CC BY
560ISSN 2409-630X (Print), ISSN 2618-916X (Online) DOI: 10.15507/2409-630X.041.014.201802.141-154
УДК 947.082
С. Р. Глазунов
Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых (Владимир, Россия),
e-mail: sergynglaz@mail.ru
ФАБРИЧНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛьСТВО В РОССИИ И МЕХАНИЗМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ. 1882-1914 гг.
Введение. В ходе экономической и политической трансформации России, реалии которой стали более осязаемыми в конце XIX - начале XX в., правительством была инициирована реформа фабричного законодательства, которое за 30 лет, с 1882 по 1912 г., совершило известный путь в своем развитии в направлении, начатом программой преобразований 1860-1970-х гг. Для успешного применения фабричных .законов на практике необходимо было создание эффективных механизмов для их реализации. Целью статьи являются рассмотрение и анализ отразившихся в российском фабричном законодательстве механизмов реализации изданных законоположений, составивших эру реформ в сфере трудового права дореволюционной России. Материалы и методы. Теоретико-методологической основой исследования выступают модернизационная парадигма, институциональный и системный подходы, позволяющие рассмотреть механизмы реализации фабричного законодательства как один из важнейших факторов проводимой самодержавием политики по рабочему вопросу и государственного регулирования отношений труда и капитала на этапе перехода России от традиционного аграрного общества к современному индустриальному. Для достижения поставленной цели применялся широкий комплекс общенаучных (аналитический разбор литературы по рассматриваемой проблеме, сравнительный анализ, обобщение, сопоставление) и специально исторических (историко-правовой анализ, историко-типологи-ческий, историко-генетический) методов. Исследование проводилось на основе принципов историзма, объективности, комплексности и системности. Результаты исследования. На основе анализа российского фабричного законодательства конца XIX - начала XX в. проведено исследование механизмов реализации вышедших законодательных актов. Главным образом на основе законодательных источников были рассмотрены институциональные изменения и функциональная деятельность государственных учреждений, осуществлявших проведение в жизнь фабричных законов. В публикации выявляются основные механизмы реализации фабричного законодательства, оценивается работа их важнейших звеньев. Автором статьи предпринята попытка воссоздать используемую властью практику применения принятых правовых норм, определить роль правительственной политики в регулировании отношений рабочих и предпринимателей в индустриальной России. Обсуждение и заключения. Роль государственного начала в проведении реформы фабричного законодательства в России была традиционно значительна. В результате принятия комплекса законов, регулирующих взаимоотношения наемных рабочих и предпринимателей в сфере крупного промышленного производства в лице министерств и ведомств, губернских присутствий и фабричных инспекторов были созданы эффективные механизмы реализации фабричных законов на всех уровнях. Преобразования, явившиеся частью объективного процесса модернизации российского общества, проходили в русле социальных реформ, охвативших в последние два десятилетия XIXв. всю Европу. Однако функционирование механизмов зависело от всей самодержавной государственной системы с ее ограничениями в этой сфере законодательства.
© Глазунов С. Р., 2018
Ключевые слова: индустриальная Россия, фабричное законодательство, фабричная инспекция, губернские присутствия, главное присутствие, правительство, рабочие, предприниматели, механизмы реализации
Для цитирования: Глазунов С. Р. Фабричное законодательство и механизмы его реализации. 1882-1914 гг. // Экономическая история. - 2018. - Т. 14. - №> 2. - С. 141-154. DOI: 10.15507/2409-630X.041.014.201802.141-
Sergey R. Glazunov
Vladimir State University named after Aleksandr and Nikolai Stoletovs, (Vladimir, Russia), e-mail: sergynglaz@mail.ru
FACTORY LEGISLATION IN RuSSIA AND THE MECHANISMS OF ITS REALIZATION. 1882-1914
Introduction. The article presents the analysis of Russian factory legislation of the late XIX -early XX centuries and the study of the mechanisms for its realization. During the economic and political transformation of Russia, the realities of which became more tangible in the late XIX -early XX centuries, the government initiated the reform of the factory legislation, which for thirty years, from 1882 to 1912 made a well-known path in its development in the direction of the program of reforms 1860-70-ies. For the successful application of factory laws in practice it was necessary to create the effective mechanisms for their realization. The purpose of the article is to review and analyze the mechanisms of implementation of the published legal provisions reflected in the Russian factory legislation, which made up the era of reforms in the sphere of labor law of pre-revolutionary Russia. Materials and Methods. The theoretical and methodological basis of the research is the modernization paradigm, institutional and systemic approaches, which allow considering the mechanisms of realization of the factory legislation as one of the most important factors of the autocracy's policy on the working issue and state regulation of labor and capital relations at the stage of Russia's transition from the traditional agrarian society to the modern industrial one. To achieve this goal, a wide range of General scientific (analytical analysis of the literature on the problem under consideration, comparative analysis, generalization, comparison) and specially historical (historical and legal analysis, historical and typological, historical and genetic) methods were used. The study was conducted on the basis of the principles of histori-cism, objectivity, complexity and consistency. Results. Based on the analysis of the Russian factory legislation of the late XIX - early XXX centuries a study of the mechanisms of realization of the published statutes was made. Mainly on the basis of legislative sources, institutional changes and the functional activities of public institutions implementing factory laws were examined. The publication identifies the main mechanisms for the implementation of factory legislation, assesses the work of their most important links. The author of the article makes an attempt to recreate the practice of the authorities to implement the adopted legal norms, to determine the role of government policy in regulating the relations of workers and entrepreneurs in industrial Russia. Discussion and Conclusions. The role of the state in the reform of factory legislation in Russia has traditionally been significant. As a result of the adoption of a set of laws regulating the relationship of hired workers and entrepreneurs in the field of large-scale industrial production in the face of ministries and departments, provincial offices and factory inspectors, an effective mechanisms for the realization of factory laws at all levels was created. The transformations that were part of the objective process of modernization of Russian society took place in the course of social reforms that covered the whole of Europe in the last two decades of the XIX century. However, the functioning of the mechanisms depended on the entire autocratic state system with its limitations in this area of legislation
Keywords: industrial Russia, factory legislation, factory inspection institution, provincial presence, main presence, government, workers, entrepreneurs, mechanisms of realization.
