CC BY
20• динамика деятельности фирм;
• качество образования;
• качество административного управления.
Для сравнения были выбраны страны: Германия, Бельгия, Дания и США. Специалисты считают, что результаты исследования оказали большое влияние на установление приоритетов в научно-технической сфере [35, с.66]. Государственная политика стала в большей мере учитывать потребность развития исследований в частном секторе, правительство выделило дополнительные средства для стимулирования внутрифирменных ИР.
Аналогичный подход был использован и при определении приоритетов развития информационных технологий (ИТ). В исследовании, заказанном правительством Нидерландов международной консультативной фирме (перед тем как страна заняла председательское место в ЕС), сравнивалась конкурентоспособность в области ИТ США, Японии и Южной Кореи. Выводы доклада обсуждались уже не на национальном, а на европейском уровне - группой министров промышленности ЕС и были использованы в скользящем плане действий "Европа на переднем крае глобального информационного общества".
Экспертиза используется на всех уровнях государственного управления, в том числе на национальном, как было показано выше, при составлении прогнозных оценок технологического развития и определении на этой основе научных приоритетов, однако в большей степени в крупных, относительно независимых исследовательских институтах и центрах. Государство определяет для них размер бюджета и, иногда, несколько принципиальных направлений, а основная работа по установлению внутренних приоритетов выполняется на основе экспертной оценки.
Трудно сравнивать относительное значение перечисленных методов в выявлении и отборе приоритетов. Так, хотя метод Дельфи очень популярен, его влияние на реальную структуру приоритетов в большинстве развитых стран следует все же считать ограниченным. Этот и другие методы выявления приоритетов часто попадают "на бесплодную почву", т.е. либо не обеспечены механизмами реализации, либо уступают место другим приоритетам, выбранным в соответствии с политическими или какими-либо лоббистскими интересами.
4. Механизмы реализации
4.1. Политические
Наиболее высокий уровень принятия решений о приоритетах - политический, когда инициативы выдвигаются или поддерживаются национальными лидерами — президентами, премьер-министрами, лидерами правящих или влиятельных политических партий. На этом уровне может быть принято принципиальное решение о каком-либо крупном проекте (например, в США о программе высадки на Луну заявил президент Кеннеди, и успех этой программы связывают с его именем) или о долгосрочной поддержке какого-либо направления4.
Под воздействием крупных политических событий, национальных или внешних, может происходить переоценка приоритетов. Так, развал социалистической системы в странах Восточной Европы и в СССР, содействовавший снижению уровня военного противостояния, привел к свертыванию ряда военных программ и относительному сокращению военных исследований.
Основные национальные приоритеты широко заявляются при каждой новой государственной администрации, входят в ее предвыборную программу (укрепление оборонного потенциала страны, избавление человечества от чумы ХХ в. — СПИДа и т.п.), а затем конкретизируются, корректируются в ежегодных докладах президента, провозглашаемых им "Инициативах". На данном уровне исполнительной власти разработка научной политики является прерогативой Управления научно-технической политики при Белом доме с привлечением заключения экспертов по критическим технологиям.
Принятие решений на высшем уровне исполнительной власти, вносящих существенные изменения в национальную научно-техническую политику и меняющих ее ориентиры в той или иной области, нуждается в обязательной поддержке законодательного органа власти. В такие периоды переоценке подвер-
4 Президент Рейган поддержал программу "звездных войн". Буш объявил приоритетом фундаментальные исследования и призвал к удвоению за пять лет бюджета Национального научного фонда. Вице-президент Гор активно продвигал программы создания новых информационных технологий и исследований в интересах устойчивого развития. Президент Буш-младший в своей предвыборной программе провозгласил необходимость мощной компьютеризации всего госаппарата и т.д.
гаются, как правило, основные государственные программы в сфере науки, стратегические цели и инструменты воздействия.
Весьма показателен в этом плане период прихода к власти республиканской администрации Р.Рейгана, стремившейся, прежде всего, к резкой смене экономической политики государства. Решение основной задачи - значительного сокращения централизованных функций государства и максимального освобождения рыночных сил, активизации механизма авторегулирования экономики - в области энергетики, например, связывалось с ликвидацией самого министерства энергетики, как выполнившего свое основное предназначение - обеспечение энергетической независимости страны. Для более тесной корреляции национальной политики в области энергетики и общеэкономических целей государства важнейшие функции этого министерства предлагалось передать министерству торговли, но при этом область его научных интересов сориентировать исключительно на долговременные и дорогостоящие задачи, решение которых отличалось высокой степенью риска. Ликвидации подлежали все прикладные программы (развернутые к началу 80-х годов) по сохранению энергии и созданию альтернативных источников энергии и замене их косвенными мерами стимулирования исследований и разработок в этих областях частного сектора.
Конгресс санкционировал реализацию планов государственной администрации, но лишь частично, сохранив министерство, но значительно сократив или переориентировав энергетические ИР. Были закрыты три из 12 национальных лабораторий, существенно уменьшен штат и объем оставшихся работ, широко вовлеченных в прикладные исследования.
