CC BY
24МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ В 1882-1914 ГГ. АННИН Анатолий Геннадьевич,
доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления Владимирского филиала РАНХиГС. E-mail: annin_ag@mail.ru;
ГЛАЗУНОВ Сергей Ростиславович,
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры истории России
Владимирского государственного университета им. Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых. E-mail: sergynglaz@mail.ru
Краткая аннотация: Предпринята попытка воссоздать практику применения норм трудового права, определить роль правительственной политики в регулировании отношений рабочих и предпринимателей в России. Выявлены механизмы реализации трудового законодательства, оценивается работа их важнейших звеньев. Рассмотрены институциональные изменения и функциональная деятельность государственных учреждений, осуществлявших проведение в жизнь фабричных законов. Предложена периодизация механизмов реализации трудового законодательства в условиях становления и роста промышленного производства и социальной нестабильности российского общества.
Abstract: An attempt has been made to recreate the practice of applying labor law and to determine the role of government policy in regulating relations between workers and entrepreneurs in Russia. The mechanisms for the implementation of labor legislation are identified, the work of their most important links is evaluated. The institutional changes and the functional activities of state institutions implementing the factory laws are considered. Periodization of mechanisms for implementing labor legislation in the context of the formation and growth of industrial production and social instability of Russian society is proposed.
Ключевые слова: индустриальная Россия, трудовое законодательство, фабричная инспекция, губернские присутствия, главное присутствие, правительство, рабочие, предприниматели, механизмы реализации.
Keywords: industrial Russia, labour legislation, factory inspection, provincial presences, main presences, government, workers, entrepreneurs, implementation mechanisms.
Экономическая модернизация России вызвала волну стачек и забастовок 1880-1890-х гг. и необходимость скорейшего решения рабочего вопроса. Правительство инициировало реформу трудового законодательства, регламентировав такие аспекты трудовых отношений в крупной промышленности как условия работы детей (1882, 1884, 1890), женщин и подростков (1885, 1890), заключение трудового договора, регламентация заработной платы и штрафов с рабочих (1886), продолжительность рабочего дня (1897), социальное страхование (1903, 1912).
Характер, основные тенденции развития и эффективность применения фабричных законов определялись механизмами их реализации, под которыми понимаются институциональные изменения и функциональная деятельность государственных учреждений, осуществлявших его проведение в жизнь. Сторонники диаметрально противоположных политических позиций оценивали разработку и реализацию трудового права в дореволюционной России как эру реформ [1, с. 313; 2, с. 9].
Закон 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» [3] вместе с установлением запрета на использование труда детей до 12 лет и обязательством, наложенным на предпринимателей, предоставлять малолетним рабочим условия для получения начального образования создавал особый институт фабричной инспекции по контролю за его исполнением. Важная роль в реализации этого закона отводилась правительственным органам в лице министра финансов, который по соглашению с министрами внутренних дел и народного просвещения утверждал особые инструкции, определявшие права и обязанности фабричных инспекторов (ст. 5, отд. II).
Высочайше утвержденное мнение Госсовета «О взыскании за нарушения постановлений о работе малолетних на заводах, фабриках и в ремесленных заведениях» 5 июня 1884 г. устанавливало наказание фабрикантам, нарушившим закон о малолетних рабочих, в виде «ареста не свыше одного месяца или денежного
взыскания не свыше ста рублей» [4].
Закон 12 июня 1884 г. «О школьном обучении малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, и о фабричной инспекции» [5] добавил в круг обязанностей фабричных инспекторов надзор за организацией особых школ для получения рабочими школьного возраста начального образования. Закон об обучении малолетних рабочих усложнял механизмы реализации трудового законодательства и значительно расширял географию его действий.
Центральное место в ряду актов фабрично-заводского законодательства по справедливой оценке многих исследователей [6, с. 53; 7, с. 100; 3, с. 11] принадлежит изданным 3 июня 1886 г. «Правилам о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» [8], которые современники заслуженно сравнивали с Положениями 19 февраля 1861 г. [9, с. 115]. Новым законом на местах учреждались губернские по фабричным делам присутствия, которые наряду с инспекцией должны были главным образом осуществлять контроль над исполнением законодательства.
