CC BY
131
УДК 34 ББК 67
МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ В ЦЕЛЯХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
ВЕРА АНДРЕЕВНА ВОВК,
адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя начальник кабинета специальных дисциплин кафедры огневой подготовки УНК СП научная специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право E-mail: [email protected] СЕРГЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ЗЫРЯНОВ, профессор кафедры административного права, доктор юридических наук Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются меры административного принуждения, предусматриваемые федеральными законами о противодействии коррупции, о службе в органах внутренних дел и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Делается вывод о том, что в области противодействия коррупции задействованы все известные виды мер административного принуждения; указывается на несогласованность федерального законодательства.
Ключевые слова: меры административного принуждения, коррупция, органы внутренних дел.
Annotation. The article deals with administrative measures of compulsion envisaged by federal laws on combating corruption, the service in the internal affairs of the Russian Federation and the Code of Administrative Offences. The authors conclude that in the field of anti-corruption involve all known types of administrative coercion, and point to the inconsistency of the federal legislation.
Keywords: measures of administrative coercion, corruption, internal affairs bodies.
В теории административного права меры административного принуждения традиционно подразделяются на меры административного предупреждения, меры административного пресечения, меры административной ответственности и меры процессуального обеспечения. Некоторые авторы называют административно-восстановительные меры, но исключают меры ответственности и меры процессуального обе-спечения1. По нашему мнению, меры процессуального обеспечения представляют собой самостоятельный вид мер административного принуждения, о чем свидетельствует выделение их в структуре КоАП РФ на основе совокупности ключевых признаков, таких как цель, основания, осуществление уполномоченными федеральным законом субъектами, специальный порядок реализации, обязательное документирование и др.
Ю. М. Козлов называл административно-предупредительные, административно-пресекательные, административно-наказательные меры принуждения2. Административно-принудительные меры, носящие ярко выраженный процессуальный, обеспечительный
характер, и применяемые в связи с совершением административных правонарушений, называет, например, И. И. Веремеенко3. Классификация мер принуждения, которой склонны придерживаться мы, предложена А. П. Кореневым4.
В ходе исследования нами были выявлены все четыре группы мер административного принуждения, применяемые в целях противодействия коррупции. Служебная дисциплина (включающая соблюдение требований, направленных на противодействие коррупции) основывается на осознании служащим своего служебного долга и личной ответственности за исполнение должностных обязанностей и, как правило, соблюдается сознательно и добровольно, что, однако не исключает возможности применения мер принуж-дения5.
1. Административно-предупредительные меры. Меры административного предупреждения характеризуются тем, что они:
• применяются в целях предупредить наступление каких-либо нежелательных последствий;
• ограничивают права и свободы лиц, не совершивших противоправных действий (бездействия);
• применяются во внесудебном порядке уполномоченными федеральным законом органами, должностными лицами
Значительная часть мер противодействия коррупции в государственной службе, в том числе и в службе в органах внутренних дел относится именно к административно-предупредительным мерам. Так, например, обязательное представление гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел, сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (п. 9 ч. 1 ст. 18 Федерального закона № 342-ФЗ) и ежегодное представление указанных сведений сотрудником органов внутренних дел, в совокупности с последующей проверкой этих сведений, а уж тем более опубликование сведений, касающихся отдельных категорий государственных служащих в средствах массовой информации, является ограничением прав и свобод, установленных ч. 1 ст. 23 и ч. 1 ст. 24 Конституции РФ. Эти ограничения касаются граждан, не совершавших противоправных действий, и направлены на предупреждение совершения сотрудниками коррупционных правонарушений в будущем.
Предупредительной мерой, по нашему мнению, следует считать также изменение должностного или служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отвода или иного отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей.
2. Административно-пресекательные меры.
Меры административного пресечения, как писал профессор А. П. Коренев, представляют собой способы и средства принудительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния, предотвращения его общественно опасных последствий, а также в целях создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности6.
Из этого определения с учетом действующего законодательства можно определить признаки данного вида мер принуждения:
• применяются в целях прекратить противоправное поведение в любой форме (дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление);
• ограничивают права и свободы лиц, совершивших противоправные действия (бездействия), хотя их вина в совершении данных деяний еще не установлена в соответствии с законом;
• применяются во внесудебном порядке уполномоченными федеральным законом органами, должностными лицами.
Основные отличия от мер предупреждения заключаются в цели и в характеристике адресата — меры предупреждения применяются к лицам, не совершившим противоправных деяний, а меры пресечения — к лицам, совершающим такие деяния.