Бюджет науки только по проблемам энергетики и экологии рассматривается в 30-35 подкомитетах и 11 комитетах конгресса США с привлечением широкого круга штатных профессиональных экспертов и внешних консультантов. Этот механизм выработки совместных решений сдерживает наиболее радикальные инициативы политического руководства страны по изменению приоритетов в сфере науки и механизмов их воплощения в жизнь со стороны как исполнительной, так и законодательной власти. Смещение основных национальных приоритетов в научно-технологической сфере происходит, как правило, постепенно, на протяжении десятилетий под воздействием объективных факторов экономического и социально-политического развития страны.
В России периода реформ политическое руководство, декларируя огромную важность науки, фактически допустило деградацию научно-технической сферы, и в ближайшие годы это положение вряд ли исправится, так как никаких реальных задач или приоритетных программ обществу не предложено. Так, в шестом послании к Федеральному собранию Президента России Б.Ельцина "Россия на рубеже эпох" от 30 марта 1999 г. заявлено, что:
• наука и технологии, обеспечивающие стратегические предпосылки экономического роста, а следовательно, и улучшение качества жизни, превращаются в решающий фактор дальнейшего развития;
• перед нами стоит стратегическая задача - в перспективе изменить международную специализацию России путем развития высокотехнологичных отраслей, продукция которых может быть конкурентоспособна на мировом рынке ХХ1 в.
Справедливо подчеркивается, что такая задача выполнима лишь при условии создания эффективной системы внедрения наукоемких технологий через цивилизованный рынок достижений отечественной научной мысли, что превратить эту возможность в реальность можно только при условии осуществления целенаправленной экономической политики.
В то же время весьма сомнительными представляются другие положения послания, например: "Определить приоритеты такой политики поможет пропаганда отечественной продукции, в том числе проведение специальной выставки товаров хХ| в.". И отечественный, и зарубежный опыт убеждают нас в том, что для выявления приоритетов используются другие механизмы, а пропаганда и выставки могут помочь только созданию благоприятного имиджа науки, что часто затушевывает ее реальные проблемы. Стоит добавить в качестве материала для размышления читателям, что в аналогичном послании Президента России В.В.Путина5 проблемы науки, критических и особенно информационных технологий как решающего фактора экономического, социального и духовно-культурного развития общества вообще отсутствуют. Поэтому можно с уверенностью утверждать, что они
5 Российская Федерация. Президент (2000 - ; В.В.Путин). Выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г., г. Москва // Рос. газ. - М., 2000. - 11 июля. - № 133.
просто-напросто не осознаны политической элитой и вообще политическим истеблишментом страны в целом. Ситуация, аналогичная той, какая была бы во время эпидемии чумы, если бы высшие органы здравоохранения признали важность наличия халатов у медперсонала, но начисто забыли о лекарствах для лечения больных. Комментарии, как говорят в подобных случаях, излишни.
Понятно, что реализация политических инициатив обеспечивается действием соответствующих организационных и правовых механизмов.
4.2. Организационные
Правительственные комиссии, агентства (федеральные и региональные) играют роль организационных механизмов реализации приоритетов.
4.2.1. США
В США, как и в других странах, нельзя назвать какую-либо одну организацию, которая бы отвечала за национальные научные или технологические приоритеты (как нет здесь ни министерства науки и технологий и, соответственно, его бюджета, утверждаемого как целостный научный бюджет, ни общегосударственного перечня приоритетов)6. Ведущими ведомствами в сфере ИР США являются:
• министерство обороны;
• НАСА;
• национальные институты здоровья;
• министерство энергетики;
• национальный научный фонд;
• министерство торговли.
Каждое из перечисленных ведомств имеет собственные приоритеты, поэтому основные проблемы национального уровня в этом смысле - взаимное согласование позиций, определение соотношения и взаимодополнения между приоритетами (например, обороны и конкурентоспособности), исключение дублиро-
6 Функции такого ведомства в России с 2000 г. выполняет Министерство промышленности, науки и технологий. Точно такое же название в Канаде.
вания. Для их решения существует целый ряд межведомственных комитетов и комиссий, а также механизм утверждения годовых бюджетов указанных ведомств в конгрессе.
Разработанные в самой общей форме и достаточно стабильные при данной администрации приоритеты являются наряду с действующим бюджетом ориентирами для ведомств при составлении ими программ-заявок на финансирование из бюджета следующего года. Ключевая роль в разработке ежегодного правительственного проекта бюджета, предоставляемого на утверждение конгрессу, принадлежит Административно-бюджетному управлению, которое составляет его, исходя из программ-заявок федеральных ведомств и собственных оценок имеющихся ресурсов, а затем полностью согласовывает с Управлением научно-технической политики при Белом доме.
Для соотнесения приоритетности развития науки с другими задачами государства конгресс по договоренности с правительством с 1991 г. вплоть до появления абсолютно новой реальности — бюджетного профицита — использовал механизм утверждения "согласованных" ассигнований1. В соответствии с этой договоренностью все государственные программы (не только в сфере ИР), бюджет которых подлежит ежегодному утверждению и теоретически может быть значительно изменен, делились на три группы — программы в области обороны, внутренних дел и иностранной помощи. Каждая из этих групп получала строго фиксированную долю федерального бюджета и не могла решать свои проблемы за счет переброски средств из другой группы.
