CC BY
75
УДК 340.131:342.9:347.73
М. Б. Разгильдиева
Меры административной ответственности и бюджетно-правового принуждения: спорные аспекты унификации
В статье дается анализ эффективности и теоретической обоснованности предложения о замене ряда мер бюджетно-правового принуждения, установленных бюджетным законодательством, мерами административного принуждения, регламентируемыми Кодексом об административных правонарушениях.
In clause the analysis of efficiency and theoretical validity of the offer on replacement of some the measures of budgetary-legal compulsion established by the budgetary legislation, the measures of administrative compulsion regulated by the Code about administrative violations is offered.
Ключевые слова: меры бюджетно-правового принуждения, меры
административного принуждения, приостановление операций по лицевым счетам, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, изъятие бюджетных средств, конфискация, арест товаров, транспортных средств и иных вещей.
Key words: measures of budgetary-legal compulsion, a measure of administrative compulsion, stay of operations under personal accounts, stay of operations under accounts in the credit organizations, withdrawal of budgetary funds, confiscation, arrest of the goods, vehicles and other things.
Обращение к анализу возможности унификации мер бюджетноправового принуждения, закрепленных Бюджетным кодексом РФ, институтом административной ответственности, предусмотренным в Кодексе об административных правонарушениях РФ, обусловлено существующей в научной литературе позицией об административной природе мер бюджетно-правового принуждения (бюджетно-правовой ответственности), развитие которой позволяет формировать предложения о перенесении мер бюджетно-правового принуждения из БК РФ в КОАП РФ. По мнению ряда
© Разгильдиева М. Б., 2013
ученых, унификация института бюджетно-правовой ответственности посредством его инкорпорации в КОАП РФ позволит устранить противоречия между бюджетным и административным законодательством1. В частности, например Е.В. Шевченко, полагает необходимым и возможным заменить изъятие бюджетных средств административным наказанием в виде конфискации, а такие меры, как приостановление операций по счетам в кредитных организациях и приостановление операций по лицевым счетам
- мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в виде ареста товаров, транспортных средств и иных вещей2.
Затруднительно признать эти рекомендации теоретически обоснованными. Конфискация как мера административного и уголовного наказания обусловлена необходимостью изъятия имущества, принадлежащего на праве собственности другому лицу. Допустимость такого изъятия определяется его формой - это наказание за совершенное правонарушение. Специфичность режима средств, предоставляемых из бюджета, заключается в том, что не требуется формы наказания для их изъятия у лица, допустившего нарушение бюджетного законодательства. В финансово-правовой теории охарактеризованы особенности режима бюджетных средств публично правовых образований3, основная из которых заключается в том, что бюджетные средства поступают в пользование, владение и распоряжение другого лица, но при этом первоначальный собственник сохраняет право контроля, целеполагания, изъятия переданных средств и применения мер принуждения за нарушение условия о цели4. Опираясь на выводы, представленные в работах Н.А. Шевелевой, А.Г. Пауля, можно определить режим бюджетных средств, предоставленных из бюджета, как ограниченное рядом условий право собственности. Именно эти ограничения позволяют изымать средства у получателя, допустившего неправомерное их использование, императивно «восстанавливая» право собственности первоначального собственника на эту часть средств. В рамках конфискации право собствен-
1 См.: Панова И.В. Еще раз о двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Вестн. ВАС РФ. 2007. № 8. С. 28-29; Шеховцева Е.В. Ответственность за нарушение законодательства в бюджетной сфере: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 9.
2 См.: Шевченко Е.В. Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 3-4.
3 См.: Пауль А.Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов: моногр. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2011. С. 58-75.
4 См.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 50-52.
ности не восстанавливается, а приобретается государством как получателем конфискованного имущества. Замена изъятия бюджетных средств конфискацией косвенно будет свидетельствовать о существовании безусловного права собственности на них у получателя, хотя фактически это не так.
Кроме того, согласно позиции Конституционного Суда РФ конфискация как мера юридической ответственности может применяться только су-дом5, что не соответствует установлениям бюджетного законодательства, по которым изъятие бюджетных средств в форме списания в бесспорном порядке сумм, подлежащих возврату, а также сумм субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению (ст. 284, 284.1 БК РФ) относится к полномочиям органов исполнительной власти.
Трудно согласиться с приемлемостью замены приостановления операций по счетам в кредитных организациях и по лицевым счетам такой мерой, как обеспечение производства по делам об административных правонарушениях в виде ареста товаров, транспортных средств и иных вещей.
Представляется, что основная направленность приостановления операций по счетам в кредитных организациях и приостановления операций по лицевым счетам, осуществляемых в порядках, установленных приказами Министерства финансов РФ № 171н и № 36н6 - пресечение нарушения допускаемого субъектом бюджетных отношений7. В действующем формате эти меры не обеспечивают реализации иных мер бюджетно-правового принуждения, так как с ними не сопряжены. Арест товаров, транспортных средств и иных вещей представляет собой именно средство обеспечения
5 Определение Конституционного Суда РФ от 10 янв. 2002 г. № 3-О // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 744.
6 См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2003 г. № 328 «Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах федерального казначейства» // СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2241; Приказ Минфина РФ от 11 дек 2006 г. № 171н «Об утверждении порядка приостановления территориальными органами Федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 9; Приказ Минфина РФ от 23 апр. 2009 г. № 36н «Об утверждении порядка направления Федеральным казначейством и его территориальными органами представлений о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым участникам бюджетного процесса и бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» // Рос. газета. 3 июня 2009 г.