Пресечение коррупционных правонарушений упоминается в приказе Генпрокуратуры России от 15 мая 2010 г. № 209 (ред. от 09.02.2012) «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции»7. В приказе Генпрокуратуры от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»8 говорится о пресечении проведения незаконных проверок должностными лицами органов государственного контроля (надзора). Называют также аннулирование торгов, если это сделано до заключения контракта9; отстранение от замещаемой должности в случаях если служащий появился на службе в состоянии опьянения, если он не прошел обучение по охране труда, если привлекается в качестве обвиняемого и для урегулирования конфликта интересов10.
3. Меры процессуального обеспечения.
Меры процессуального обеспечения используются в целях обнаружения правонарушения, установления личности нарушителя, получения доказательств и создания иных условий для объективного рассмотрения дела о правонарушении, вынесения законного и обоснованного решения по данному делу, а также обеспечения его исполнения11. Применительно к коррупционным правонарушениям (если не вторгаться в сферу уголовно-процессуального права), возможно применение мер обеспечения, предусмотренных законодательством о службе в органах внутренних дел, и предусмотренных законодательством об административных правонарушениях. Первая группа мер применяется в дисциплинарном порядке, вторая — в адми-нистративно-юрисдикционном.
Федеральным законом № 342-ФЗ предусмотрены следующие меры обеспечения производства по коррупционным правонарушениям — дисциплинарным проступкам: служебная проверка; получение объяснения в письменной форме от сотрудника, в отношении которого ведется производство по делу о коррупционном правонарушении; опрос сотрудников, которым могут быть известны какие-либо сведения об обстоятельствах правонарушения (свидетелей); истребование документов и материалов, имеющих отношение к делу, приобщение их к материалам дела; использование технических средств документирования фактов.
Необходимо назвать также психофизиологическое освидетельствование с использованием технического средства, именуемого «полиграф» или «детектор лжи», на которое часто указывают специалисты в области противодействия коррупции. Так, Д. С. Сухов полагает, что лица, поступающие на службу в органы внутренних дел, в обязательном порядке должны про-
ходить проверку на таких устройствах12. Есть опыт использования полиграфа в антикоррупционной деятельности Министерства обороны РФ13, ФСИН России14.
Законодательством об административных правонарушениях предусмотрены следующие меры обеспечения, которые, по нашему мнению, могут применяться в производства по делам об административных правонарушениях коррупционного характера: доставление; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод.
Меры обеспечения характеризуются комплексным действием. Их главная цель — как отмечалось, обеспечить производство по делу и исполнение решения. Но эти меры также могут быть направлены на пресечение противоправного поведения, а, в связи с тем, что они являются мерами принуждения и сопряжены с ограничениями прав и свобод человека, они оказывают и предупредительное (воспитательное) воздействие на то лицо, по отношению к кому они применяются. Да и окружающие, видя применение мер обеспечения на практике, делают выводы для себя, стараются вести себя так, чтобы меры принуждения не применялись и к ним.
4. Административно-наказательные меры могут быть подразделены на меры дисциплинарной ответственности и меры административной ответственности.
Меры дисциплинарной ответственности предусмотрены федеральными законами о государственной службе. Для сотрудников органов внутренних дел — Федеральным законом № 324-Ф3.
В специальной литературе указывается в качестве основного отличия дисциплинарной ответственности от административной то, что составы дисциплинарных проступков не сформулированы так же четко и определенно, как составы административных право-нарушений15. Однако в последнее время законодатель предпринимает попытки к уточнению норм о дисциплинарной ответственности. Первым шагом в этом направлении стал перечень грубых нарушений служебной дисциплины, установленный в ч. 2 ст. 49 Федерального закона № 342-Ф3. В соответствии с ч. 5 ст. 50 данного Федерального закона совершение сотрудником грубого нарушения служебной дисциплины может стать основанием для перевода на нижестоящую должность в органах внутренних дел. В соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 82 Федерального закона № 342-Ф3 грубое нарушение служебной дисциплины может повлечь расторжение контракта и увольнение сотрудника со службы в органах внутренних дел. При этом согласно положению ч. 8 ст. 3 Федерального закона от 19 июля
2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» увольняемому по такому основанию сотруднику не выплачивается единовременное пособие.
В соответствии с ч. 9 ст. 8 Федерального закона № 273-Ф3 невыполнение государственным служащим обязанности представлять сведения об имуществе является правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение его с государственной службы. Таким образом, сформулирован состав дисциплинарного проступка и определена конкретная санкция за его совершение. Составы дисциплинарных проступков предусмотрены также ч. 3 ст. 8.1, ч. 3 ст. 9, ч. 5.1 ст. 11 Федерального закона № 273-ФЗ.