Но одновременно это означало и более тесную финансовую зависимость между программами внутри каждой группы. Предлагая увеличение ассигнований на науку, правительство должно было предоставлять на утверждение в конгресс предложения по сокращению из-за этого других статей расходов. Так, увеличению проекта бюджета науки противостояло необходимое сокращение ассигнований на выплаты студентам, поддержку жилищного строительства или городского общественного транспорта и т.д.
1 На протяжении предыдущих пяти лет официально действовал, но фактически не функционировал закон Грэмма-Рудмена — закон о "нулевой сумме". В соответствии с этим законом ассигнования на науку ставились в зависимость от общеэкономических показателей и финансовых трудностей страны, поскольку их рост должен был прекращаться при достижении дефицитом федерального бюджета определенного согласованного уровня.
Никогда ранее проблема выбора между динамичным развитием науки, наращиванием ассигнований в ее наиболее приоритетных направлениях и другими государственными обязательствами не стояла так конкретно. Бюджет ННФ, НАСА и все программы Агентства по охране окружающей среды рассматриваются в подкомитете, прерогативой которого является также ассигнование средств на программы в области жилищного строительства и помощи ветеранам войны; программы Национальных институтов здоровья - в подкомитете, рассматривающем все федеральные программы в сфере здравоохранения; научный бюджет министерства энергетики тесно связали с государственными обязательствами по программам общественных работ и в сфере водоснабжения.
Окончательному утверждению сметы федеральных затрат на очередной финансовый год предшествует обязательная процедура обсуждения бюджета в 13 специализированных подкомитетах по ассигнованиям, ведущих ожесточенную борьбу между собой за более значительную долю для курируемых ими статей бюджета. При этом проявляется детальное знание конгрессом процесса определения приоритетов для размещения научных ресурсов в его политическом контексте, что включает учет региональных требований, заявок заинтересованных сторон и т.д.
При утверждении федерального научного бюджета — бюджета отдельных ведомств по соответствующим программам — кроме проекта, составляемого правительством, в конгрессе обсуждается до 1,5 тыс. запросов на финансирование, активно лоббируемых самими членами конгресса. Среди начатых таким образом программ — ассигнование 10 млн. долл. на новую лабораторию космодинамики в университетах штата Юта, 20 млн. долл. на Центр по исследованию и эксплуатации моря в г. Балтиморе и множество других не самых мелких программ.
Все они лишний раз подтверждают, что разработка и принятие бюджета — процесс в значительной мере политический, слабо сопряженный с национальными научными приоритетами, соответствие которым проявляется скорее де-факто, чем де-юре, или как некая равновесная в интересах участвующих сторон. Бюджетный процесс, предполагающий открытые политические и профессиональные дискуссии на слушаниях в соответствующих комитетах, явное и скрытое лоббирование интересов, обеспечи-
вает компромисс между преемственностью сложившихся приоритетов и установлением новых.
Управление по оценке технологии (Office of Technology Assessment - OTA) при конгрессе (1972-1996) было создано для глубокого и всестороннего анализа технологического развития и за время существования представило конгрессу 753 крупных доклада. Его работа оказала большое влияние на политическую элиту и научную общественность, способствовала выработке более глубоких подходов к оценке приоритетов. После закрытия по соображениям бюджетной экономии функции управления в значительной части были переданы соответствующему отделу Исследовательской службы Библиотеки конгресса.
Управление научно-технической политики при Белом доме Office of Science and Technology Policy - OSTP) с 1990 г. должно готовить доклад экспертной группы о национальных критических технологиях.
Национальный Совет по науке и технике (National Science and Technology Council - NSTC) создан в 1993 г. и возглавляется президентом. Совместно с Административно-бюджетным управлением и Управлением научно-технической политики формулирует национальные цели и "политические принципы", которым должны соответствовать все федеральные научно-исследовательские проекты и программы. Первый подготовленный перечень содержал шесть национальных целей, в качестве которых названы:
• здоровое и образованное общество;
• экономический рост и создание новых рабочих мест;
• мировое лидерство в науке и технике;
• улучшение качества окружающей среды;
• использование информационной технологии;
• укрепление национальной безопасности.
Принципы или ориентиры, которыми должны руководствоваться ведомства, финансирующие ИР, по своему содержанию конкретизируют предпочтительные направления вложений, например такие, как человеческие ресурсы, фундаментальные исследования, программы, интегрирующие природоохранные цели со всеми другими целями, гражданские ИР с военными, формирование совместных (кооперативных) программ, финансирование ИР, предупреждающих возникновение отрицательных последствий использования новых технологий и т.д.
