CC BY
36ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
ДЗЮБАК Анна Васильевна,
соискатель Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук. E-mail: annadzyubak84@gmail.com
Краткая аннотация: В статье на основе анализа нормативно-правовых актов рассмотрены этапы развития государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства в России, зарождение которого пришлось на вторую половину ХХ в. Показано, что законодательство относительно деятельности инспекций труда, закреплявшее права и обязанности инспекторов, неоднократно подвергалось изменениям с расширением круга субъектов надзора, уточнением полномочия инспекторов. В настоящее время идет активное обновление нормативно-правовой базы в данной сфере в целях соблюдения баланса интересов работников и работодателей.
Abstract: In article on the basis of analysis of normative legal acts considered the stages of development of the state control (supervision) over observance of labour legislation in Russia, where the birth occurred in the second half of the nineteenth century. It is shown that the legislation concerning the activities of the labor inspection, fixes the rights and duties of inspectors have repeatedly been altered with the expansion of the circle of subjects of surveillance, clarifying the powers of inspectors. At the present time there is an active updating of the legal framework in this area in order to meet the balance of the interests of workers and employers.
Ключевые слова: Фабричная инспекция, инспекторы труда, трудовое законодательство, государственный контроль (надзор).
Keywords: Factory inspection, labor inspectors, labor legislation, state control (supervision).
В соответствии со ст. 23 Всеобщей декларации прав человека, каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы. На обеспечение справедливых и благоприятных условий труда направлена деятельность специальных органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства.
Среди органов, осуществляющих данные функции, необходимо особо выделить инспекции труда, поскольку именно инспекция труда в современных рыночных условиях является инструментом как социального, так и экономического развития, а поэтому надзорно-контрольная, консультативная и иная деятельность инспекции труда приводят к улучшению социально-трудовых отношений, оказывающих прямое воздействие на экономическое развитие.
Сотрудничество инспекции с работодателями и профсоюзами, участие в развитии законодательства о труде и охране труда, а также анализ соответствующих Конвенций МОТ, позволяет сделать вывод о том, что наблюдается тенденция к появлению у инспекций труда новых дополнительных обязанностей, которые не всегда им свойственны, но часто диктуются требованиями экономического развития государства или региона. А поэтому не лишено целесообразности предположение, что процесс социального диалога между работодателями и работниками по таким, например, вопросам, как обеспечение охраны труд,
должен управляться инспекциями труда. Это предполагает наличие активной роли у инспекторов труда в последовательности составления и участия в разработке как нормативной базы по вопросам труда и его охраны, так и в управлении многими процессами в сфере трудовых отношений. В России зарождение государственного надзора и контроля за соблюдением систематизированного трудового законодательства [1] приходится на вторую половину XIX в.
Как отмечается в литературе, «первые зачатки нашего фабричного законодательства относятся к 30-м и 40-м годам прошлого века» [2, с. 7]. Правила о найме рабочих от 24 мая 1835 г. [3] и Правила о запрещении ночного труда на фабриках детей до 12-летнего возраста от 7 августа 1845 г. [4] - были первыми актами, принятыми под давлением рабочих. Однако, к сожалению, «оба этих закона, заключавшие в себя первые попытки к урегулированию положения рабочих, остались почти без всякого практического применения, в виду того, что специальных органов надзора за их исполнением создано не было» [5, с. 2].
Прошло около 40 лет и в 1882 г. был издан закон «О малолетних, работающих на заводах, фабриках, и мануфактурах» [6]. Данным законом были образованы особые округи (п. 1 гл. II) и учреждены должности главного инспектора и четырех окружных инспекторов (п. 5 гл. III). Согласно гл. II указанного документа для надзора за исполнением постановлений о работе и обучения малолетних рабочих была учреждена осо-
бая инспекция, находившаяся в ведении Министерства Финансов (департамент Торговли и Мануфактур). На инспекторов возлагались обязанности по наблюдению за исполнением постановлений о занятиях малолетних рабочих, составление протоколов нарушений и «обвинение на судах виновных в совершении проступков по данным постановлениям» (п. 4 гл. II).
