CC BY-NC
34N6: Административное право и практика администрирования
Правильная ссылка на статью:
Яник А А, Попова С.М., Карпова С.Ф., Нестеров АЮ. —Механизмы корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей региональных рынков труда: институционально-правовые аспекты // N6: Административное право и практика администрирования. - 2022. - № 3. ЕЮ1:10.7256/2306-9945.2022.3.38474 ЕБМ: СЮС/СО иКЬ:11йр8//пЬриЬЫтсо1тйЪгагу_геас1_аг11с1е.р1р?]д=38474
Механизмы корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей региональных рынков труда: институционально-правовые аспекты
Аник Андрей Александрович
сесю: 0000-0002-1599-6280 кандидат технических наук
ведущей научный сотрудник, Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН
119333, Россия, г. Мзсква, ул. Фотмевой, 6, оф. 1
И [email protected] Попова Светлана Михайловна
сесю: 0000-0002-1348^492 кандидат политических наук ведущей научный сотрудник, Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН
119333, Россия, г. Мзсква, ул. Фотмевой, 6, оф. 1
Карпова Светлана Федоровна
младпмй научный сотрудник, Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН 119333, Россия, город Москва, г. Мзсква, ул. Фотмевой, 6, оф. 1
Нестеров Артём Юрьевич
сесю: 0000-0001-8244-9546 кандидат социологических наук ведущей научный сотрудник, Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН
119333, Россия, г. Мзсква, ул. Фотмевой, 6, оф. 1
И [email protected] Статья из рубрики "АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО И ПРОБЛЕМЫ МИГРАЦИИ"
001:
10.7256/2306-9945.2022.3.38474 ЕО!\1:
сосгссг
Дата направления статьи в редакцию:
14-07-2022
Дата публикации:
21-07-2022
Аннотация: Статья посвящена анализу механизмов, с помощью которых субъекты Российской Федерации могут влиять на государственную миграционную политику, исходя из потребностей региональных рынков труда. Рассмотрены имеющиеся на сегодняшний день основные возможности регионов для корректировки решений федерального центра в сфере регулирования потоков трудовой миграции, их институционально-правовые основания. В качестве источниковой базы использован массив документов стратегического планирования, нормативных правовых актов, распорядительных документов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за период 2000-2022 гг. Дано новое определение понятия «государственная политика в сфере регулирования трудовой иммиграции». Показано, что, несмотря на известную проблему с отсутствием четкого разграничения полномочий и ответственности федеральных и региональных органов государственной власти в сфере миграционной политики, субъекты РФ имеют ряд возможностей участвовать не только в реализации государственной миграционной политики, но и в ее регулировании с целью учета потребностей регионального рынка труда. Сделан вывод, что, несмотря на механизмы учёта особенностей региональных рынков труда, ключевым управляющим параметром иммиграционной политики регионов является показатель уровня социальной напряженности на рынке труда. Для поддержания параметров, установленных федеральным центром, субъекты РФ вынуждены в условиях быстро меняющейся экономической ситуации оперативно манипулировать допусками / запретами на привлечение иностранных работников, что снижает предсказуемость и стабильность их миграционной политики.
Ключевые слова: Миграционная политика, Регулирование миграции, Миграционный по то к, Иностранный гражданин, Рынок труда, Субъект Российской Федерации, Разграничение предметов ведения, Субсидиарность, Рабочая виза, Патент
Введение
В нормативных правовых актах Российской Федерации, а также документах стратегического планирования, лежащих в основе государственной миграционной политики, сформулированы принципы, цель, задачи и место миграционной политики в системе государственной политики в целом, но не дано юридическое определение этого понятия.
В зависимости от дисциплинарной принадлежности и используемых теоретико-методологических оснований, авторы по-разному определяют суть и содержание миграционной политики - от узко утилитарного подхода (например, «заявления правительства о том, что оно намерено делать или не делать (включая законы, постановления, решения или распоряжения) в отношении отбора, приема, поселения и
депортации иностранных граждан, проживающих в стране» -Ш-) д0 крайне масштабного, комплексного видения, согласно которому миграционная политика «должна охватывать все сферы жизнедеятельности» &—с.511 Это разнообразие ведёт к тому, что определения, модели, индикаторы миграционной политики и её отдельных направлений сами становятся предметом систематизации и научного анализа Г3~91.