4.2.2. Япония
Наиболее важной отличительной чертой системы отбора научно-технологических приоритетов в Японии является обязательное достижение консенсуса всеми участвующими в обсуждении и реализации конкретного решения сторонами, будь то консультативные органы или исполнительные ведомственные подразделения, финансовые фонды или промышленные фирмы. Достичь консенсуса означает убедить участников в том, что исполнение принимаемого решения будет выгодно им всем (сразу или в дальнейшем, прямо или опосредованно, но всем). Чтобы выработать такое решение, нужен длительный срок, и несогласованная рекомендация или проект плана дальнейшего развития той или иной области исследований перемещаются в прямом и обратном направлении не неделями, а месяцами и годами. Например, одна из самых удачных в новейшей истории Японии программа развития электронной промышленности 1970 г., в том числе и ее научно-техническая часть, разрабатывалась год, но еще два года ушли на согласование и достижение консенсуса с промышленными фирмами — основными исполнителями. В силу традиций и национальных особенностей Японии, не воспроизводимых в условиях других стран, достигнутый консенсус не только лучший, но и возможно единственный инструмент партнерства государства и корпоративного сектора в осуществлении программ ИР. Поставленные всеми участниками подписи являются залогом обязательного исполнения принятого решения.
Но японский механизм согласований имеет и обратную сторону — весьма усложненный бюрократический аппарат на всех уровнях, длительные сроки принятия решений. В результате из-за необходимых согласований Базовый план развития науки и техники, работа над которым началась в 1990 г. советом по науке и технике по запросу премьер-министра, был утвержден лишь в 1996 г. на период 1996-2000 гг. Базовый план указывает приоритетные направления развития науки и техники страны, но из-за особенностей механизма согласований он сформулирован лишь в самом общем виде и для тех областей, где необходима поддержка правительства.
Механизм государственного управления научно-технического прогресса Японии по важнейшим элементам мало чем отличается от аналогичного механизма других ведущих стран. Экономические успехи в 70-е годы, настоящие прорывы в этот
период в ряде отраслей и прежде всего в электронике объясняются не столько верно выбранными приоритетами в развитии (например, приоритет высокотехнологичных отраслей, особенно при необходимости расширения экспорта, как в случае Японии, был очевиден в этот период и другим странам), сколько тесным сотрудничеством заинтересованных государственных ведомств с корпоративными структурами. Так, предварительная концепция программы ИР в области электроники министерством внешней торговли и промышленности первоначально была представлена для рассмотрения и согласования в частные фирмы и Японскую ассоциацию развития электронной промышленности и была отклонена ими за академизм и ненацеленность на решение прикладных задач. Встречные варианты программы были ориентированы на решение двух задач — усовершенствование интерфейса "человек-машина" и разработку новых базовых элементов интегральных микросхем. Именно эти задачи и легли в основу комплексной программы развития электронной промышленности Японии. Хотя только через МВТП на нее выделялось 35 млрд. йен, что в пять раз больше любой другой программы этого министерства в данный период, фирмы-участницы обязались покрывать 40% своих затрат по программе, а отраслевая ассоциация, ведущая собственные исследования, все 100%.
Те же инструменты государственного стимулирования решения новых приоритетных задач в области электроники или авиационной техники, использованные в 80-е и 90-е годы, уже не были столь результативны.
4.2.3. Великобритания
За контроль и координацию программы "Предвидение" несет ответственность Управление по науке и технологии (Office of Science and Technology), организованное при министерстве торговли и промышленности и отвечающее за формирование научного бюджета страны. Под его руководством публикуется ежегодное издание "Перспектив развития науки", которое служит ориентиром для всего государственного сектора. Каждая программа проходит периодическую всестороннюю экспертизу. Первыми включили в планы своего развития новые приоритеты министерства окружающей среды и здравоохранения. Прочим
министерствам Управлением по науке и технологии рекомендовано учесть их опыт.
Важная роль в деле реализации программы придается информационной деятельности правительства по пропаганде новой политики государства. Например, в ходе программы "Предвидение I" было проведено более 600 тематических мероприятий, распространено около 130 тыс. копий рекомендаций.
Основным механизмом реализации программ, связанных с "Предвидением", независимо от того, касаются ли они ИР или инфраструктуры, является уже действующая программа кооперации — LINK. Правительство выделило 30 млн. ф. ст. 24 консорциумам на осуществление кооперационных проектов в приоритетных направлениях на 1997-2000 гг., вклад частной промышленности составил 62 млн. ф. ст. С 1995 г. начато 17 новых программ LINK, соответствующих приоритетам, намеченным в "Предвидении". (В 1998 г. действовало в общей сложности 56 программ LINK, охватывающих более 800 проектов стоимостью свыше 410 млн. ф. ст., в которых участвовало 1100 компаний и 180 научных институтов.) 12 государственных ведомств и исследовательских советов предоставляют до 50% общих затрат при долевом участии промышленности.
Исследовательские советы после проведенной в 1994 г. детальной ревизии научного бюджета кардинально изменили направления своей деятельности. Структура распределения средств в 1994 и 1995 гг. преследовала три цели: улучшение связей с промышленностью и сферой торговли; усиление внимания к фундаментальным и стратегическим исследованиям; акцент на науки о человеке.
Научный бюджет 1996 г. консолидировал эти инициативы, и в настоящее время около 70% исследований в советах соответствует новым приоритетам. Так, например, совет по социально-экономическим исследованиям выделил девять приоритетных тем (экономическое развитие; окружающая среда; глобализация, регионализация и новые рынки; управление, регулирование и отчетность; технология и люди; инновации; получение знаний, коммуникации и обучение; жизнедеятельность человека и здравоохранение; социальные проблемы). Примерно 65% расходов совета направляется на проведение исследований и аспирантское обучение в рамках вышеуказанных тем. Остальные 35% фондов совета идут в основном на исследовательские гранты
для проектов, имеющих высокую научную ценность вне этих направлений.