До 1886 г. относительно фабричной инспекции были лишь отдельные упоминания в деятельности комиссий, различных положениях и проектах. 3 июня 1886 г. был издан Закон «О взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности» [7]. Это был первый кодифицированный акт, содержавший нормы об осуществлении государственного контроля за соблюдением правил фабричного законодательства. Данный закон состоял из 2-х частей. Первая часть вводила правила найма рабочих на всей территории Российской Империи. Вторая часть содержала нормы о надзоре за заведениями фабричной промышленности, распространявшиеся в первоначальной редакции всего лишь на 3 губернии.
14 марта 1894 г. был издан Закон «О преобразовании фабричной инспекции и должностей губернских механиков и о распространении деийствия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих» [8]. Данным актом действие закона 1886 г. было распространено еще на 13 губерний. Фабричная инспекция была непосредственно подчинена Департаменту торговли и мануфактур, упразднена должность Главного фабричного инспектора. Давая оценку данному закону, А.А. Микулин отмечал, в частности, что это - закон, «внесший существенные изменения в положение фабричной инспекции и значительно расширивший как круг деятельности инспекций, так и сферу применения фабричных законов» [9, с. 13]. С развитием фабричного законодательства изменялись и обязанности фабричных инспекторов, было издано ряд актов, включая подзаконные, которые не только разграничивали круг деятельности фабричных инспекторов, но и расширили сферу применения данных законов на новые губернии и новые сферы промышленности.
К таким актам можно отнести:
- Закон от 12 февраля 1896 г. «Об изъятии частных железных дорог из ведения фабричной инспекции» [10];
- Закон от 6 мая 1896 г. «О распространении закона 3 июня 1886 г. на восемь губерний» [11 ];
- Закон от 2 июня 1897 г. «О распространении на некоторые губернии правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих, а также об издании нового штат фабричной инспекции» [12];
- Положение от 10 марта 1897 г. «О сельских ремесленных мастерских» [13];
- Циркуляр Министерства финансов от 12 марта 1889 г. № 6. 951 «О разграничении сфер деятельности фабричной инспекции и полиции» [14];
- Закон от 18 марта 1902 г. «О технических и ремесленных учебных мастерских и курсах» [15] и др.
Положения, направленные на защиту рабочих от произвола фабрикантов, содержались также в Уставе о Промышленности 1893 г. [16] и в Уставе о промышленном труде 1913 г [17].
В первоначальной редакции Устава о промышленности (гл. 4), государственный надзор устанавливался лишь за отдельными субъектами трудового права. Так, в ст. 34 было сказано, что «для надзора за исполнением постановлений о работе и обучении малолетних рабочих утверждается фабричная инспекция». Но в 1906 г. в данный документ были внесены существенные изменения и дополнения. В частности, был расширен круг субъектов надзора, дополнены полномочия фабричных инспекторов.
Так, были значительно расширены обязанности инспекторов (ст. 54), поскольку им помимо надзора за малолетними работниками были вменены следующие обязанности: рассмотрение и утверждение табелей, расписаний и правил внутреннего трудового распорядка; принятие мер по предупреждению споров и недоразумений между фабрикантами и рабочими; надзор за исполнением правил и распоряжений, издаваемых соответствующими органами.
Обязанности инспекторов были описаны в 14 пунктах Устава. При этом в ст. 54.1 Устава говорилось, что «на старших фабричных инспекторов, независимо от общих обязанностей фабричной инспекции, возлагается руководство действиями состоящих в губерниях чинов обозначенной инспекции».
Как Устав о промышленности, так и Устав о промышленном труде, содержали положения о деятельности фабричной инспекции. Но никаких нововведений в данной сфере они не устанавливали. Фактически, положения данных уставов дублировали ранее действующие нормы по данному вопросу.