В контексте задач данной статьи (анализ механизмов корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей рынка труда), целесообразно говорить о государственной политике в сфере регулирования трудовой иммиграции, которую можно определить как систему мер регулирующего воздействия (инструментальный подход), нацеленных на обеспечение национальной экономики трудовыми ресурсами путем привлечения иностранных граждан в условиях временной невозможности решить указанную проблему за счет механизмов естественного воспроизводства населения.
Государственная политика в сфере регулирования трудовой иммиграции системно связана с состоянием и запросами рынка труда. Управление потоками иностранной рабочей силы с учетом потребностей развития национальной экономики - нетривиальная задача, особенно для стран со сложным государственно-территориальным устройством и значительными различиями в региональных рынках труда Г10~181.
Согласно Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы, государство считает, что «основным источником восполнения населения Российской Федерации и обеспечения национальной экономики трудовыми ресурсами должно оставаться его естественное воспроизводство», и видит в миграционной политике лишь вспомогательное средство «для решения демографических проблем и связанных с ними экономических проблем». В таком ракурсе миграционная политика должна быть направлена на «создание благоприятного режима для добровольного переселения в Россию лиц (в том числе покинувших ее), которые способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества» (цит. по.: Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» // СЗ РФ, 2018. № 45. Ст. 6917).
Механизмы, позволяющие корректировать государственную политику в сфере миграции, представляют собой комплекс различных институтов, правовых актов и процедур. Они действуют на разных уровнях - от стратегического (включая целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование) до операционного (текущие уточнения в целях повышения эффективности реализации поставленных задач).
В рамках настоящей статьи речь идет об учете потребностей рынка труда, которые различаются в зависимости от особенностей субъектов Российской Федерации, а потому основное внимание уделяется «региональному разрезу» - механизмам, обеспечивающим обратную связь между конкретными потребностями регионов в трудовых ресурсах и регулирующими воздействиями федерального центра.
Проблема разграничения полномочий
Миграционные процессы, миграционная политика являются сферой, равно важной для федерального уровня государственной власти и для субъектов Российской Федерации.
Сложный комплекс вопросов, связанных с регулированием миграционных потоков; защитой прав и свобод граждан, законно находящихся на территории Российской
Федерации; стимулированием привлечения зарубежных работников в интересах развития национальной экономики; обеспечением правопорядка и общественной безопасности, содействием социально-культурной интеграции мигрантов и другими аспектами, предполагает систематическое взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти с четким разграничением полномочий и ответственности.
Однако в Конституции Российской Федерации эта сфера прямо не упоминается. Она не указана ни в предметах исключительного ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), ни в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Хотя данный факт отнюдь не означает, что вопросы миграции относятся «по остаточному принципу» к вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации (статья 73).
Напротив, на практике ключевая роль в сфере регулирования миграции и использования этого механизма для решения текущих экономических и демографических проблем принадлежит федеральному центру, тогда как субъекты Российской Федерации имеют ограниченные возможности для реализации собственной проактивной миграционной политики.
Тем не менее, органы власти субъектов Российской Федерации принимают значительное число актов не только в целях содействия реализации общегосударственной миграционной политики, но также разного рода концепции и стратегии регионального уровня, то есть документы целеполагания, а также государственные региональные программы.
Например, в Брянской области действует Концепция управления миграционными процессами до 2025 года. В этом документе, в частности, перечисляются задачи областной миграционной политики: «миграционное замещение естественной убыли коренного населения за счёт привлечения на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом; снижение миграционной убыли населения; обеспечение кадрами необходимых профессий и уровня квалификации социально-экономического комплекса Брянской области, а также возрождение территорий аграрного сектора...» и др. (цит. по: Указ Губернатора Брянской области от 18 июня 2013 года № 431 «Об утверждении концепции управления миграционными процессами в Брянской области до 2025 года»). В Москве вопросы миграционных отношений частично включены в Стратегию национальной политики города до 2025 года (см. Постановление Правительства Москвы от б июня 2016 года № 312-ПП «О Стратегии национальной политики города Москвы на период до 2025 года» (с изменениями на 4 сентября 2018 года)). А в Санкт-Петербурге в рамках региональной государственной программы «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге» действует Подпрограмма 5, нацеленная на «создание условий для социальной, языковой и культурной адаптации мигрантов, направленных на снижение связанных с миграцией социальных рисков» (см. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 4 июня 2014 года № 452 (ред. от 27.05.2022) «О государственной программе Санкт-Петербурга "Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге"»).