For citation: Sergey R. Glazunov. Factory Legislation in Russia and the Mechanisms of its Realization. 18821914. Ekonomicheskaya istoriya = Russian Journal of Economic History. 2018; 14(2): 141-154. (In Russ.). DOI: 10.15507/2409-630X.040.014.201801.141-154
Введение
Экономическая и политическая трансформация России, реалии которой стали более осязаемыми в конце XIX - начале XX в., сопровождалась появлением в стране рабочего вопроса и необходимостью скорейшего его разрешения. Ощутимая в обществе волна стачек и забастовок 1880-1990-х гг. свидетельствовала об остроте назревшей проблемы. Правительству приходилось решать ее не только традиционными мерами при помощи полиции и войск, но и постепенным введением законов, регулирующих взаимоотношения рабочих и предпринимателей, а также указов и постановлений, регламентирующих применение вышедших положений.
Центральной властью была инициирована реформа фабричного законодательства, которое за 30 лет, с 1882 по 1912 г., совершило известный путь в своем развитии в направлении, начатом программой Великих реформ. На правовой основе были регламентированы такие важные аспекты трудовых отношений в крупной промышленности, как условия работы детей (1882, 1884, 1890), женщин и подростков (1885, 1890), заключение трудового договора, регламентация заработной платы и штрафов с рабочих (1886), продолжительность рабочего дня (1897), социальное страхование (1903, 1912). Для успешного применения фабричных законов на практике необходимы были механизмы их реализации.
В громадной научно-исследовательской литературе тема фабричного законодательства активно рассматривалась предшествующими поколениями историков и изучалась в разных аспектах. В дореволюционной и советской историографии в основном отмечались «гуманный» и «попечительный» характер изданных узаконений, а также их «охранительное начало» [4; 7; 8; 10-12; 16; 18-21]. В последние два десятилетия исследователи в большей или меньшей мере стали затрагивать и другие стороны изучаемой проблемы. Ю. И. Кирьянов [6] осветил и проанализировал в дореволюционном фабрично-заводском законодательстве фактор
мотивации труда, способствовавший повышению производительности труда и росту производства. Т. Я. Валетов [2] представил общую характеристику фабричных законов Российской империи и соответствующих законодательных актов, принятых Временным правительством в 1917 г. А. Ю. Володин [3] рассмотрел фабричное законодательство 1882-1814 гг. как законодательную основу создания фабричной инспекции и дальнейшей регламентации деятельности фабричных инспекторов, обновления их состава и усложнения функций.
Вместе с тем характер, основные тенденции развития и эффективность применения действовавших в России до 1917 г. фабричных законов определялись главным образом механизмами их реализации. В связи с этим целью данной статьи являются оставшиеся за пределами внимания авторов рассмотрение и анализ отразившихся в российском фабричном законодательстве механизмов реализации изданных законоположений, действительно составивших, как признавали сторонники диаметрально разных политических позиций, эру реформ [9, с. 113; 12, с. 9] в сфере трудового права дореволюционной России. Под механизмами реализации фабричного законодательства в целом понимаются институциональные изменения и функциональная деятельность государственных учреждений, осуществлявших его проведение в жизнь.
Методы
Теоретико-методологической основой исследования выступают модернизацион-ная парадигма, институциональный и системный подходы, позволяющие рассмотреть механизмы реализации фабричного законодательства как один из важнейших факторов проводимой самодержавием политики по рабочему вопросу и государственного регулирования отношений труда и капитала на этапе перехода России от традиционного аграрного общества к современному индустриальному. Для достижения поставленной цели применялся широкий комплекс общенаучных (аналитический разбор литературы по рассматри-
ваемой проблеме, сравнительный анализ, обобщение, сопоставление) и специально исторических (историко-правовой анализ, историко-типологический, историко-гене-тический) методов. Исследование проводилось на основе принципов историзма, объективности, комплексности и системности.
Изучение и анализ содержания фабричных законов главным образом направлены на выявление означенных механизмов, выяснение правовой компетенции органов власти, составляющих их важнейшие звенья. Изучение этого аспекта фабричного законодательства позволяет не только воссоздать практику повседневной реализации принятых правовых норм, но и определить роль государственного регулирования отношений труда и капитала, оценить политику правительства по рабочему вопросу в дореволюционной России.
Источниковую базу при выполнении данной работы составили в основном третье издание «Полного собрания законов Российской империи», ряд специальных сборников законодательных и распорядительных актов, документы делопроизводства института фабричной инспекции и воспоминания непосредственных участников событий.
Результаты
Закон 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и ману-фактурах»1 вместе с установлением запрета на использование труда детей до 12 лет и обязательством, наложенным на предпринимателей, предоставлять малолетним рабочим условия для получения начального образования создавал особый институт фабричной инспекции по контролю за его исполнением. Учреждались должности Главного и четырех окружных инспекторов (отд. IV) [14; 22; 23]. Инспекторы должны были следить за обучением в школах детей, занятых в промышленном производстве,
составлять протоколы о нарушении закона владельцами предприятий, передавать их в суд и участвовать в судебном процессе в качестве обвинителей (ст. 4, отд. II). Впервые в России был создан государственный институт фабричной инспекции из одного Главного и двух окружных инспекторов, по сути, являвшийся одним из механизмов реализации фабричного законодательства.
Важная роль в реализации этого закона отводилась правительственным органам в лице министра финансов, который по соглашению с министрами внутренних дел и народного просвещения утверждал особые инструкции, определявшие права и обязанности фабричных инспекторов (ст. 5, отд. II). Он также обладал правом в случае необходимости распространять действие закона на ремесленные заведения (ст. 3, отд. VI), мог дать разрешение на использование труда малолетних рабочих с 10 до 12 лет в дневную смену и с 12 до 15 лет - в ночную (ст. 1-2, отд. VI).