В 1918 г. Декретом СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «Об инспекции труда» [18] фабричные и гор-
ные инспекции были упразднены и образована Инспекция труда. В соответствии с данным Декретом и Кодексом Законов о Труде РСФСР 1918 г. [19] инспекция труда находилась в ведении Народного Комиссариата Труда и его местных органов. Необходимо отметить, что инспекция была выборная и избиралась Советами Профессиональных Союзов.
Как отмечалось в литературе, «выборная инспекция труда в момент создания мыслилась как единый институт надзора в области трудовых отношений, без подразделения на различные виды. Она должна была осуществлять надзор за всеми условиями труда рабочих и служащих - правовыми, техническими и санитарными. Однако вскоре стало очевидным, что справиться со всеми этими задачами одному выборному инспектору труда не под силу. В августе 1918 г. инспекция труда была подразделена на выборную правовую и техническую, а позднее и санитарную» [20, с. 59].
В 1941 г. инспекция труда была упразднена. К сожалению, до сих пор так и осталось непонятным правовое основание прекращения деятельности правовой инспекции, потому что такого рода документ так и не был издан. В период отсутствия правового регулирования данного института в нашей стране на международном уровне принимается Конвенция МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (1947 г.), которая ратифицирована Россией лишь в 1998 г. [21] Впоследствии, правовые инспекции труда были введены в СССР только в 1976 г. постановлением Президиума ВЦСПС от 22 ноября 1976 г. «О правовой инспекции труда» [22]. Этот документ определил сферу деятельности указанного органа, права и обязанности инспекторов, а также требования к кандидатам в инспекторы. В настоящий момент данная сфера правоотношений регулируется как Трудовым кодексом РФ, так и рядом иных актов.
Важным звеном в регулировании деятельности инспекций является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [23]. Именно данный закон определяет в первую очередь принципы осуществления надзора, устанавливает конкретные виды государственного, регионального, муниципального надзора, а также полномочия органов исполнительной власти при осуществлении проверок.
Положение о Федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательст-
ва и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права от 1 сентября 2012 г. [24] (далее - Положение от 1 сентября 2012 г.), принято во исполнение Федерального закона № 294-ФЗ и детализирует нормы в части государственного надзора за соблюдением трудового законодательства. Ст. 1 данного закона содержит отсылочную норму, в соответствии с которой особенности организации и проведения проверок могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении различных видов государственного контроля (надзора).
В соответствии со ст. 354 Трудового кодекса РФ федеральная инспекция труда является единой централизованной системой, состоящей из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).
На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [25] полномочия по осуществлению функций по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства возложены на Федеральную службу по труду и занятости (Роструд). Федеральную службу по труду и занятости (Роструд) возглавляет руководитель, являющийся главным государственным инспектором труда Российской Федерации [26]. Федеральная инспекция труда состоит из центрального аппарата и территориальных органов. В центральном аппарате образованы специализированные подразделения, в частности, управление государственного надзора в сфере труда.
Одним из важных направлений деятельности управления и территориальных инспекций является прием граждан, рассмотрение в установленном порядке заявлений, жалоб о нарушениях трудовых прав. В настоящее время это имеет особое значение, так как трудовые права работников нарушаются достаточно часто и своевременное обращение за защитой в надлежащие органы является гарантией восстановления нарушенного права. Право граждан на обращение в государственный орган как индивидуально, так и коллективно закреплено и в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [27].
В связи с постоянно возрастающим количеством обращений работников в федеральную инспекцию
труда, а также малым процентом обращений работодателей за консультационной помощью, отсутствием формализованного перечня критериев и стандартов в соответствии с которым осуществляется проверка и многих других факторов назрела необходимость реформирования деятельности данного института. Так, распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 1028-р утверждена «Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на 2015-2020 годы» [28]. Концепция призвана совершенствовать надзорную деятельность в области трудового законода-Библиография:
1. Галузо В.Н. Систематизация законодательства в России (1649-1913): Уч. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007; Он же. Систематизация законодательства в России (историко-правовое исследование): Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2009.