Как справедливо отмечает академик Т.Я. Хабриева, для эффективного рассредоточения власти в сферах, представляющих взаимный интерес Российской Федерации и ее субъектов, необходимо исходить из конституционных принципов федерализма, в частности, принципа субсидиарности. Этот принцип требует, «чтобы решение стоящих
перед властью задач осуществлялось на том уровне, на котором это возможно делать оптимально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях» Г19, с,31.
На сегодняшний день в федеральном законодательстве отсутствуют акты, четко разграничивающего права и обязанности различных уровней власти в управлении миграционными процессами. С одной стороны, федеральный законодатель стремился закрепить всю миграционную сферу в ведении федеральных органов государственной власти. С другой стороны, многие нормативные правовые акты, касающиеся конкретных вопросов реализации миграционной политики, предполагают участие в их решении не только региональных, но и местных властей, причем не только на исполнительном, но и на регулирующем уровне.
В целом, нет сомнений, что за исключением вопросов общегосударственного значения, входящих в предметы ведения Российской Федерации (в частности, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), оборона и безопасность, обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных (п. «м» ст. 71) и др.), регулирование различных аспектов миграционных процессов может и должно быть предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (с четко определенными полномочиями), поскольку отношения в сфере миграции существенно затрагивают интересы регионального, а также местного уровня власти.
Подобную модель демонстрирует Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», который, помимо прочего, определяет полномочия Российской Федерации в области отношений с соотечественниками (ст. 19), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 19.1 - появилась в 2005 г., дополнения внесены в июле 2010 г.), а также устанавливает возможность участия органов местного самоуправления в реализации государственной политики в отношении соотечественников (ст. 19.2 - появилась в июле 2010 г.). В пределах своих полномочий субъекты Российской Федерации вправе разрабатывать и принимать законы и иные нормативные правовые акты регионального уровня, а также свои государственные программы в области отношений с соотечественниками (см., например: Постановление Правительства Вологодской области от 09 декабря 2019 г. №1182 «Об основных направлениях реализации на территории области полномочий субъектов Российской Федерации в области отношений с соотечественниками за рубежом»; Постановление Правительства Самарской области от 10 февраля 2020 г. № 80 «О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 04.02.2014 № 48 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Оказание содействия добровольному переселению в Самарскую область соотечественников, проживающих за рубежом" на 2014 - 2023 годы»; Постановление Правительства Свердловской области от 18 февраля 2021 г. № 84-ПП «Об утверждении комплексной программы Свердловской области "Поддержка соотечественников, проживающих за рубежом" на 2021 - 2025 годы»; и мн. др.).
В качестве институционального механизма согласования интересов и координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации создана и действует Правительственная комиссия по
миграционной политике. В положении о комиссии указано, что федеральные и региональные органы исполнительной власти взаимодействуют лишь в целях реализации единой государственной миграционной политики (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. № 450 (ред. от 17.08.2020) «О Правительственной комиссии по миграционной политике» (вместе с «Положением о Правительственной комиссии по миграционной политике») // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2726). Тем не менее, в перечень её задач входят и регулирующие полномочия, в частности: разработка основных направлений совершенствования правового регулирования в сфере миграции (п. «б» ст. 3); координация действий по регулированию миграционных процессов (п «в» ст. 3); подготовка согласованных предложений по приоритетным вопросам внешней и внутренней миграции с учетом развития этих процессов в Российской Федерации и иностранных государствах (п. «г» ст.З).
Однако, как уже было упомянуто выше, в целом законодательно утвержденное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования миграции отсутствует, а потому нет ясных представлений об объеме полномочий и ответственности каждого уровня.
Сферы участия субъектов РФ
На практике регионы имеют ограниченный государственной миграционной политики. Те которые позволяют субъектам Российской федеральные решения по регулированию потребностей региональных рынков труда.
набор возможностей для корректировки м не менее, существует ряд механизмов, Федерации опосредованно влиять на потоков трудовых мигрантов с учетом
Так, в соответствии с положениями Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», субъекты Российской Федерации принимают участие в определении и корректировке квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание (п. 2 ст. б); в формировании квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности (пп.1, 3 ст. 18); а также ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации (ст. 18.1).