Высочайше утвержденное мнение Госсовета «О взыскании за нарушения постановлений о работе малолетних на заводах, фабриках и в ремесленных заведениях» 5 июня 1884 г. устанавливало наказание фабрикантам, нарушившим закон о малолетних рабочих, в виде «ареста не свыше одного месяца или денежного взыскания не свыше ста рублей»2. Контроль за соблюдением данного закона, т. е. механизм его реализации, был возложен на фабричную инспекцию.
Закон 12 июня 1884 г. «О школьном обучении малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах, и о фабричной инспекции»3 добавил в круг обязанностей фабричных инспекторов надзор за организацией особых школ для получения рабочими школьного возраста начального образования. Инспекторы должны были содействовать открытию соответствующего
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е (далее - ПСЗ-Ш). - СПб., 1886. - Т. 2. - № 931.
2 ПСЗ-Ш. - СПб., 1887. - Т. 4. - № 2286.
3 ПСЗ-Ш. - СПб., 1887. - Т. 4. - № 2316.
типа учебных заведений главным образом при фабриках и заводах (ст. 3-5) или обращаться для этого за помощью к «местному учебному начальству» (ст. 6). Также расширялось действие изданного ранее фабричного законодательства в пределах девяти вновь образуемых фабричных округов (ст. 9-10), увеличивался состав инспектората (отд. II). Министру финансов предоставлялось право издавать по соглашению с министрами внутренних дел и народного просвещения подробные правила по применению законов о малолетних и обязанностях инспекции (ст. 15). Закон об обучении малолетних рабочих усложнял механизмы реализации фабричного законодательства и значительно расширял географию его действий.
Центральное место в ряду актов фабрично-заводского законодательства по справедливой оценке многих исследователей [5, с. 53; 10, с. 100; 12, с. 11] определенно принадлежит изданным 3 июня 1886 г. «Правилам о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции»4, которые современники заслуженно сравнивали с Положениями 19 февраля 1861 г. [13, с. 115]. Кроме общих норм заключаемого между сторонами трудового договора, распространявшихся по всей России, закон содержал новые правила о взаимоотношениях между рабочими и предпринимателями и устанавливал контроль в лице фабричной инспекции и присутствий над их исполнением, которые первоначально вводились в трех губерниях европейского центра страны: Петербургской, Московской и Владимирской (отд. VI).
На фабричных инспекторов возлагался ряд важных функций: контролирующая - по наблюдению за исполнением новых положений закона; примирительная по официальной терминологии, а по существу дела, судебная - по рассмотрению жалоб и при-
нятию мер к предупреждению споров и недоразумений между хозяевами и рабочими; административная - по составлению протоколов о нарушениях изданных «Правил» и распорядительная - по рассмотрению и утверждению такс, табелей, расписаний и правил внутреннего распорядка на фабриках и заводах (ст. 7, 9 «Правил о надзоре»).
Новым законом на местах учреждались губернские по фабричным делам присутствия, которые наряду с инспекцией должны были главным образом осуществлять контроль над исполнением изданного законодательства. Они состояли под председательством губернатора из чиновников высшего ранга, представителей местного самоуправления и фабричной инспекции (ст. 2-3 «Правил о надзоре»). Фабричные присутствия имели право издавать обязательные постановления «о мерах по охране жизни, здоровья и нравственности рабочих», решение по обжалованию которых подлежало министру финансов по соглашению с министром внутренних дел. Кроме того, присутствия принимали окончательные решения и определяли величину штрафов по делам о нарушениях предпринимателями изданных положений, рассматривали жалобы на распоряжения фабричных инспекторов, «разрешали сомнения, встречаемые чинами инспекции, при применении настоящих правил» (ст. 5 «Правил о надзоре»), являясь, таким образом, ключевым звеном в механизмах реализации фабричного законодательства.
Министерство внутренних дел и Министерство финансов могли по согласованию между собой издавать подробные инструкции о порядке делопроизводства в фабричных присутствиях и деятельности фабричных инспекторов в отношении применения вышедших правил (ст. 14 «Правил о надзоре»). Министру финансов предоставлялось право по соглашению с министром внутренних дел распространять по ходатайству фабричных присутствий действия фабрич-
ПСЗ-III. - СПб.,
. - Т. 6. - № 3769.
4
ных законов на крупные ремесленные заведения, а также освобождать мелкие фабрики и заводы от обязательного применения новых правил (ст. 43 «Правил о надзоре»).
Вместе с тем закон 1886 г. предусматривал более строгие, чем ранее, меры наказания для рабочих за участие в стачках, а Уложение о наказаниях было дополнено четырьмя статьями: 1358(1), 1358(2), 1358(3), 1359(2). Участники стачек в зависимости от причиненного ущерба подвергались тюремному наказанию от двух до восьми месяцев, организаторы - от шести месяцев до одного года и четырех месяцев (ст. 2-4, отд. III). Дела о стачках из мировой юстиции, которой они ранее были подсудны на общих основаниях, теперь были переданы в окружные суды (ст. 1, отд. V). Также были предусмотрены наказания и для предпринимателей, которые подвергались аресту на срок до трех месяцев и навсегда лишались права управлять промышленными заведениями, если забастовки на фабриках и заводах, сопровождавшиеся серьезными беспорядками, начинались по их вине (ст. 1, отд. III).
По «Правилам» 1886 г. механизмы реализации фабричного законодательства были серьезно усовершенствованы. Значительно расширялись функции фабричных инспекторов и создавались обладавшие широкими полномочиями в деле претворения в жизнь изданных положений новые учреждения - губернские по фабричным делам присутствия, которые вместе с инспекцией становились важнейшими составляющими механизмов. Также важная роль в государственных механизмах принадлежала Министерству финансов.