Основным каналом контроля за реализацией новых приоритетов является экспертиза. Оценка эффективности научных исследований в Великобритании осуществляется с помощью разветвленной системы консультативно-экспертной службы. Отделы экспертизы существуют во всех органах управления научной политикой. Система экспертной службы включает специальные отделы и рабочие группы кабинета министров, парламентские и ведомственные институты. Она также осуществляет отбор проектов, оценку их результативности в исследовательских советах и независимую экспертизу. При этом главной целью экспертизы является, прежде всего, контроль за соблюдением финансовой дисциплины. Координация и контроль за осуществлением "Предвидения" лежит на Управлении по науке и технике.
Проведенное в 1996 г. первое обследование результатов программы показало, что в разработке приоритетов недостаточно участвуют малые и средние фирмы, а также представители торговых ассоциаций. При разработке программы "Предвидение II" были учтены эти проблемы. Так, например, предусматривается создание структуры взаимодействия между научной базой и секторами экономики, ранее не сотрудничавшими между собой, такими как финансовые услуги, розничная торговля, рекреационная сфера, строительство. Кроме того, в новой программе принимает участие ассоциация независимых исследовательских организаций, учтен региональный и локальный аспекты, что позволит привлечь малый бизнес.
4.2.4. Франция
Главным органом по разработке приоритетов в области науки и технологии гражданского назначения во Франции является министерство национального образования, научных исследований и технологии (Ministere de l'Education nationale, de la Recherche et de la Technologie).
Несмотря на непростую историю своего становления в течение последних двух десятилетий и изменение функций, министерство превратилось в ведущий государственный орган по выработке и осуществлению научно-технологической политики в стране, основной центр по координации усилий в области ИР. В
его руках более половины общего государственного бюджета на ИР гражданского назначения, а под его административной опекой и финансовым контролем — почти все основные государственные научно-исследовательские организации Франции7. Министерство формирует большую часть бюджетов государственных научных центров, играет значительную роль в подготовке решения при принятии той или иной научно-технологической программы общенационального характера (в области космоса, ядерной энергетики и других ключевых областей науки и техники). Все основные научные организации страны имеют двойное подчинение: министерству науки и соответствующему отраслевому министерству.
Разработка научно-технологических приоритетов развития в обязательном порядке происходит через совместные усилия различных министерств и ведомств (министерства экономики и финансов, министерства обороны, Комиссариата по планированию, министерства промышленности, министерства национального образования, научных исследований и технологии и др.). Для координации усилий министерств на государственном уровне создаются специальные межминистерские органы. Первую роль среди них играет Межминистерский комитет по научно-техническим исследованиям (Comité interministériel de la recherche scientifique et technique — CIRST), возглавляемый премьер-министром. В его состав входит министр образования, научных исследований и технологии, министры ведущих министерств, связанных с наукой и технологией, представители консультативных межминистерских органов. Комитет собирается один раз в год для определения и утверждения важнейших направлений в области научно-технологической политики. Он представляет правительству на утверждение окончательный проект предложений относительно основных направлений развития науки и технологии в стране, дает рекомендации по распределению бюджетных ассигнований между различными ведомствами и организациями.
Сравнительно новый орган — Межминистерский комитет по оценкам — МКО (Comité interministériel de l'évaluation). Созданный в 1990 г. и состоящий из основных министров, он призван развивать, координировать правительственные инициативы в области оценки государственной политики в целом и научно-
7 В 1997 г. через него распределялось 55,2% государственных бюджетных средств на ИР гражданского назначения, через министерство промышленности — 13,6% [60, с.1242.].
технологической в частности. Ему принадлежит решающее слово при выборе проектов по оценке.
Важнейшей функцией большинства крупных государственных научных центров Франции является активное участие в определении ориентиров и целей национальной научно-технологической политики.
Ряд крупных государственных научно-исследовательских центров прикладного характера (Комиссариат по ядерной энергии, Национальный центр космических исследований, Национальный центр исследования телесвязи, Национальное управление по авиастроению и исследованию космического пространства и др.) являются не только ведущими исполнителями национальных научно-технологических программ стратегического назначения, но берут на себя основной груз работ по разработке, подготовке и финансированию этих программ, а также координации национальных усилий в данном направлении науки и технологии.
Особая роль в определении приоритетов развития фундаментальной науки принадлежит Национальному центру научных исследований — НЦНИ (Centre nationale de la recherche scientifique — CNRS), где сосредоточено проведение большей части фундаментальных исследований страны.
НЦНИ — специфически французская форма организации научных исследований. На сегодняшний день НЦНИ является одним из самых крупных научно-исследовательских учреждений не только Франции, но и Западной Европы. В нем представлены почти все направления фундаментальных исследований, насчитывается более 1500 научных подразделений, расположенных на всей территории страны, работает около 26 тыс. человек, из которых почти половину составляют научные работники. Он забирает практически половину средств (47% в 1997 г.), выделяемых министерством национального образования, научных исследований и технологии на государственные научно-исследовательские организации, и до 26% от Гражданского бюджета на научные исследования и технологическое развитие (1997) [60, с.1242].