Руководители субъектов Российской Федерации вправе приостанавливать выдачу патентов на территории региона (п.З ст. 13.3) и устанавливать запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории региона, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности (п. б ст.18.1).
Кроме того, субъекты Российской Федерации разрабатывают прогнозы балансов трудовых ресурсов, в которых должна быть указана потребность в иностранной рабочей силе; индексируют стоимость патента трудового мигранта, устанавливая коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда; ежемесячно получают информацию федерального центра о результатах мониторинга ситуации на рынке труда в региональном разрезе, показатели которого служат ориентиром для совершенствования региональной политики в сфере трудовой миграции.
Прогнозирование балансов трудовых ресурсов
Для корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей рынка труда важное значение имеет такой механизм, как прогнозирование субъектами Российской Федерации баланса трудовых ресурсов.
Эти прогнозы разрабатываются в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011 г. № 440 (ред. от 16.08.2018) «О разработке прогноза баланса трудовых ресурсов» (вместе с «Правилами разработки прогноза баланса трудовых ресурсов»), а также Приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 апреля 2019 г. № 248н «Об утверждении методики разработки прогноза баланса трудовых ресурсов».
Прогноз баланса трудовых ресурсов должен содержать два взаимосвязанных раздела:
- ресурсная часть (трудоспособное население в трудоспособном возрасте; иностранные трудовые мигранты; лица, работающие за пределами трудоспособного возраста);
- распределительная часть (занятые в экономике, в т. ч. в разрезе видов экономической деятельности; не занятые в экономике).
Согласно методике, предполагается, что прогноз баланса трудовых ресурсов, в частности, включает в себя:
- ситуация на рынке труда в предшествующий год (и меры органов исполнительной власти);
- основные проблемы рынка труда;
- основные результаты прогноза.
Однако на практике региональные прогнозы не всегда содержат полный набор структурных элементов. Кроме того, не все субъекты Российской Федерации своевременно выполняют требование об открытом предоставлении указанных данных, в связи с чем, по 15 регионам информация в открытом доступе не была найдена, а по 9 регионам данные оказались неполными из-за отсутствия актуальных документов.
Таблица 1. Прогнозы общей численности трудовых ресурсов и иностранных трудовых мигрантов в субъектах Российской Федерации на 2022-2023 гг.*
Субъект РФ Общая численность трудовых ресурсов, тыс. чел. В том числе иностранные трудовые мигранты, тыс. чел.
2022 2023 2024 2022 2023 2024
и ентральный федеральный округ
Белгородская область - - - - - -
Брянская область 631,7 631,9 - 7,0 7,0 -
Владимирская область - - - - - -
Воронежская область 1398,6 1400,2 1400,6 12,8 13,3 13,8
У1ВС1ПиВ(_1\С1Л область 553,87 554,09 554,61 8,77 8,68 8,94
Калужская область 623,1 625,5 626,3 37,5 38,5 38,0
Костромская область 328,89 - - 3,53 - -
Курская область 614,0 613,6 613,4 5,4 5,5 5,7
Липецкая область 676,0 676,0 676,0 6,5 6,5 6,5
Московская область 4725,2 4786,6 4838,1 388,1 414,0 432,4
Орловская область - - - - - -
Рязанская область 631,5 632,1 633,6 13,8 13,9 14,0
Смоленская область 509,3 504,8 500,9 5,2 5,8 5,8
Тамбовская область - - - - - -
Тверская область 694,6 686,9 679,3 13,8 13,7 13,4
Тульская область 845,35 843,77 843,69 36,00 37,00 38,00
Ярославская область 729,6 729,7 729,8 7,4 7,4 7,3
Город Москва 10167,6 10206,7 10243,9 620,3 618,8 617,8
Северо-Западный федеральный округ
Республика Карелия 332,5 332,0 331,8 3,6 3,5 3,4
Республика Коми 465,8 463,2 461,7 4,9 4,9 4,9
Архангельская область 601,20 599,30 - 3,2 3,2 -
Вологодская область - - - - - -
Калининградская область - - 657,2 - - -