По закону 24 апреля 1890 г. «Об изменении постановлений о работе малолетних, подростков и лиц женского пола на фабриках, заводах и мануфактурах и о распространении правил о работе и обучении малолетних на ремесленные заведения»5
министр финансов по согласованию с министром внутренних дел мог дать разрешение на использование труда детей от 10 до 12 лет, если они к моменту выхода закона уже работали на данном предприятии, а также распространять временно на три года законы о работе и обучении малолетних на ремесленные заведения (отд. III).
Закон 11 июня 1891 г. «О распространении на губернии Царства Польского закона о найме рабочих на фабрики, заводы и мануфактуры и о надзоре за заведениями фабричной промышленности»6 распространил действие закона 3 июня 1886 г. на десять губерний Царства Польского: Варшавскую, Петроковскую, Плоцкую, Калиш-скую, Келецкую, Радомскую, Сувалскую, Ломжинскую, Люблинскую, Седлецкую (отд. I). Дополнительно учреждались новые должности окружного фабричного инспектора для вновь образуемого Петроковского округа и пяти помощников инспектора для «надзора за занятиями и обучением малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» (отд. IV).
Закон 14 марта 1894 г. «О преобразовании фабричной инспекции и должностей губернских механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабо-чих»7 реформировал институциональные основания фабричной инспекции, увеличивал территорию возложенного на нее контроля и штат инспекторов. Должность главного фабричного инспектора была упразднена, инспекция стала подчиняться непосредственно Департаменту торговли и мануфактур (отд. I). Окружные фабричные инспекторы стали называться старшими фабричными инспекторами, а их помощники - фабричными инспекторами (отд. II). На инспекторов дополнительно возлагались обязанность губернских механиков, должность которых упразднялась (отд. IV). Они осуществля-
5 ПСЗ-III. - СПб., 1893. - Т. 10. - Отд. 1. - № 6742.
6 ПСЗ-III. - СПб., 1894. - Т. 11. - № 7817.
7 ПСЗ-III. - СПб., 1898. - Т. 14. - № 10420.
ли контроль над паровыми котлами (ст. 9, отд. VIII) и поступлением с них налога (ст. 4-5, отд. VII), сбор и предварительный свод статистических данных (ст. 4, отд. VIII).
«Правила о надзоре» 1886 г. распространялись еще на 13 губерний центрально-промышленного района России: Волынскую, Гродненскую, Киевскую, Костромскую, Лифляндскую, Нижегородскую, Подольскую, Рязанскую, Тверскую, Харьковскую, Херсонскую, Эстляндскую и Ярославскую (отд. VI). Присутствиям по фабричным делам предоставлялось право «разрешать занятие работами малолетних в возрасте от 12 до 15 лет в те воскресные и высокоторжественные дни, в которые на фабрике, заводе или мануфактуре производятся работы взрослыми лицами» (ст. 10, отд. VIII).
Законы 1891 и 1894 гг., значительно расширив территорию, на которую распространялись действия изданных положений и увеличив штат государственной инспекции, стали важным этапом в процессе формирования механизмов реализации фабричного законодательства. Примерно такое же значение для дальнейшего развития созданных механизмов имели законодательные акты, изданные в 1897 г.
Закон 2 июня 1897 г. «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промыш-ленности»8 предоставлял возможность министру финансов по соглашению с министром внутренних дел издавать подробные правила и инструкции в развитие изданной нормы права и при необходимости допускать в особо важных случаях от нее отступления (ст. 9, отд. I). Надзор за исполнением закона на частных фабриках и заводах налагался на фабричных инспекторов (ст. 10, отд. 1).
Высочайше утвержденное 2 июня 1897 г. мнение Государственного совета «О распространении на некоторые губернии Правил о надзоре за заведениями фабрич-
но-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих, а также об издании нового штата фабричной инспекции»9 распространял с 1 июля 1897 г. «Правила о надзоре» 1886 г. на «остальные губернии, управляемые по Общему Учреждению, на область войска донского и на губернии: Калишскую, Келецкую, Ломжин-скую, Люблинскую, Плотскую, Радомскую, Сувалкскую и Седлецкую» (отд. I). Новый закон увеличивал штат фабричной инспекции, при Департаменте торговли и мануфактур учреждались три новые должности фабричных ревизоров (отд. IV).
7 июня 1899 г. были высочайше утверждены «Положение о Главном по фабричным и горнозаводским делам Присутствии»10, дополнительные штаты Департамента торговли и мануфактур, фабричной инспекции и окружной фабричной инспекции (отд. I). «Положение» для руководящего контроля за применением фабричного законодательства учреждало при Департаменте промышленности и мануфактур Министерства финансов Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие (ст. 1 Положения). В его состав под председательством министра финансов входили главы и заместители ключевых министерств, представители различных центральных правительственных ведомств и семь промышленников, избранных от Совета торговли и мануфактур, Комитета торговли и мануфактур и их отделений в городах (ст. 3 Положения).
Главное присутствие могло издавать инструкции, наказы и правила в развитие действующих фабричных законов со всеми последующими изменениями и дополнениями, а также общие правила по охране здоровья, жизни и нравственности рабочих, организации им врачебной помощи, вывешиваемые в помещении фабрик и заводов. Оно рассматривало жалобы на обязательные постановления губернских присутствий и могло принять решение об
8 ПСЗ-III. - СПб., 1900. - Т. 17. - № 14231.
9 ПСЗ-III. - СПб., 1900. - Т. 17. - № 14232.
10 ПСЗ-III. - СПб., 1902. - Т. 19. - Отд. 1. - № 17122.
их отмене, если они противоречили изданным законам, а также разрешало затруднения, возникавшие у присутствий при применении всех изданных узаконений и распоряжений на местах (ст. 13, отд. II). Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, учрежденное на правительственном уровне как орган контроля за деятельностью фабричной инспекции и губернских присутствий, заняло, таким образом, важное место в комплексе механизмов реализации фабричного законодательства.