Вместе с тем закон 3 июня 1886 г. предусматривал более строгие, чем ранее, меры наказания для рабочих за участие в стачках. Участники стачек и организаторы в зависимости от причиненного ущерба подвергались тюремному наказанию (ст. 2-4, отд. III). Были предусмотрены наказания и для предпринимателей, которые подвергались аресту на срок до трех месяцев и навсегда лишались права управлять промышленными заведениями, если забастовки на фабриках и заводах, сопровождавшиеся серьезными беспорядками, начинались по их вине (ст. 1, отд. III).
По закону 24 апреля 1890 г. «Об изменении постановлений о работе малолетних, подростков и лиц женского пола на фабриках, заводах и мануфактурах и о распространении правил о работе и обучении малолетних на ремесленные заведения» [10] министр финансов по согласованию с министром внутренних дел мог дать разрешение на использование труда детей 10-12 лет, если они к мо-
Трудовое право; право социального обеспечения
менту выхода закона уже работали на данном предприятии, а также распространять на три года законы о работе и обучении малолетних на ремесленные заведения (отд. III).
Закон 11 июня 1891 г. «О распространении на губернии Царства Польского закона о найме рабочих на фабрики, заводы и мануфактуры и о надзоре за заведениями фабричной промышленности» [11] распространил действие закона 3 июня 1886 г. на губернии Царства Польского (отд. I).
Закон 14 марта 1894 г. «О преобразовании фабричной инспекции и должностей губернских механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих» [12] реформировал институциональные основания фабричной инспекции, увеличивал территорию возложенного на нее контроля и штат инспекторов. Законы 1891 и 1894 гг., значительно расширив территорию, на которую распространялись действия изданных положений, увеличив штат государственной инспекции, стали важным этапом в процессе формирования механизмов реализации трудового законодательства.
Закон 2 июня 1897 г. «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промыш-ленности»[13] предоставлял возможность министру финансов по соглашению с министром внутренних дел издавать подробные правила и инструкции в развитие изданной нормы права и при необходимости допускать в особо важных случаях отступления от нее (ст. 9, отд. I).
Высочайше утвержденное 2 июня 1897 г. мнение Государственного совета «О распространении на некоторые губернии Правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих, а также об издании нового штата фабричной инспекции» [14] распространял с 1 июля 1897 г. «Правила о надзоре» 1886 г. на остальные губернии, управляемые по общему Учреждению, на область войска донского и еще на восемь губерний (отд. I).
7 июня 1899 г. были высочайше утверждены «Положение о Главном по фабричным и горнозаводским делам Присутствии» [15], дополнительные штаты департамента торговли и мануфактур, фабричной инспекции и окружной фабричной инспекции (отд. I).
Законом 5 июня 1900 г. «О преобразовании департамента торговли и мануфактур» [16] департамент торговли и мануфактур упразднялся (отд. 4), а для заведования делами промышленности в составе Министерства финансов был учрежден отдел промышленности (отд. I), осуществлявший «надзор за благоустройством на фабриках и заводах» (ст. 12, отд. III).
Законами 1899-1900 гг. механизмы реализации трудового законодательства были реформированы на уровне центрального государственного управления. Появились новые органы, была организована более совершенная система контроля.
По закону 30 мая 1903 г. «О порядке и пределах подчинения чинов фабричной инспекции Начальникам губерний и о некоторых изменениях во внутренней организации ее» [17] фабричные
инспекторы на местах, состоявшие в ведении Министерства финансов по отделу промышленности, в сфере применения фабричных законов должны были действовать непосредственно под руководством губернаторов (ст. 1). Изданным положением устанавливался контроль над механизмами реализации трудового законодательства со стороны государственной власти на местах в лице губернаторов.
«Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» от 2 июня 1903 г. [18] предоставляли Главному по фабричным и горнозаводским делам присутствию право в развитие этого закона издавать особые инструкции для губернских фабричных присутствий и фабричных инспекторов (отд. V). Фабричные инспекторы удостоверяли соглашения о вознаграждении в результате несчастных случаев между потерпевшими и владельцами предприятий, которые приравнивались к сделке, заключенной в мировом суде (ст. 31). Также им предоставлялось право в результате происшедших несчастных случаев собирать и требовать от сторон все необходимые сведения, а при необходимости - приглашать врача для освидетельствования потерпевших (ст. 33).
По закону 10 июня 1903 г. «Об учреждении старост в промышленных предприятиях» [19] губернские по фабричным и горнозаводским делам присутствия должны были рассматривать жалобы на действия фабричной инспекции в отношении его применения и могли отменять означенные распоряжения фабричных инспекторов (ст. 9).
Закон 27 октября 1905 г. «Об учреждении Министерства торговли и промышленности» [20] передал в ведение нового министерства задачи управления промышленностью и вопросы принятия мер в области рабочего законодательства (ст. 1). Вновь образованное министерство становилась важной частью всего комплекса механизмов реализации трудового законодательства.
«Временными правилами об обществах и союзах» от 4 марта 1906 г. [21] учреждались губернские по делам об обществах присутствия, которые давали разрешение на открытие профессиональных обществ рабочих, объединявшихся, как правило, с целью улучшения условий труда на своем предприятии. При рассмотрении дел, связанных с деятельностью профессиональных обществ, в состав подлежащего присутствия, которое по закону изначально было сформировано в составе губернских по земским и городским делам присутствий (ст. 13, отд. I), дополнительно входил старший фабричный инспектор (ст. 13, отд. II), который принимал непосредственное участие в реализации принятого закона на практике.
Правительственными узаконениями механизмы реализации трудового законодательства изменялись и усложнялись в соответствии с переменами, вызванными ускоренным развитием промышленного производства и соответствующей перестройкой в органах центрального управления, а также революционными событиями 1905-1907 гг.
23 июня 1912 г. были изданы сразу четыре законодатель-
ных акта: «Об учреждении присутствий по делам страхования рабочих» [22], «Об учреждении совета по делам страхования рабочих» [23], «Об обеспечении рабочих на случай болезни» [24] и «О страховании рабочих от несчастных случаев» [25]. Этот комплекс законов образовывал при Министерстве торговли и промышленности совет по делам страхования рабочих, а в губерниях и областях - особые присутствия по делам страхования рабочих, которые в центре и на местах являлись основными составляющими механизмов реализации законов о страховании рабочих на случай болезни и от несчастных случаев. В компетенцию присутствия входило осуществление распорядительных действий по применению изданных положений и принятых в их развитие правил, инструкций и постановлений совета, рассмотрение жалоб на распоряжения и действия фабричных инспекторов в сфере применения изданных законоположений (ст. 12).
Законы «Об обеспечении рабочих на случай болезни» и «О страховании рабочих от несчастных случаев» возлагали на фабричных инспекторов обязанности по возбуждению преследования и обвинению в суде виновных в их нарушении (отд. IX).
По мере накопления нормативных документов, определявших действия механизмов реализации трудового законодательства, стали выходить сборники, содержавшие все изданные к тому времени законодательные акты. В «Уставе о промышленности» (1899) [26] и в «Уставе о промышленном труде» (1915) [27] нашли отражение основные положения фабричных законов и выпущенных в их развитие циркуляров. Одновременно с официальными изданиями публиковались специальные сборники, авторами которых становились чиновники центрального аппарата Министерства финансов, экономисты и историки.
Таким образом, в дореволюционной России механизмы реализации трудового законодательства, регулировавшие взаимоБиблиография:
1. Ленин, В. И. Эра реформ // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. - М. : Издательство политической литературы, 1967. - Т. 7. - С. 313-321.