Ленинградская область 1106,6 1113,2 1113,8 71,5 71,9 73,2
Мурманская область 483,14 482,34 481,64 18,00 18,00 18,00
Новгородская область 333,4 332,4 332,4 1,6 0,8 0,8
Псковская область - - - - - -
Город Санкт-Петербург 3865,8 3871,9 3916,6 300,7 313,3 321,8
Ненецкий АО 34,59 34,53 34,48 0,63 0,64 0,64
Южный федеральный округ
Республика Адыгея 237,6 240,5 242,7 2,1 2,2 2,2
РрГПУбчПМк'Я
Калмыкия - - - - - -
Республика Крым 1049,88 1054,00 1059,11 9,55 9,55 9,55
Краснодарский край 3450,44 - - 70,00 - -
Астраханская область 592,1 592,3 593,8 8,4 8,7 10,0
Волгоградская область 1411,3 - - 19,0 - -
Ростовская область 2290,12 2286,67 2283,56 34,88 35,11 35,14
Город Севастополь 333,7 343,5 349,7 1,7 1,7 1,8
Северо-Кавказский федеральный округ
Республика Дагестан 1852,7 1863,1 - 8,6 8,6 -
Республика Ингушетия 306,92 310,12 314,88 1,20 1,30 1,15
Кабардино-Балкарская Республика - - - - - -
Карачаево-Черкесская Республика - - - - - -
Республика Северная Осетия-Алания - - - - - -
Чеченская Республика 700,37 713,48 - 1,2 1,2 -
Ставропольский край 1679,98 1680,00 1680,00 10,50 10,90 12,00
Приволжский федеральный округ
Республика Башкортостан 2160,77 2163,36 2165,53 12,99 12,92 12,87
Республика Марий-Эл 345,67 344,28 342,40 0,58 0,58 0,55
Республика Мордовия 460,5 459,4 458,1 1,7 1,5 1,7
Республика Татарстан 2338,5 2372,6 2365,3 54,0 54,0 54,0
Удмуртская Республика 848,98 849,21 849,35 7,23 8,87 10,11
Чувашская Республика Чувашия 640,27 636,51 632,66 1,52 1,52 1,53
Пермский край - - - - - -
Кировская область 686,20 684,00 679,80 2,70 2,60 2,60
Нижегородская область 1914,98 1918,51 1922,19 29,90 31,10 32,30
Оренбургская область 1103,9 1106,9 1112,2 10,0 10,5 11,0
Пензенская область 697,7 697,6 697,4 4,5 5,5 5,5
Самарская область 1977,5 1982,0 1986,0 63,0 63,0 63,0
Саратовская область 1348,7 1355,0 1355,7 10,30 10,30 10,30
Ульяновская область 655 645,8 - 6,8 7,0
Уральский федеральный округ
Курганская область 412,16 406,81 403,96 2,00 2,30 2,50
Свердловская область 2573,9 2576,2 - 72,0 70,8 -
Тюменская область 909,13 922,60 938,36 5,59 5,58 5,60
Челябинская область 2058,6 2067,7 2082,2 32,4 35,0 38,4
Ханты- Мансийский АО -Югра 1282,23 1292,05 1301,70 45,79 45,79 45,79
Ямало-Ненецкий АО 479,6 480,0 480,0 22,4 22,4 22,4
Сибирский федеральный округ
Республика Алтай 132,3 132,4 - 1,5 1,5 -
Республика Тыва - - - - - -
Республика Хакасия 304,95 303,90 303,02 0,80 0,80 0,80
Алтайский край 1289,0 1288,5 1286,3 6,2 6,3 6,3
Красноярский край 1783,24 1789,67 1798,67 49,39 53,34 57,61
Иркутская область 1430,8 1434,0 1438,0 39,3 39,3 39,3
Кемеровская область Кузбасс - - - - - -
Новосибирская область 1757,9 1781,9 1810,9 46,0 51,4 56,8
Омская область 1117,3 1100,3 1106,9 19,4 19,4 19,4
Томская область 657,36 657,95 659,39 6,95 7,02 7,09
Дальневосточный федеральный округ
Республика Бурятия 566,8 574,1 575,1 9 9 9,1
Республика Саха (Якутия) 649,0 652,8 656,4 - - -
Забайкальский край - - - - - -
-т л 11 г г> Т1 П Г» -1—1 г~ Н I— —7 Н —7 I—
камчатский край ¿¿. з, ± ¿¿3,0 ± 3,3 ±э, / ± / ,3
Приморский край 1235,0 1238,7 1245,1 53,4 53,2 52,8
Хабаровский край 852,6 856,2 859,4 16,0 16,1 16,1
Амурская область 526,4 529,9 533,3 33,4 34,1 34,7
Магаданская область - - - - - -
Сахалинская область 332,2 332,8 333,1 31,8 31,2 29,9
Еврейская автономная область 91.45 91.54 91.65 2.10 2.10 2.10
Чукотский АО -- - - - - -
* Источник : акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, размещенные в открытом доступе (на официальных порталах региональных органов власти)
В целом по Российской Федерации общая численность трудовых ресурсов прогнозируется на 2022, 2023 и 2024 гг. - 90,21, 90,44 и 90,89 млн. чел., соответственно, в том числе иностранные трудовые мигранты - 3,2, 3,27 и 3,3 млн. чел. (источник: Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Прогноз баланса трудовых ресурсов на 2022-2024 годы. URL:
https ://m int rud.gov.ru/docs/mintrud/migration/1324).