Важнейшая специфика НЦНИ — правовой статус, наделяющий его значительными полномочиями в области разработки государственной научной политики и координации национальных усилий по развитию фундаментальных исследований.
Если следовать довольно распространенной в западной литературе классификации Г.Эргаса (Ergas H.) [43], Франция представляет собой яркий пример страны "целеориентированного" ("mission-oriented") типа научно-технологического развития, в которой основные национальные усилия концентрируются на специальных государственных крупномасштабных программах разработки стратегически важных направлений науки, техники и высоких технологий. Именно с реализацией этих программ тесно увязывается решение проблем национальной безопасности, престижа и развития научно-технологического потенциала страны. Данная государственная научно-технологическая стратегия в форме так называемых "больших программ" ("grands programmes"), возникшая во Франции после Второй мировой войны, до сих пор остается важнейшей ее отличительной чертой.
Как правило, во французских экономических и официальных источниках с понятием "большие программы" связывают государственные крупные научно-технологические программы, включающие в себя весь цикл работ (от научных исследований до стадии внедрения) по созданию передовой техники и технологии в отраслях стратегического значения, к которым со времен Ш. де Голля относят такие сектора высоких технологий, как авиастроение, космос, ядерная энергетика, электроника и телекоммуникации. Соответственно, в официальных источниках выделяют четыре группы программ: ядерные, космические, авиастроение и телекоммуникации (куда включается электроника).
Главным объектом внимания французского государства становятся отрасли высокой технологии стратегического назначения (самолетостроение, космос, ядерная энергетика, электроника, телекоммуникационная техника и др.), научно-технический уровень развития которых не только тесно связывается с обеспечением национальной независимости страны, но рассматривается как основа и важнейший стимул для развития научно-технологического потенциала промышленности в целом. Именно эти отрасли поглощали и практически продолжают поглощать почти половину государственных ассигнований на научные исследования и разработки, именно они в первую очередь получали и получают гарантированные государством заказы.
К настоящему времени вес больших программ в государственных усилиях на ИР снизился, но все же представляет довольно существенную величину — около 40%. В общенациональных
расходах на ИР их доля сегодня около 20% (1994) [56, с.53; 69, с.54, 56]. Однако в области государственного финансирования ИР промышленных фирм ситуация практически не изменилась — и сегодня более 90% государственных заказов промышленности на развитие ИР идут через эти программы.
Практика "согласованных действий" ("actions concertées") — специфически французская форма стимулирования развития фундаментальных и прикладных научных исследований по новым направлениям, а также особо важным и безотлагательным в данный момент проблемам. Эта практика начинает развиваться во Франции со времен Ш. де Голля и до сих пор довольно широко распространена.
Объектом "согласованных действий" становятся в основном те направления научных исследований, за проведение которых отдельные научно-исследовательские организации самостоятельно, без дополнительного стимула, не решились бы взяться. К этим направлениям относятся научные исследования, связанные с большим финансовым риском, а также находящиеся на стыке нескольких отраслей знаний. В основе "согласованных действий" лежит идея стимулирования концентрации усилий научно-исследовательских подразделений различных секторов, ведомств, дисциплин в некоторых областях научных исследований по избранной государственной тематике, т.е. для проведения намеченных научных исследований государство не создавало новые научно-исследовательские подразделения, а опиралось на уже существующие. В этом состоял один из главных положительных эффектов практики "согласованных действий" - оперативное развертывание новых направлений научных исследований, не дожидаясь формирования постоянного органа. Так, практика "согласованных действий" дала первоначальный толчок развитию во Франции исследований в области космического пространства, молекулярной биологии, программирования, агротехники и многих других дисциплин большого научного и экономического значения.
Государство участвует в контрактах по "согласованным действиям" в основном как инициатор, им задается направление и тематика исследований и предоставляются финансовые средства для их проведения. Оно берет на себя от 50 до 70% расходов, связанных с реализацией той или иной программы. Исполнителям научно-исследовательских программ предоставляется большая свобода в распределении государственных субсидий, от них лишь
требуется использование этих средств в соответствии с определенными в контрактах целями. Контракты по "согласованным действиям" ограничены по времени действия (рассчитаны на срок до пяти лет) и продлеваются лишь в исключительных случаях. Разработка научно-исследовательских программ и отбор тем для заключения контрактов производятся специальными подготовительными научными комитетами, которые состоят из ученых, ИТР, представителей промышленности и вузов. От состава этих комитетов зависит выбор направлений и тем исследований. Управление же процедурой "согласованных действий" и выделение ассигнований на них осуществляется через специальный фонд научно-технических исследований, который находится в ведомстве премьер-министра.