Изменялись компетенция и состав губернских фабричных присутствий, путем введения в него вместо представителей органов местного управления четырех членов от местных фабрикантов и заводчиков, которые избирались «совещательными по торговле и мануфактурной промышленно-стями учреждениями» или председателями присутствия (ст. 3, отд. II). Губернским присутствиям предоставлялось право издавать обязательные постановления в развитие применительно к местным условиям и частным случаям правил, установленных Главным фабричным присутствием (ст. 10, отд. II). На фабричную инспекцию возлагались распорядительные действия по применению правил, издаваемых Главными фабричным присутствием, а также обязательных постановлений, издаваемых губернскими фабричными присутствиями, и надзор за исполнением данных правил и постановлений (ст. 12, отд. II).
Создавалась окружная система, и при Департаменте торговли и мануфактур учреждались должности окружных фабричных инспекторов (ст. 14, отд. II), которые осуществляли контроль над деятельностью фабричных инспекторов губерний, входивших в состав возглавляемого ими округа (ст. 17, отд. II). «Правила о надзоре» распространялись на Бакинскую губернию (отд. III); в губерниях, на которые распространялись «Правила о надзоре», одному
11 ПСЗ-III. - СПб., 1902. - Т. 20. - Отд. 1. - № 18736.
12 ПСЗ-III. - СПб., 1905. - Т. 23. - Отд. 1. - № 23042.
из инспекторов присваивалась должность старшего фабричного инспектора (ст. 1-2, отд. IV).
Законом 5 июня 1900 г. «О преобразовании Департамента торговли и мануфак-тур»11 Департамент торговли и мануфактур упразднялся (отд. 4), а для заведования делами промышленности в составе Министерства финансов был учрежден Отдел промышленности (отд. I), осуществлявший «надзор за благоустройством на фабриках и заводах» (ст. 12, отд. III). Управляющий этим центральным учреждением состоял членом Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия (ст. 8, отд. III).
Законами 1899-1900 гг. механизмы реализации фабричного законодательства были реформированы главным образом на уровне центрального государственного управления. Появились новые органы, была организована более совершенная система контроля.
По закону 30 мая 1903 г. «О порядке и пределах подчинения чинов фабричной инспекции Начальникам губерний и о некоторых изменениях во внутренней организации ее»12 фабричные инспекторы, состоявшие в ведении Министерства финансов по Отделу промышленности, на местах в сфере применения фабричных законов должны были действовать непосредственно под руководством губернаторов (ст. 1). Назначение на должности старших инспекторов и распределение инспекторов по участкам производилось по соглашению с подлежащим губернатором (ст. 4). Инспекторы обязаны были представлять губернатору очередные и срочные доклады по делам инспекции, который, в свою очередь, при необходимости мог в экстренном порядке отменить распоряжения инспекторов, если они, по его мнению, противоречили действующему законодательству (ст. 5). Изданным положением устанавливался контроль над механизмами реализации фабричного
законодательства со стороны государственной власти на местах в лице губернаторов.
«Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» от 2 июня 1903 г.13, контроль за применением которых возлагался на фабричных инспекторов (отд. IV), предоставляли Главному по фабричным и горнозаводским делам присутствию право в развитие этого закона издавать особые инструкции для губернских фабричных присутствий и фабричных инспекторов (отд. V).
Фабричные инспекторы должны были свидетельствовать соглашения о вознаграждении в результате несчастных случаев, подписанные потерпевшими и владельцами предприятий, которые приравнивались к сделке, заключенной в мировом суде (ст. 31 «Правил»). Также им предоставлялось право в результате происшедших несчастных случаев собирать и требовать от сторон все необходимые сведения, а при необходимости приглашать врача для освидетельствования потерпевших (ст. 33). В случае несостоявшегося соглашения между сторонами фабричный инспектор составлял акт, в котором отражались все обстоятельства происшедшего несчастного случая и содержалось заключение о праве потерпевшей стороны на вознаграждение и размере пособия (ст. 34).
По закону 10 июня 1903 г. «Об учреждении старост в промышленных предприяти-ях»14 губернские по фабричным и горнозаводским делам присутствия должны были рассматривать жалобы на действия фабричной инспекции в отношении его применения и могли отменять означенные распоряжения фабричных инспекторов (ст. 9). Главному по фабричным и горнозаводским делам присутствию предоставлялось право
13 ПСЗ-III. - СПб., 1905. - Т. 23. - Отд. 1. - № 23060.
14 ПСЗ-III. - СПб., 1905. - Т. 23. - Отд. 1. - № 23122.
15 ПСЗ-III. - СПб., 1908. - Т. 25. - Отд. 2. - № 26851.
16 ПСЗ-III. - СПб., 1909. - Т. 26. - Отд. 1. - № 27479.
издавать в развитие этого закона особые инструкции для местных присутствий и фабричных инспекторов (ст. 10).
Закон 27 октября 1905 г. «Об учреждении Министерства торговли и промышлен-ности»15 в связи с приобретением самостоятельного значения задачи управления промышленностью и неотложностью принятия мер, особенно в области рабочего законодательства, центральные учреждения Министерства финансов по части торговли и промышленности передавал в ведение нового Министерства торговли и промышленности» (ст. 1). Вновь образованное министерство становилась важной частью всего комплекса механизмов реализации фабричного законодательства.
Изданными 4 марта 1906 г. «Временными правилами об Обществах и Союзах»16 учреждались губернские по делам об обществах присутствия, которые давали разрешение на открытие профессиональных обществ рабочих, объединявшихся, как правило, с целью улучшения условий труда на своем предприятии. Закон предусматривал участие в этой процедуре старшего фабричного инспектора, принимавшего от заинтересованных лиц нотариально заверенное письменное заявление с приложенным к нему уставом с подписями членов общества (ст. 9, отд. II) и передававшего его для дальнейшего рассмотрения через губернатора в губернское по делам об обществах присутствие (ст. 12, отд. II). При рассмотрении дел, связанных с деятельностью профессиональных обществ, в состав подлежащего присутствия, которое по закону изначально было сформировано в составе губернских по земским и городским делам присутствий (ст. 13, отд. I), дополнительно входил старший фабричный инспектор (ст. 13, отд. II), который принимал непосредственное участие в реализации принятого закона на практике.