2. Микулин, А. А. Фабричная инспекция в России. 1882-1906. - Киев : тип. С. В. Кульженко, 1906. - 225 с.
3. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1886. - Т. 2. - № 931.
4. Там же. - СПб., 1887. - Т. 4. - № 2286.
5. Там же. - № 2316.
6. Каплун, С. И. Охрана труда и ее органы. - М. : Госиздат, 1921. - 505 с.
7. Литвиновов-Фалинский, В. П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. - СПб. : тип. А. С. Суворина, 1904. - 344 с.
8. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1888. - Т. 6. - № 3769.
9. Обнинский, П. Н. Новый закон об организации фабричного надзора в Москве // Юридический вестник. 1887. т. XXIV. Кн. 1. январь. - М. : тип. А. И. Мамонтова и Ко, 1887. - № 1. - С. 115-120.
10. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1893. - Т. 10. - отд. 1. - № 6742.
11. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1894. - Т. 11. - № 7817.
12. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1898. - Т. 14. - № 10420.
13. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1900. - Т. 17. - № 14231.
14. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1900. - Т. 17. - № 14232.
15. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1902. - Т. 19. - отд. 1. - № 17122.
16. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1902. - Т. 20. - отд. 1. - № 18736.
17. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1905. - Т. 23. - отд. 1. - № 23042.
18. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1905. - Т. 23. - отд. 1. - № 23060.
19. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1905. - Т. 23. - отд. 1. - № 23122.
20. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1908. - Т. 25. - отд. 2. - № 26851.
21. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1909. - Т. 26. - отд. 1. - № 27479.
22. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1915. - Т. 32. - отд. 1. - № 37444.
23. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1915. - Т. 32. - отд. 1. - № 37445.
24. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1915. - Т. 32. - отд. 1. - № 37446.
25. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. - СПб., 1915. - Т. 32. - отд. 1. - № 37447.
26. Устав о промышленности (фабричной, заводской и ремесленной и устав пробирный) / сост. М. Шрамченко. СПб.: тип. Правительствующего сената, 1899. 437 с.
27. Устав о промышленном труде с правилами и распоряжениями, изданными на основании этих статей, с разъяснениями к ним Правительствующего сената и административных установлений, приложениями и указаниями, предметным и сравнительным постатейным / сост. В. В. Громан. - Петроград : Изд. юридического книжного склада «Право», 1915. - 439 с.
отношения наемных рабочих и предпринимателей и касавшиеся условий найма и труда, разрабатывались в два этапа в течение 30 лет. В 1882-1900 гг. создавался механизм выстраивания их основных частей, определялись компетенции новых учреждений и штат сотрудников. В 1901-1914 гг. происходило их дальнейшее развитие и совершенствование в условиях роста промышленного производства и социальной нестабильности российского общества.
Сложился эффективный комплекс механизмов реализации трудового законодательства, которое определяло функциональную дифференциацию составлявших его структуру. Деятельность фабричной инспекции по реализации трудового законодательства имела административно-исполнительный характер, губернских присутствий -административно-распорядительный, центральных органов власти -административно-правовой. Непосредственно на местах ключевым звеном созданных механизмов являлась трехуровневая система фабричной инспекции. На инспекторов возлагался контроль исполнения законов о промышленном труде, посредничество между рабочими и предпринимателями с целью конструктивного решения спорных вопросов. Губернские фабричные и страховые присутствия, правомочные наряду с осуществлением контроля и распорядительных действий по применению действующих положений издавать обязательные для исполнения предпринимателями постановления по благоустройству фабричного быта и упорядочиванию трудовых взаимоотношений в промышленном производстве, также плотно были инкорпорированы в созданную государственную структуру. Центральные учреждения, контролировавшие применение трудового законодательства, своими постановлениями и распоряжениями корректировали действия законов о фабричном труде, ограничивая тем самым самостоятельность фабричных инспекторов и присутствий, направляя их деятельность в общее русло самодержавной системы управления.