С 80-х годов значение данной практики начало несколько падать. В определенной степени это связано с введением в 1978 г. новой практики государственных контрактов на исследования — "контрактов по программе". В отличие от "согласованных действий", она была нацелена на концентрацию усилий по определенной тематике научных исследований одной достаточно компетентной научно-исследовательской организации или лаборатории. В этом случае отпадала необходимость создания громоздких экспертных служб. Научно-исследовательская организация или лаборатория, получившая государственные субсидии под определенный проект, самостоятельно выбирала себе партнеров для сотрудничества, если в этом возникала необходимость.
В 90-е годы чаще всего начинает использоваться механизм стимулирующих многолетних программ ("programmes inicitatifs pluriannuels"), который был разработан с целью координации усилий научных подразделений в области приоритетных для страны направлений фундаментальных и прикладных исследований. Суть его заключается в том, что часть бюджетных ассигнований спускается научным центрам на исследования по определенным заданным сверху тематикам и направлениям. В 1997 г. эта фиксированная часть в бюджетных ассигнованиях крупных научных центров составляла в среднем 6%. За ближайшие годы планируется довести данный показатель до 20% (речь идет только об ассигнованиях на текущие расходы научных лабораторий)1.
1 Имеются в виду только научные центры с юридическим статусом государственного учреждения научно-технологического характера (ЕРБТ), к которым,
Механизм специального государственного бюджета на научные исследования и технологическое развитие с 1982 г. носит название "Гражданский бюджет на научные исследования и технологическое развитие". Эта оригинальная, не имеющая аналогов в других капиталистических странах бюджетная практика по сути начала разрабатываться во Франции с 1958 г. и оказалась довольно эффективным рычагом финансирования, координации и контроля.
До 1982 г. данная процедура была следующей. Бюджетные ассигнования на ИР делились на две части. Одна из них (больше 1/3), так называемый "пакет научных исследований" ("enveloppe recherche"), согласовывалась на межминистерском уровне и распределялась в централизованном порядке по министерствам, основным государственным научно-исследовательским центрам, а также приоритетным научно-исследовательским программам. "Пакет" ставил финансируемые организации в относительно жесткие рамки. Выделенные по нему ассигнования должны были использоваться строго по назначению. К примеру, министерство, получившее "пакетные" ассигнования, не могло направить их на другие виды деятельности, даже если сочло бы последние более своевременными. Случалось и так, что средства по "пакету" спускались министерству помимо его желания. Ассигнования, выделенные по "пакету" научно-исследовательским центрам, тщательно расписывались по отдельным статьям расходов (на оборудование, текущие расходы, а также направления научно-исследовательской деятельности). "Пакет" позволял государству в определенной степени держать под своим прямым контролем часть научных исследований в стране, концентрировать финансовые ресурсы на выполнении приоритетных целей. Долгое время в "пакет" входили только фундаментальные исследования, в начале 70-х годов в него стали включаться и прикладные исследования при постоянном сохранении высокого удельного веса фундаментальных исследований. "Пакет" — попытка государства создать единый бюджет на научные исследования.
Продолжение сноски со с. 55 например, принадлежит НЦНИ (CNRS). Данные показатели взяты из Интернета: La Recherche: une ambition pour la France / Ministere de l'education nationale, de la recherche et de la technologie. - P., 1997. - Juin. - http://www.mesr.fr./gouv/ cirst/mes3/htm. 28.01.1998/
Вторая часть бюджетных ассигнований на ИР (так называемая "внепакетная часть") централизованно не согласовывалась и не распределялась, а находилась в ведомстве отдельных министерств. В нее входили ассигнования на военные исследования, часть университетских разработок, исследования, выполняемые в рамках технологических программ и Научно-исследовательским центром телесвязи1.
В 1982 г. процедура оформилась в специальный бюджет для сферы ИР, так называемый "Гражданский бюджет на научные исследования и технологическое развитие" ("le Budget civil de recherche et de développement technologique"), который стал забирать до 60% государственных средств на научные исследования и разработки (57% в 1996 г.) и составлять около 30% общих национальных расходов на ИР (28,4% в 1996 г.) [55, с.53; 69, с.54, 56]. Сфера действия этого бюджета намного расширилась. Кроме финансирования основной части фундаментальных исследований, проводимых в стране, через него начинают выделяться значительные средства на прикладные исследования, а также на технологические2 и мобилизационные программы3.
Гражданский бюджет оказался весьма действенным инструментом воздействия на развитие ИР в стране. Это связано с рядом его важнейших свойств. Во-первых, он представляет собой довольно точный показатель государственных усилий в области научных исследований и технологического развития. Во-вторых, дает достаточно ясную картину относительно бюджетов практически всех крупных государственных центров, а также расходов всех министерств на цели научно-технологического развития. Через Гражданский бюджет происходит не только финансирование ИР, но и координация усилий научных центров и различных ведомств в этой области. Устанавливая определенную структуру расходов (относительно исполнителей, программ, направлений исследований), задаются основные ориентиры и приоритеты научно-технологической политики.
1 CNET — Centre National d'Etudes des Telecommunications.
2 Эти программы касаются развития ИР в таких стратегических областях, как космос, гражданское самолетостроение, телекоммуникации, ядерная и солнечная энергетика, информатика, изучение океана.