2. Из истории фабричного законодательства, фабричной инспекции и рабочего движения в России: Сб. ст. / М.Г. Лунц. Посмерт. изд. с портр. авт. Предисл. И. Стеранова. С. XII: Памяти М.Г. Лунца / Ю. Энгель, 1909. С. 7.
3. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета от 24 мая 1835 г. «Об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими по найму» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1835. Т. 10. № 8157.
4. Высочайшее утвержденное положение Комитета Министров от 7 августа 1845 г. «О воспрещении фабрикантам назначать ночные работы малолетним меньше 12 летнего возраста» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1845. Т. 20. № 19262.
5. Фабричная инспекция в России. 1882-1906 / А.А. Микулин. Киев: тип. С.В. Кульженко, 1906. VIII. С. 2.
6. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета от 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1882. Т. 2. № 931.
7. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета от 3 июня 1886 г. «Правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1886. Т. 6. № 3769.
8. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета от 14 марта 1894 г. «О преобразовании фабричнои инспекции и долж-ностеи губернских механиков и о распространении деиствия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1894. Т. 14. № 10420.
9. Фабричная инспекция в России. 1882-1906 / А.А. Микулин. С. 13.
10. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета от 12 февраля 1896 г. «Об изъятии железных дорог частных Обществ от действий фабричной инспекции и особых правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1896. Т.16. № 12523.
11. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета от 6 мая 1896 г. «О распространении на некоторые губернии действия Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1896. Т. 16. № 12887.
12. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета от 2 июня 1897 г. «О распространении на некоторые губернии Правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих, а также об издании нового штат фабричной инспекции» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1897. Т. 17. № 14232.
13. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета от 10 марта 1897 г. «Положение о сельских ремесленных учебных мастерских» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1897. Т. 17. № 13846.
14. Циркуляр Министерства финансов от 12 марта 1989 г. № 6.951 «О разграничении сфер деятельности фабричной инспекции и полиции» // Сборник узаконений, правил и распоряжений по делам, касающимся фабричной инспекции: Вып. 1 / М-вл фин. Деп. Торговли и мануфактур. СПб.: Тип. В.Ф. Кир.
15. Высочайшее утвержденное мнение Государственного Совета от 18 марта 1902 г. «О технических и ремесленных учебных мастерских и курсах» // Полное Собрание Законов Российской Империи. 1902. Т. 22. № 21222.
16. Устав о промышленности 1893 г. Т. 11. Ч . 2. СПб.: Издание кодификационного отдела при государственном совете.
17. Устав о промышленном труде 1913 г. // Свод законов Росс. Имп. Т. XI. Ч. 2. СПб., 1913.
18. СУ РСФСР. 1918. № 36. Ст. 474.
19. СУ РСФСР. 1918. № 87-88. Ст. 905.
20. Гудков В.С. Правовая инспекция труда в СССР: историко-правовое исследование. Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 1974. С. 59.
21. Конвенция МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» // СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4650.
22. Постановление Президиума ВЦСПС от 22 ноября 1976 г. «О правовой инспекции труда» // Документ официально опубликован не был // СПС «Консультант-люс».
23. СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
24. Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Постановление Правительства от 1 сентября 2012 г. № 875 // СЗ РФ. 2012. № 37. Ст. 4995.
25. СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
26. Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324 // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2901.
27. СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
28. Об утверждении Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015-2020 годы). Распоряжение Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 1028-р // СЗ РФ. 2015. № 24. Ст. 3508.
тельства. Одним из главных направлений государственной политики является смещение государственного контроля (надзора) с действующей «модели санкций» на «модель соответствия», в основе которой лежат превентивные меры.
В заключение следует отметить, что в настоящее время идет активное обновление нормативно-правовой базы в данной сфере, направленное на содействие улучшению условий труда, информационной обеспеченности всех сторон трудового процесса, ведущее к повышению эффективности деятельности федеральной инспекции труда и, как следствие, соблюдению баланса интересов работников и работодателей.