Участие в определении и корректировке квот на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание
Согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.12.2021) (далее - Федеральный закон № 115-ФЗ) субъекты Российской Федерации (в лице их исполнительных органов) направляют в Министерство внутренних дел Российской Федерации предложения по размерам квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.
Квоту на каждый год, а также правила ее определения, корректировки и перераспределения между субъектами Российской Федерации, установления и использования резерва квоты, порядок распределения указанной квоты соответствующими комиссиями , формируемыми в субъектах Российской Федерации, утверждает Правительство Российской Федерации.
Согласно правилам, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2020 г. № 2345, территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации ежегодно, не позднее 1 июля текущего года, направляют в орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации прогноз численности временно проживающих иностранных граждан на следующий календарный год, а региональные органы исполнительной власти на основании указанной информации и с учетом результатов анализа объективной ситуации
не позднее 1 августа текущего года направляют в МВД России свои мотивированные предложения по определению квоты для соответствующего субъекта Российской Федерации на следующий календарный год.
МВД России, на основе анализа предложений, поступивших от субъектов Российской Федерации, и объективных данных о проживающих на территории Российской Федерации иностранных гражданах в текущем календарном году, об их численности в субъектах Российской Федерации готовит предложения по определению квоты для Российской Федерации в целом и отдельно для каждого субъекта Российской Федерации, а также по установлению резерва квоты по Российской Федерации в размере не более 30 % от предложений по определению квоты для Российской Федерации в целом.
Соответствующий проект акта Правительства Российской Федерации МВД России согласовывает с заинтересованными ведомствами и направляет в Правительство Российской Федерации в срок до 1 ноября текущего года. Акт Правительства Российской Федерации должно быть принято не позднее 30 ноября (схема взаимодействия - см. Рисунок 1).
Рисунок 1. Порядок взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти в процессе определения, корректировки и перераспределения между субъектами Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, а также установления и использования ее резерва*
* Источник : Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2020 г. № 2345 «Об утверждении Правил определения, корректировки и перераспределения между субъектами Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, установления и использования ее резерва и Правил распределения квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации комиссиями, формируемыми в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 1 (Часть II). Ст. 187.
Корректировка квоты, определенной на текущий календарный год, производится в срок с середины июня до 1 сентября текущего года: до 15 июня субъекты Российской Федерации на основе информации территориальных органов МВД России о расходовании квоты и своих потребностей подают в МВД России мотивированные предложения по корректировке квоты, а МВД России в срок до 1 сентября подготавливает, согласовывает
с заинтересованными сторонами и направляет в Правительство Российской Федерации предложения по корректировкам квоты с проектом соответствующего акта.
Участие в определении и корректировке квот на рабочие визы
Согласно п. 1 ст. 18 и п. 1, 3 ст. 18.1 Федерального закона № 115-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ) Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранной рабочей силы через механизм рабочей визы (в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам), утверждает, корректирует, распределяет по субъектам Российской Федерации квоту на выдачу рабочих, виз иностранным гражданам (за исключением тех, кто прибывает в безвизовом порядке). Эта квота определяется по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем регионе и его возможностей по обустройству иностранных граждан.
Порядок подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, утверждения квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу, определяются соответствующими правилами, установленными Правительством Российской Федерации (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 800 (ред. от 27.11.2020)).