И здесь в законодательстве возникло противоречие, так как в ч. 2 ст. 49 Федерального закона № 342-ФЗ эти же дисциплинарные проступки названы как грубые. Значит, в соответствии с соответствии с ч. 5 ст. 50 или п. 6 ч. 2 ст. 82 данного Федерального закона совершивший любой из названных проступков сотрудник органов внутренних дел может быть уволен без выходного пособия, а может быть переведен на нижестоящую должность, а может быть наказан и как-то иначе.
Более того, в соответствии с п. 20 части 2 статьи 82 Федерального закона № 342-ФЗ несоблюдение запретов и ограничений, установленных Федеральным законом № 273-ФЗ может повлечь расторжение контракта и увольнение сотрудника (опять же, не обязательно). А в соответствии с п. 22 той же части контракт может быть расторгнут, а сотрудник может быть уволен в связи с утратой доверия. Пункт 9 части 3 той же статьи предусматривает расторжение контракта и увольнение сотрудника в случае совершения им проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, в этом случае увольнение обязательно. Еще одно указание на те же обстоятельства содержится в ч. 4 той же статьи 82 Федерального закона № 342-ФЗ — сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с утратой доверия. Причем, в данном случае ничего не говорится о необходимости расторжения контракта. А фактический состав проступков, которые приводят к утрате доверия, совпадает с коррупционными правонарушениями: непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; непредставление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации; осуществления предпринимательской деятельности, вхождение в состав орга-
нов управления, других коллегиальных органов иностранных организаций; нарушение запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
В этой связи необходимо обратить внимание на еще один пункт, допускающий неоднозначное толкование и создающий тем самым состояние правовой неопределенности. Речь идет о п. 2 ч. 4 ст. 82 Федерального закона № 342-ФЗ, в соответствии с которой сотрудник подлежит увольнению со службы в органах внутренних дел в случае непринятия руководителем (начальником), которому стало известно о возникновении у подчиненного ему сотрудника личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов. Буквальное толкование данной нормы приводит к выводу о том, что сотрудник будет уволен из органов внутренних дел, если его руководитель не исполнит свою обязанность, предусмотренную ч. 5 ст. 71 Федерального закона № 342-ФЗ. То есть, коррупционное правонарушение совершает начальник, а ответственность несет подчиненный! Эта норма может быть использована в целях устранения неугодного подчиненного.
Таким образом, уполномоченный руководитель, строго в соответствии с положениями Федерального закона № 342-ФЗ назначивший подчиненному дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии либо в виде перевода на нижестоящую должность, нарушит требования Федерального закона № 273-ФЗ.
Возникает вопрос — такое множество вариантов воздействия на сотрудника, совершившего коррупционное правонарушение, создающее правовую неопределенность в части выбора мер реагирования, получилось случайно или это коррупциогенный фактор, умышленно заложенный в Федеральном законе с какой-то целью?
По нашему мнению, это недопустимо. Для устранения выявленной неопределенности необходимо упорядочить положения Федерального закона № 342-ФЗ следующим образом:
• часть 1 ст. 82 дополнить пунктом 3 следующего содержания: «3) в связи с совершением коррупционного правонарушения, предусмотренного Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
• пункты 6, 20 и 22 части 2, пункт 9 части 3, часть 4 статьи 82 исключить;
• часть 5 статьи 50 после слов «грубого нару-
шения служебной дисциплины» дополнить словами «, за исключением совершения коррупционного правонарушения,».
Меры административной ответственности. В настоящее время только несколько составов административных правонарушений, предусмотренных статьями 19.28 и 19.29 КоАП РФ, могут быть прямо отнесены к коррупционным правонарушениям, но субъектами этих правонарушений не могут быть государственные служащие, в том числе, сотрудники органов внутренних дел. Вместе с тем, есть целый ряд составов, в которых, при условии, что их субъектами будут уполномоченные должностные лица, усматриваются коррупционные мотивы. Так, например, заведомо ложное заключение эксперта (ст. 19.26 КоАП РФ); нарушение правил государственной регистрации транспортных средств (ч. 1 ст. 19.22 КоАП РФ); несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1 КоАП РФ); незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию (ст. 12.35 КоАП РФ); ограничение конкуренции (ст. 14.9 КоАП РФ); разглашение сведений о мерах безопасности (ст. 17.13 КоАП Ф); несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг (ст. 7.29, 7.30, 7.31 КоАП РФ) и др. На сегодняшний день эти статьи в отношении сотрудников органов внутренних дел как должностных лиц не работают, данных о том, что сотрудники совершают подобные административных правонарушения, не имеется.