Правительственными узаконениями, изданными в начале XX в., механизмы реализации фабричного законодательства изменялись и усложнялись в соответствии с переменами, вызванными ускоренным развитием промышленного производства и соответствующей перестройкой в органах центрального управления, а также революционными событиями 1905 г.
23 июня 1912 г. были изданы сразу четыре законодательных акта: «Об учреждении присутствий по делам страхования ра-бочих»17, «Об учреждении совета по делам страхования рабочих»18, «Об обеспечении рабочих на случай болезни»19 и «О страховании рабочих от несчастных случаев»20. Этот комплекс законов образовывал при Министерстве торговли и промышленности Совет по делам страхования рабочих, а в губерниях и областях - особые присутствия по делам страхования рабочих, которые в центре и на местах являлись основными составляющими механизмов реализации законов о страховании рабочих на случай болезни и от несчастных случаев.
Важная роль при применении изданных правовых актов отводилась Совету, который действовал под председательством министра торговли и промышленности, в составе представителей от министерств и ведомств, органов самоуправления, предпринимателей и членов больничных касс (ст. 2 «Положения о совете по делам страхования рабочих»). Он мог издавать правила и инструкции в развитие основных положений нового закона, наказы, определяющие порядок действий местных учреждений по этим вопросам, отменять постановления местных присутствий, рассматривать спорные случаи, возникавшие при применении закона на местах, а также освобождать или подчинять в необходимых случаях отдельные предприятия действию изданных правил (ст. 14).
17 ПСЗ-III. - СПб., 1915. - Т. 32. - Отд. 1. - № 37444.
18 ПСЗ-III. - СПб., 1915. - Т. 32. - Отд. 1. - № 37445.
19 ПСЗ-III. - СПб., 1915. - Т. 32. - Отд. 1. - № 37446.
20 ПСЗ-III. - СПб., 1915. - Т. 32. - Отд. 1. - № 37447.
Присутствия по делам страхования рабочих функционировали под председательством губернатора в составе представителей местной администрации, фабричных инспекторов, органов местного самоуправления,предпринимателейирабочих (ст. 1-2 «Положения о присутствиях по делам страхования рабочих»). В их компетенцию входило осуществление распорядительных действий по применению изданных положений и принятых в их развитие правил, инструкций и постановлений Совета, рассмотрение жалоб на распоряжения и действия фабричных инспекторов в сфере применения изданных законоположений (ст. 12). Присутствия обладали широкими полномочиями по вопросам организации больничных касс и их деятельности, устанавливали размеры денежных пособий на лечение пострадавших от несчастных случаев (ст. 13).
Законы «Об обеспечении рабочих на случай болезни» и «О страховании рабочих от несчастных случаев» возлагали на фабричных инспекторов обязанности по возбуждению преследования и обвинению в суде виновных в их нарушении (отд. IX). Инспекторы принимали заявления и выдавали разрешения на открытие больничных касс (ст. 29-31 «Положения об излечении рабочих на случай болезни»). Они имели право как по собственной инициативе, так и по постановлению Присутствия по делам страхования рабочих проводить ревизии денежных средств, делопроизводства, счетоводства и отчетности правления больничной кассы (ст. 106), отчет о проведении которых предоставлялся на рассмотрение присутствия по делам страхования рабочих (ст. 107). Кроме того, фабричные инспекторы ввели списки предприятий, владельцы которых обязаны были страховать своих рабочих (ст. 72 «Положения о страховании рабочих от несчастных случаев») и сообщали
фабрикантам о привлечении их к участию в страховом товариществе (ст. 74).
По мере накопления нормативных документов, определявших действия механизмов реализации фабричного законодательства, стали выходить сборники, содержавшие все изданные к тому времени законодательные акты.
В «Уставе о промышленности»21, составленном М. Шрамченко (1899), и в большей степени в «Уставе о промышленном труде»22, составленном В. В. Громаном (1915), нашли отражение основные положения принятых фабричных законов и вышедших в их развитие циркуляров. Одновременно с официальными изданиями публиковались специальные сборники, авторами которых становились чиновники центрального аппарата Министерства финансов23, экономисты
24
и историки24.
Обсуждение
В дореволюционной России механизмы реализации фабричного законодательства, регулировавшие взаимоотношения наемных рабочих и предпринимателей и касавшиеся условий найма и труда, разрабатывались постепенно на основе издания целой совокупности законов в течение 30 лет, как проходила и сама эта реформа. В их формировании условно можно выделить два периода: 18821900 гг. - этап создания механизмов, когда выстраивались их основные части, определялись компетенции новых учреждений и штат сотрудников; 1901-1914 гг. - этап их развития и совершенствования в условиях роста промышленного производства и социальной нестабильности российского общества, вызванной революцией.
Роль государственного начала в проведении реформы была традиционно значительна. Принятое фабричное законодательство четко вырисовывало и выделяло ведущие звенья механизмов. Ими стал ряд учреждений на центральном и губернском уровнях общественного управления: Департамент торговли и мануфактур Министерства финансов и сменивший его Отдел промышленности (1900), вошедший затем в Министерство торговли и промышленности (1905), Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие (1899) и Совет по делам страхования рабочих (1912), фабричная инспекция (1882), губернские по фабричным делам присутствия (1886) и губернские присутствия по делам страхования рабочих (1912).
Сложился эффективный комплекс механизмов реализации фабричного законодательства, которое определяло функциональную дифференциацию составлявших его структуру государственных учреждений на всех уровнях. Деятельность фабричной инспекции по реализации фабричного законодательства имела административно-исполнительный характер, губернских присутствий - административно-распорядительный, центральных органов власти - административно-правовой.