3 Мобилизационные программы получили развитие во Франции с 1982 г. Их цель — объединить материальные и человеческие усилия нации вокруг приоритетных областей фундаментальных и прикладных исследований. Основные характеристики этих программ — междисциплинарность, долгосрочность.
4.3. Экспертные и консультативные комитеты (независимые и встроенные в государственные структуры)
Все основные участники процесса формирования федерального бюджета ИР США — ведомства, проводящие научные исследования, Управление научно-технической политики, конгресс — имеют свои экспертно-консультативные органы, различным образом строящие работу, но оказывающие содействие в определении приоритетных направлений развития науки. Среди них различные временные комитеты и научные конференции, собираемые Управлением научно-технической политики при Белом доме, консультативные советы ведомств (например, Консультативный комитет по физике высоких энергий министерства энергетики, Национальный исследовательский совет ННФ) и широко используемая независимая экспертиза Национальной академии наук (НАН).
Независимые консультативные комитеты из наиболее авторитетных ученых, представляющих все сектора науки, — ключевое звено, созданное для целевой ориентации программ ИР. Это, по существу, основной механизм, обеспечивающий участие научного сообщества в определении путей развития самой науки. Работа экспертно-консультативных комитетов носит регулярный характер, хотя разработка иерархии целей, направлений ИР даже в узкой области знаний — весьма дорогостоящий и зачастую длительный процесс.
Так, для определения важнейших направлений фундаментальных исследований в области астрономии и астрофизики на 90-е годы консультативный комитет ННФ — Национальный исследовательский совет сформировал соответствующую комиссию, ответственную за решение данной задачи, куда вошли два нобелевских лауреата, пять членов НАН, два директора обсерваторий и еще несколько ведущих ученых США. В свою очередь комиссией было сформировано 15 консультативных групп (300 специалистов) по более узким областям исследований, которые после полутора лет интенсивных консультаций и проведения нескольких научных конференций с привлечением широкого круга лучших ученых страны выработали рекомендации
на базе прогноза перспектив развития исследований. Общий доклад "Десятилетие открытий в астрономии и астрофизике" был представлен комиссией в НИС и явился не только отправной точкой для целевой ориентации соответствующих программ ННФ, но и основным аргументом при отстаивании этих программ, а следовательно, и приоритетов в конгрессе.
Аналогично строят свою работу по определению перспективных направлений исследований все основные ведомства США. Главные недостатки — слишком много комитетов и соответственно плохая координация их работы, а, кроме того, сам процесс носит чрезмерно дорогостоящий характер. Одним из направлений преодоления этих недостатков является разработка максимально детализированного национального прогноза НТП в стране и в мире, а на его основе приоритетов развития национальной науки и техники, могущих послужить ориентирами для разработки программ исследований как ведомственной, университетской, так и промышленной науки. По этому пути пошла, например, Великобритания (программа "Предвидение").
4.4. Нормативно-правовой механизм выбора и оценки приоритетов
Возможность и необходимость отбора и реализации приоритетов, а также наиболее важные положения о процедуре этого процесса могут быть установлены в законодательном порядке и в нормативных документах различных министерств и ведомств.
Каждая страна имеет и развивает свою законодательную базу, тесно увязанную с законодательством, обеспечивающим функционирование сферы ИР. Например, в США обязательность регулярной, раз в два года, подготовки доклада о критических технологиях диктуется Законом об ассигнованиях на оборону. Однако сами доклады и прогнозы во всех странах Запада служат лишь ориентирами, используются в качестве рекомендаций, а масштабы их применения на практике определяются особенностями национальных бюджетных процессов — традиционно широко в Японии и значительно более ограниченно в США.
4.5. Публикация перечней приоритетных направлений
Доведение до сведения широкой научной общественности официальной точки зрения по вопросу о приоритетах и критических технологиях позволяет более трезво оценить позиции различных дисциплин (особенно смежных), иногда заставляет ученых переоценивать тематику исследований, структуру подготовки студентов и аспирантов, формирования информационной и материально-технической инфраструктуры. Мотивационные механизмы в данном случае связаны как непосредственно с ближайшими возможностями сохранения, сокращения или увеличения финансирования, так и с более долгосрочными соображениями (особенно для молодых ученых, студентов и аспирантов): выбор дисциплины, специализации, лаборатории или научного центра.
Широкому распространению результатов разработки национальных приоритетов в научно-технической сфере придается большое значение во всех странах, проводящих эту работу. Информирование широкой общественности осуществляется и через многочисленные газеты и журналы.
С той же целью во Франции с 1988 г. проводятся Национальные тематические коллоквиумы в области научно-технологического и общественного развития (Grands Colloques de Prospective), нацеленные на выявление новых направлений научных исследований и подготовку стратегического выбора в области национальной научно-технологической политики. В отличие от собраний комитетов экспертов традиционного типа, коллоквиумы объединяют представителей научной общественности и ее основных партнеров в области экономики, культуры и социальной сферы. Это обсуждение представителей различных дисциплин позволяет выработать новый всесторонний взгляд на решение проблемы, помогает оценить перспективность развития того или иного направления знаний. Среди тем коллоквиумов можно назвать: "Земля, наша планета", "Науки в области познания", "Управление технологическими ресурсами", "Науки и право" и др.