1 См., напр.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж, 2007. С. 473 - 490 и др.
2 См.: Там же. С. 356 - 363.
3 См.: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Часть II. Элементы и формы реализации права в механизме административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., ВНИИ МВД СССР, 1982. С. 44.
4 См.: Административное право России. Часть 1. Государственное управление и административное право. Учебник. Изд. 4-е. / Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.П. Ко-ренева. - М., 2002.С. 195.
5 См.: Буравлев Ю. М. Проблемы правового регулирования дисциплинарного при-нуждения в системе государственной службы России // Юридический мир. 2008. № 10. С. 57.
6 См.: Коренев А. П. Указ. соч. С. 197.
7 См.: Законность. 2010. № 8.
8 Официально опубликован не был. См.: СПС Консультант Плюс.
9 См.: Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ, 2012. СПС Консультант Плюс.
10 См.: Буравлев Ю. М. Указ. соч. С. 57.
11 См.: Коренев А.П. Указ. соч. С. 208.
12 См.: Сухов Д. С. Общесоциальные меры профилактики коррупции в подразде-лениях ГИБДД // Российский следователь. 2009. № 13. С. 26. В.В. Медведев предлагает данную меру
внедрить в ФССП России. См.: Медведев В. В. Пути повышения эффектив-ности деятельности по противодействию коррупции в органах государственной власти: на примере деятельности Федеральной службы судебных приставов Российской Федера-ции // Юридический мир. 2013. № 1. С. 25 - 28. См. также: Василевич Г.А. Правовые ас-пекты борьбы с коррупцией в Республике Беларусь // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 26; Макаров А.А., Чупров В.М. Административно-правовое регулирование проти-водействия коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муници-пальное право. 2010. N 3. С. 80; Трунцевский Ю.В. О мерах по уничтожению коррупции в России // Российский следователь. 2012. № 1. С. 23 и др.
13 См.: Куликов С. Госзакупки проверят на полиграфе // URL: http:// www.ng.ru/ economics/ 2010-03-12/ 1_goszakupki. html/. Вхождение 03.12.2010; Рогов А.С. Коррупция в области осуществления государственных закупок Министерством обороны РФ как угроза экономической безопасности России // Юрист. 2011. № 5. С. 22 - 26.
14 См., напр.: Нос А.А. Чтобы тень не ложилась на систему: Интервью заместителя начальника Управления Федеральной службы исполнения наказаний РФ по Кировской области // http://WWW.vk-smi.ru/archiv/2011/iyun/091/andrej-nos-chtobyi-ten-ne-lozhilas-na-sistemu.html. 05.11.2011.
15 См., напр.: Никоноров Е.А. Институт служебной проверки в административном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук - М., 2006. С. 6 и др.
Литература
1. Административное право России. Часть 1. Государственное управление и административное право. Учебник. Изд. 4-е. / Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.П. Коренева. — М., 2002.
2. Буравлев Ю. М. Проблемы правового регулирования дисциплинарного принуждения в системе государственной службы России // Юридический мир. 2008. № 10.
3. В.В. Медведев предлагает данную меру внедрить в ФССП России. См.: Медведев В. В. Пути повышения эффективности деятельности по противодействию коррупции в органах государственной власти: на примере деятельности Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации // Юридический мир. 2013. № 1. С. 25 — 28.
4. Василевич Г.А. Правовые аспекты борьбы с коррупцией в Республике Беларусь // Журнал российского права. 2012. № 7.
5. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Часть II. Элементы и формы реализации права в механизме административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., ВНИИ МВД СССР, 1982.
6. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицин-форм, 2012.
7. Макаров А.А., Чупров В.М. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в полиции зарубежных стран // Административное и муниципальное право. 2010. N 3.
8. Никоноров Е.А. Институт служебной проверки в административном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук — М., 2006. С. 6 и др.
9. Нос А.А. Чтобы тень не ложилась на систему: Интервью заместителя начальника Управления Федеральной службы исполнения наказаний РФ по Кировской области // http://WWW.vk-smi.ru/archiv/2011/ iyun/091/andrej-nos-chtobyi-ten-ne-lozhilas-na-sistemu. Ыт1. 05.11.2011.
10. Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. — Воронеж, 2007.
11. Рогов А.С. Коррупция в области осуществления государственных закупок Министерством обороны РФ как угроза экономической безопасности России // Юрист. 2011. № 5. С. 22 — 26.
12. Сухов Д. С. Общесоциальные меры профилактики коррупции в подразделениях ГИБДД // Российский следователь. 2009. № 13.
13. Трунцевский Ю.В. О мерах по уничтожению коррупции в России // Российский следователь. 2012. № 1.