Непосредственно на местах ключевым звеном созданных механизмов являлась фабричная инспекция, деятельность которой осуществлялась в рамках трехуровневой системы: участок - губерния - округ. На инспекторов не только возлагался контроль над соблюдением законов о про-
Устав о промышленности (фабричной, заводской и ремесленной и устав пробирный) / сост. М. Шрамченко. - СПб. : Тип. Правительствующего сената, 1899. - 437 с.
Устав о промышленном труде с правилами и распоряжениями, изданными на основании этих статей, с разъяснениями к ним Правительствующего Сената и административных установлений, приложениями и указаниями, предметным и сравнительным постатейным / сост. В. В. Громан. - Петроград : Изд. юридического книжного склада «Право», 1915. - 439 с.
Кобеляцкий А. И. Полный сборник узаконений о найме рабочих на фабрики, заводы и мануфактуры; о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих; о фабричной инспекции и о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности. - СПб. : Н. К. Мартынов, 1895. - 239 с.
Балабанов М. С. Фабричные законы. Сборник законов, распоряжений и разъяснений по вопросам русского фабричного законодательства. - СПб. : Тип. В. Безобразова и Ко, 1909. - 266 с.
21
22
23
мышленном труде, но и осуществление посреднической деятельности между рабочими и предпринимателями, которая в свете изучения когнитивной психологии представлялась важным элементом повседневности по пути реализации законодательных норм, с целью приведения сторон к конструктивному решению спорных вопросов.
Губернские фабричные и страховые присутствия под председательством губернаторов, правомочные наряду с осуществлением контроля и распорядительных действий по применению действующих положений издавать обязательные для исполнения предпринимателями постановления по благоустройству фабричного быта и упорядочиванию трудовых взаимоотношений в промышленном производстве, также плотно были инкорпорированы в созданную государственную структуру.
Центральные учреждения, кроме функции руководящего контроля над применением фабричного законодательства, дополнительными постановлениями и распоряжениями серьезно корректировали действия законов о фабричном труде, ограничивая тем самым самостоятельность фабричных инспекторов и присутствий, на-
правляя их деятельность в общее русло самодержавной системы управления.
Заключение
Преобразования, в ходе которых были созданы государственные механизмы реализации фабричного законодательства, явившиеся частью объективного процесса модернизации российского общества, проходили в русле социальных реформ, охвативших в последние два десятилетия XIX в. всю Европу. Отстаивая в ходе своей деятельности интересы и рабочих и предпринимателей, правительственные учреждения, составлявшие основу действовавших механизмов, были призваны обеспечить правовые условия для развития крупной промышленности и ослабить негативные последствий индустриализации. Вместе с тем носившие в условиях царской России ограниченный характер фабричные законы и механизмы их реализации показывали прежде всего пробелы политики правительства по рабочему вопросу, которые не позволили адекватно и в срок реагировать на задачи, поставленные быстрым развитием страны и в экономической, и в социальной сфере. Темп модернизации превышал чувствительность самодержавно-бюрократического аппарата к менявшемуся времени.
Библиографический список
1. Балицкий Г. Фабричное законодательство в России. - М. : Труд и воля, 1906. - 96 с.
2. Валетов Т. Я. Фабричное законодательство в России до Октябрьской революции // Экономическая история. Обозрение. - М., 2007. - Вып. 13. - С. 34-45.
3. Володин А. Ю. История фабричной инспекции в России, 1882-1914 гг. - М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2009. - 207 с.
4. Иванов Л. М. Самодержавие и рабочий класс: некоторые вопросы политики царизма // Вопросы истории. - 1968. - № 6. - С. 38-53.
5. Каплун С. И. Охрана труда и ее органы. - М. : Госиздат, 1921. - 505 с.
6. Кирьянов Ю. И. Фактор мотивации труда в российском фабрично-заводском законодательстве. 1835-1917 гг. // Экономическая история. Обозрение. М., 2000. - Вып. 4. - С. 20-38.
7. Куприянова Л. В. «Рабочий вопрос» в России во второй половине XIX - начале XX в. // История предпринимательства в России. Кн. 2. Вторая половина XIX - начало XX в. - М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2000. - С. 343-437.
8. Лаверычев В. Я. Царизм и рабочий вопрос в России. 1861-1917 гг. - М. : Мысль, 1972. -342 с.
9. Ленин В. И. Эра реформ // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. - М. : Издательство политической литературы, 1967. - Т. 7. - С. 313-321.
10. Литвиновов-Фалинский В. П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в России. - СПб. : Тип. А. С. Суворина, 1904. - 344 с.
11. Лунц М. Г. Сб. статей. Из истории фабричного законодательства фабричной инспекции и рабочего движения в России. - М. : Тип. «Печ. Дело», 1909. - 384 с.
12. Микулин А. А. Фабричная инспекция в России. 1882-1906. - Киев : Тип. С. В. Кульженко,
1906. - 225 с.
13. Обнинский П. Н. Новый закон об организации фабричного надзора в Москве // Юридический вестник. 1887. Т. XXIV Кн. 1. Январь. - М. : Тип. А. И. Мамонтова и Ко, 1887. - № 1. -С. 115-120.
14. Песков П. А. Фабричный быт Владимирской губернии. Отчет за 1882-1883 годы фабричного инспектора по надзору за малолетними. - СПб. : Тип. В. Ф. Киршбаума, 1884. - 69 с.
15. Полянский Н. Н. Стачки рабочих и уголовный закон. - СПб. : Тип. т-ва «Обществ. Польза»,
1907. - 407 с.
16. Таль Л. С. Очерки промышленного рабочего права. - М. : Московское научное издательство, 1918. - 225 c.
17. Туган-Барановский М. И. Избранное. Русская фабрика в прошлом и настоящем. Историческое развитие русской фабрики в XIX веке. М. : Наука, 1997. - 734 с.
18. Шелымагин И. И. Фабрично-трудовое законодательство в России. 2-я половина XIX в. -М. : Юридическое издательство, 1947. - 188 с.
19. Шелымагин И. И. Законодательство о фабрично-заводском труде в России. 1900-1917. -М. : Госюриздат, 1952. - 319 c.
