание за земством государственного характера выразилось не в наделении земских учреждений известными прерогативами правительственной власти1, но в еще большей степени контроля над земской самодеятельностью, посредством бюрократического надзора и руководства» [10].
По Положению 1890 г. в ведении земских учреждений находились: народное образование, народное здравоохранение, содействие экономическому развитию местности, общественное призрение, дорожное и продовольственное дело, а также в качестве обязательных — ряд воинских повинностей, дорожное дело и мировая юстиция. Все эти обязанности земских учреждений распределялись между губернскими и уездными земствами, причем обязательные расходы преобладали в уездных земствах; наоборот, губернское земство развивало свою деятельность преимущественно в тех областях, где чувствовалась необходимость в реализации новых сфер общественной деятельности.
В то же время, несмотря на некоторое ограничение прав местного самоуправления, финансовая база местных представительских органов последовательно возрастала. Земские бюджеты быстро росли в течение 90-х гг., а особенно активно после русско-японской войны. Это происходило,
несмотря на закон 1900 г. «О предельности земских бюджетов», требовавший особого утверждения земской сметы в случае прироста ее свыше, чем на 3 % по сравнению с предшествовавшей. Этот закон постоянно обходили, и правительство не имело возможности противодействовать росту смет. Так, в 1914 г. расходы 34 земств достигли 292 млн руб., увеличившись за 7 лет в два с лишним раза, а, включая 6 новых земств, сумма расходов достигла 336,3 млн руб., из которых 104,6 млн шли на народное образование, а 80 млн — на медицину [11].
Активное расширение функций городского местного самоуправления на рубеже XIX—ХХ вв. в России было объективно обусловлено индустриализацией экономики, быстрым ростом населения городов, а также и значительным увеличением финансовых ресурсов, которыми стали располагать органы городского самоуправления. Одновременно возникли и совершенно новые для населения городов проблемы, незамедлительно требующие своего административного и финансового решения. «Население городов быстро росло, и к XX в. обнаружились все отрицательные стороны и городской агломерации: скученность населения, жилищная теснота, рост земельных цен, антисанитарные условия домов. Развившийся капитализм проявлял все свои отрицательные стороны, не создав, однако, тех сил, которые в западных странах хоть несколько парализовали эти вредные последствия роста городов. Особенно низко стояло, сравнительно с Западом, городское благоустройство: русские города в этом отношении стояли ниже самых мелких городишек в Германии» [12].
Определенным ответом на создавшееся положение стал выход в 1892 г. нового «Городового положения», согласно которому были произведены существенные изменения во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в положение более независимое от думы, права городского головы, как председателя думы, были значительно расширены, за счет прав гласных, дума была лишена права отдачи под суд членов управы. Выборные должности лиц городского управления были приравнены к правительственным чиновникам и поставлены в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной
службе, и губернатор получил право давать им предписания и указания.
Однако «Город овое положение» 1892 г. не удовлетворяло потребности городского самоуправления в изменении финансового статуса местной власти. Между тем возросшие финансовые потребности городов настоятельно нуждались в изменении систем городского обложения и городских финансов, «...так как в значительной мере небла-гоустройство городов объяснялось теми узкими рамками, в которые закон и администрация ставили деятельность городских органов. На них возлагалось много обязательных расходов, к каковым относились: содержание помещений для войск и предоставление квартир офицерству, содержание полиции, ложившееся тяжелым бременем на города» [13]. Ходатайства городов об освобождении их от указанных расходов получили частичное удовлетворение только в 1913 г., когда казна приняла на себя половину расходов по содержанию полиции, но параллельно значительно урезывались и источники доходов. Поэтому во многих городах оставалось сравнительно мало средств на удовлетворение наиболее настоятельных потребностей народного образования, народного здравоохранения и благоустройства.