7 См.: Разгильдиева М.Б. Финансово-правовое принуждение и сферы его применения: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 219-232.
159
привлечения к административной ответственности, будучи направленным на сбор вещественных доказательств или недопущение использования орудия или предметов административного правонарушения в противоправных целях8 в рамках производства по делу об административном правонарушении.
Приостановление операций по счетам представляет собой временный отказ органов федерального казначейства принимать к исполнению платежные документы на оплату расходов получателя бюджетных средств9. Необходимо подчеркнуть, что эти меры не направлены на прекращение права на использование бюджетных средств, размещенных на соответствующих счетах. Так, приостановление операций по счетам в кредитных организациях обусловлено получением от территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации информации о счетах, в нарушение бюджетного законодательства открытых в банках федеральным учреждениям, казенным и бюджетным учреждениям субъектов РФ, муниципальным казенным и бюджетным учреждениям, а также финансовым органам субъектов РФ. При этом определяется, что остатки средств на счетах, подлежащих закрытию, подлежат перечислению со счета, открытого учреждению (финансовому органу) в учреждении банка, на балансовые счета Управления Федерального казначейства (финансового органа), открытые в учреждении банка10. Поскольку в этой ситуации не предусматривается изъятие бюджетных средств или блокировка расходов соответствующего учреждения или финансового органа, то следует заключить, что полномочия по использованию соответствующих средств за ними сохраняются при условии соблюдения требований бюджетного законодательства в части закрытия собственных счетов в кредитных организациях.
Приостановление по лицевым счетам применяется в случае непредставления в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств федерального бюджета; информации об источниках образования задолженности и показателях бюджетной классификации Российской Федерации, по которым
8 Общее административное право: учеб. / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007.
С. 712.
9 См.: Король Е.А. Приостановление операций по счетам бюджетных учреждений как мера за нарушение бюджетного законодательства // Ваш бюджетный учет. 2007. № 6.
10 Об утверждении порядка направления Федеральным казначейством и его территориальными органами представлений о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым участникам бюджетного процесса и бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации: приказ Минфина РФ от 23 апр. 2009 г. № 36н.
160
должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительных листах; платежных документов для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах судебных органов, либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебных решений. Основаниями для применения этой меры является также нарушение порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета и незакрытие федеральным учреждением счетов, открытых ему в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и (или) кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности11. Представляется, что в задачи и этой меры бюджетно-правового принуждения не входит прекращение права на использование бюджетных средств их получателями.
Действующим бюджетным законодательством предусматривается возможность приостановления операций по лицевым счетам получателя бюджетных средств и еще в одном случае - в порядке, установленном ст. 242.3-242.5 БК РФ. При нарушении должником требований, установленных данными статьями в части исполнения исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства федерального, регионального или муниципального бюджета по денежным обязательствам казенных учреждений, орган, осуществляющий открытие и ведение соответствующих лицевых счетов, приостанавливает операции по расходованию средств на всех лицевых счетах учреждения-должника до момента устранения нарушения. В представленном варианте приостановление операций по лицевым счетам казенных учреждений выполняет функцию не только пресечения нарушений, но и обеспечения иной меры принуждения
- установленной в решении суда и подлежащей исполнению за счет средств соответствующего бюджета. Однако обеспечительная направленность данной меры не является основанием для отождествления ее с арестом товаров, транспортных средств и вещей, предусмотренным КОАП РФ, так как последний применяется в отношении только тех товаров и вещей, которые были орудием или предметом административного правонарушения (ст. 27.14 КОАП РФ). Кроме того, арест применяется в рамках производства по делу об административном правонарушении, т. е. до ис-
11 Об утверждении правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства: постановление Правительства РФ от 5 июня 2003 г. № 328 // СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2241.
полнения постановления по делу об административном правонарушении. Приостановление операций по лицевым счетам применяется на стадии исполнения судебных актов, в том числе постановления о наложении административного штрафа12.
Поэтому трудно признать арест товаров, транспортных средств и вещей, установленный ст. 27.14 КОАП РФ, соответствующим по своей сути таким мерам бюджетно-правового принуждения, как приостановление операций по лицевым счетам и счетам в кредитных организациях, способным адекватно их заменить.
Представленный анализ позволяет заключить, что инкорпорация института бюджетно-правового принуждения в Кодекс об административных правонарушениях не является эффективным способом решения проблем в бюджетной сфере, прежде всего потому, что система мер административного принуждения не преследует цели восстановления нарушенных субъективных прав имущественного характера. Подобная задача решается в порядке гражданского судопроизводства (ст. 4.7 КОАП РФ). Механизм гражданского судопроизводства в сфере финансовых правоотношений применим в отдельных случаях13, но в целом финансово-правовое регулирование обладает собственными конструкциями, обеспечивающими реализацию цели восстановления нарушенного имущественного субъективного права (изъятие средств; приостановление операций по счетам и др.).
Как справедливо подчеркивает Н.А. Шевелева, нарушения бюджетного законодательства «требуют особых мер воздействия на нарушителей» со стороны публичных образований14. Закрепление подобных мер - исключительная прерогатива бюджетного законодательства.
12 См.: п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 17 мая 2007 г. № 31 «О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение» // Вестн. ВАС РФ. 2007. № 7.
13 Подробнее об этом см.: Очерки финансово-правовой науки современности : моногр. / под общ. ред. Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. М.- Харьков, 2011. С. 356-358 [авт. главы М.В. Кустова].
14 Там же. С. 395 [авт. главы Н.А. Шевелева].
162