20. Шепелев Л. Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. - Л. : Наука, Ленингр. отд-ние, 1981. - 275 с.
21. Шепелев Л. Е. Царизм и буржуазия в 1904-1914 гг. Проблемы торгово-промышленной политики. - Л. : Наука, Ленингр. отд-ние, 1987. - 272 с.
22. Янжул И. И. Фабричный быт Московской губернии. Отчет за 1882-1883 годы фабричного инспектора по надзору за малолетними. - СПб. : Тип. В. Киршбаума, 1884. - 66 с.
23. Янжул И. И. Из воспоминаний и переписки фабричного инспектора первого призыва. Материалы для истории русского рабочего вопроса и фабричного законодательства. - СПб. : Тип. АО Брокгауз - Ефрон, 1907. - 229 с.
References
1. Balickij G. Factory Legislation in Russia. Moscow, 1906, 96 p. (In Russ.).
2. Valetov T. Ja. Factory Legislation in Russia before the October Revolution. Jekonomicheskaja istorija. Obozrenie = Economic history. Review. Moscow, 2007; 13: 34-45. (In Russ.).
3. Volodin A. Ju. History of Factory Inspection in Russia, 1882-1914. Moscow, 2009, 207 p. (In Russ.).
4. Ivanov L. M. The Monarchy and the Working Class: Some Policy Issues of the Tsarist. Voprosy istorii. 1968. No. 6: 38-53. (In Russ.).
5. Kaplun S. I. Labour Protection and its Bodies. Moscow, 1921, 505 p. (In Russ.).
6. Kir'janov Ju. I. Factor of Motivation of Work in the Russian Factory Legislation. 1835-1917. Jekonomicheskaja istorija. Obozrenie = Economic history. Review. Moscow, 2007; 4: 20-38. (In Russ.).
7. Kuprijanova L. V. «Working Question» in Russia in the second half of XIX - early XX centuries. Istorija predprinimatel 'stva v Rossii = Business History in Russia. Kn. 2. Vtoraja polovina XIX -nachalo XX v. Moscow, 2000: 343-437. (In Russ.).
8. Laverychev V. Ja. The Tsarist Government and the Labor Question in Russia. 1861-1917. Moscow, 1972, 342 p. (In Russ.).
9. Lenin V. I. The Era of Reform. Lenin V. I. Polnoe sobranie sochinenij = ^mplete works. Moscow, 1967; 7: 313-321. (In Russ.).
10. Litvinovov-Falinskij V. P. Factory Legislation and Factory Inspection in Russia. Saint-Petersburg, 1904, 344 p. (In Russ.).
11. Lunc M. G. From the History of Factory Legislation, Factory Inspection and Labour Movement in Russia). Moscow, 1909, 384 p. (In Russ.).
12. Mikulin A. A. Factory Inspection in Russia. 1882-1906. Kiev, 1906, 225 p. (In Russ.).
13. Obninskij P. N. A New Law on the Organization of the Factory Surveillance in Moscow. Juridicheskij vestnik. T. XXIV. Kn. 1. Janvar' = Legal Bulletin. Moscow, 1887; 1: 115-120. (In Russ.).
14. Peskov P. A. Factory Life of the Vladimir Province. Report for the years 1882-1883 of the Factory Inspector for Supervision of Minors. Saint-Petersburg, 1884, 69 p. (In Russ.).
15. Poljanskij N. N. Strikes Workers and Criminal Law. Saint-Petersburg, 1907, 407 p. (In Russ.).
16. Tal'L. S. Essays on Industrial Labour Law. Moscow, 1918, 225 p. (In Russ.).
17. Tugan-Baranovskij M. I. Selected Works. Russian Factory in the Past and Present. Historical Development of the Russian Factory in the XIX century. Moscow, 1997, 734 p. (In Russ.).
18. Shelymagin I. I. Industrial and Labor Legislation in Russia. 2nd half of XIX century. Moscow, 1947, 188 p. (In Russ.).
19. Shelymagin I. I. Legislation on Factory Labor in Russia. 1900-1917. Moscow, 1952, 319 p. (In Russ.).
20. Shepelev L. E. Tsarism and Bourgeoisie in the second half of the XIX century. Trade and Industrial Policy Issues. Leningrad, 1981, 275 p. (In Russ.).
21. Shepelev L. E. Tsarism and the Bourgeoisie in 1904-1914. The Problem of the Trade-Industrial Policy). Leningrad, 1987, 272 p. (In Russ.).
22. Janzhul 1.1. Factory Life of the Moscow Province. Report for the years 1882-1883 of the Factory Inspector for Supervision of Minors. Saint Petersburg, 1884, 66 p. (In Russ.).
23. Janzhul I. I. From the Memoirs and Correspondence of the Factory Inspector of the First Call. Materials for the History of the Russian Working Question and Factory Legislation. Saint-Petersburg, 1907, 229 p. (In Russ.).
Поступила в редакцию 22.01.2018 г.
Сведения об авторе
Глазунов Сергей Радиславович - кандидат исторических наук, доцент кафедры истории России Владимирского государственного университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых (Москва, Россия). Сфера научных интересов: социально-экономическая история России, земская реформа (1864), реформа фабричного законодательства (1882-1914), трудовые отношения, забастовки рабочих, история предпринимательства. Автор около 70 научных публикаций. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2111-0105. Тел.: +7 903 648-78-38 E-mail: sergynglaz@mail.ru
Submitted 22.01.2018.
About the author
Sergey R. Glazunov - Candidate of History, Associate Professor, Russian Vladimir State University named after Aleksandr Grigorievich and Nikolay Grigorievich Stoletovs (Moscow, Russia). Research interests: social and economic history of Russia, zemstvo reform (1864), reform of the factory legislation (1882-1914), labor relations, strikes by workers, the history of entrepreneurship. The author has about 70 scientific publications. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2111-0105. Те1.: +7 903 648-78-38 E-mail: sergynglaz@mail.ru