И все же в начале XX столетия в городах и, прежде всего, крупных губернских центрах наблюдался быстрый рост расходов на народное образование, здравоохранение, благоустройство и развитие сети социальных учреждений (приюты, богодель-ни, ночлежные дома и т. п.), средства на которые городские власти получали из доходов от постоянно увеличивающегося числа коммунальных предприятий или, как мы бы сейчас сказали, муниципальной собственности. «Бюджеты городов подросли перед войной с 215 млн в 1910 г. до 297 млн в 1912 г., что поясняется главным образом муниципализацией трамваев и других доходных предприятий в ряде крупных городов» [14].
Первая мировая война значительно увеличила организационные и финансовые нагрузки на земское самоуправление, но до 1917 г. оно продолжало активно функционировать. Потребовались дополнительные расходы на содержание семейств призывников, на помощь раненым и организацию мобилизации войск и прочее. В связи с войной появился и развил обширную деятельность Всероссийский земский союз, но его расхо-
ды покрывались в значительной мере казенными ассигнованиями.
Революция 1917 г. сократила налоговые доходы земств, увеличив, с другой стороны, вследствие падения валюты, расходы на жалованье, возникли громадные дефициты, покрывавшиеся казенными пособиями или ссудами.
На городских финансах революция отразилась еще резче, чем на земских, так как помимо значительного повышения жалованья служащим потребовала и дотации к заработкам рабочих городских предприятий, превратившихся в источник многомиллионных дефицитов. Городские бюджеты стали сплошь дефицитными, городское хозяйство разрушалось.
После Октябрьской революции 1917 г. началась постепенная ликвидация земских учреждений, сменявшихся, по мере распространения советской власти, советами и исполкомами.
В целом мы можем констатировать, что за период чуть более полувека — с начала 60-х гг. XIX столетия до 1917 г. в России сформировалась достаточно развернутая система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского, мещанского и крестьянского сословий.
Земское самоуправление охватывало около половины населения России и имело по закону более широкую сферу деятельности, чем самоуправления в других государствах. Земские учреждения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов. Можно было бы долго перечислять особые формы самоуправления, существовавшие в дореволюционной России: самоуправление казачьих земель, самоуправление университетов, самоуправление национальных территорий, например, Финляндии или Средней Азии. К сожалению, у российской системы самоуправления был органический недостаток — изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся сообществ, делающий их достаточно уязвимыми для центральной власти. Отсутствовало необхо-
димое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированный центр в значительной мере способствовали быстрому разрушению местного самоуправления после событий 1917 г. Е
1. Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892. С. 145.
2. Там же. С. 139.
3. Лохвицкий А. Н. Губерния. СПб., 1902. С. 39-46.
4. Дитятин Н. И. Устройство и управление городов в России. СПб., 1875. С. 143-154.
5. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. М., 1910. С. 133.
6. Там же. С. 140.
7. Новомбергский Н. В. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. СПб., 1890. С. 5-20.
8. Кизеветтер А. А. Указ. соч. С. 144.
9. Веселовский В. В. История земства. СПб., 1914. С. 31.
10. Кизеветтер А. А. Указ. соч. С. 153.
11. Твердохлебов В. Н. Местные финансы. М., 1928. С. 14.
12. Там же. С. 15.
13. Там же. С. 15.
14. Там же. С. 15.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Упомянем, впрочем, что Положение 1890 г. предоставило земским учреждениям право издания обязательных постановлений, хотя и с разрешения правительственной власти.
The Formation of Structures and Task Transformation of Local Self-government in Russia in XX — beginning XX c.
© Archipkin I., 2009
The article deals with the characteristic of one of the development stages of the local self-government in Russia. Special attention is given to the formation of bodies' structure, their tasks transformation, and to the formation of the system of financial support of the local self-government activity. The basic legal aspects, devoted to the mentioned problems are considered. The author stresses advantages and disadvantages of Russian local self-government system in XIX — XX c.
Key words: local self-government; local government; task and function of local self-government; the history of local self-government.