Согласно п. 2 ст. 18.1 указанного федерального закона, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно определяют потребность регионального рынка труда в привлечении иностранных работников с обязательной оценкой эффективности использования труда мигрантов и вклада иностранцев - обладателей рабочей визы в социально-экономическое развитие соответствующего региона. Тем самым регионы косвенно влияют на федеральную политику в сфере трудовой миграции.
Потребность в привлечении иностранных работников по отдельным видам экономической деятельности и их количество должны быть установлены в прогнозе социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на соответствующий период и учтены высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации при подготовке предложений о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории субъекта Российской Федерации. При подготовке прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на соответствующий период трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений данного субъекта Российской Федерации вправе направлять соответствующие предложения. Формально, этот механизм является одним из инструментов косвенного воздействия региональных властей на миграционную политику, исходя из особенностей рынка труда.
Роль «одного окна» в согласовании интересов регионов и федерального центра играет Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, которое готовит для утверждения Правительством Российской Федерации предложения по квоте на рабочие визы (в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам), ее распределению и корректировке на основании обоснованных предложений субъектов Российской Федерации. Указанные предложения предварительно рассматриваются
межведомственной комиссией, созданной на основании приказа Минтруда России от 14 мая 2019 г. № 32бн из числа представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, и могут быть одобрены в полном объеме, отклонены полностью или частично, а также направлены на доработку.
Порядок рассмотрения предложений регионов разработан и утвержден также приказом Минтруда России от 23 января 2014 г. № ЗОн (ред. от 03.12.2021). В установленные сроки субъекты Российской Федерации направляют свои предложения о потребностях, либо об увеличении (уменьшении) потребности в привлечении иностранных работников в Минтруд России, который осуществляет первичную проверку на соответствие заявлений формальным требованиям и либо возвращает их на доработку, либо передает в межведомственную комиссию для рассмотрения и принятия решения.
Межведомственная комиссия принимает решение об одобрении в полном объеме, отклонении полностью или частично предложений о потребности в привлечении иностранных работников на предстоящий год не позднее 1 октября текущего года, а аналогичные решения, касающиеся предложений по корректировке потребностей на предстоящий год - не позднее 31 декабря текущего года (см. п. 3 Порядка).
В части, касающейся предложений регионов о корректировке размера потребности в иностранной рабочей силе, решение должно быть принято в течение 20 дней со дня поступления соответствующего обращения, но, во всех случаях, не позднее 15 ноября текущего года.
Для ряда субъектов Российской Федерации установлен особый порядок согласования их предложений по привлечению иностранной рабочей силы. Помимо решения межведомственной комиссии требуется согласование с Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (для регионов Дальневосточного федерального округа и Арктической зоны) или Министерством экономического развития Российской Федерации (для регионов Северо-Кавказского федерального округа).
Орган государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации дает заключение на привлечение и использование иностранных работников, без которого МВД России или его территориальный орган формально не вправе выдавать соответствующие разрешения (см. п. 3 ст. 18).
Механизм патента
Механизм патента для иностранных работников, прибывших в безвизовом порядке, введен в 2010 году (см. п. 7 ст. 1 Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), Первоначально в новой статье 13.3 Федерального закона № 115-ФЗ речь шла лишь о возможности обладателей патентов работать по найму у российских физических лиц для выполнения работ/услуг для личных, домашних или иных подобных нужд. В 2014 году была утверждена новая редакция статьи 13.3, согласно которой нанимать иностранных работников, имеющих патент, получили право не только российские физические лица, но также работодатели или заказчики работ (услуг), являющиеся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями либо частными нотариусами, адвокатами, или иными лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию.
Поскольку иностранные работники, действующие на основании патента, прибывают в безвизовом порядке, то для регулирования потоков такого рода мигрантов используются запретительные инструменты, а именно, временное приостановление выдачи патентов.
Согласно положениям статьи 13.3, не только федеральные органы исполнительной власти, но также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации) вправе вносить мотивированные предложения о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории соответствующего региона (см. абз. 3-4 п. 3 ст.13.3). Предложение перестать выдавать патенты и тем самым ограничить число мигрантов должно основываться на данных прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на соответствующий период и учитывать мнение трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений соответствующего субъекта Российской Федерации.
При этом, согласно п. 6 ст. 18.1 высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе устанавливать запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности . Такие запреты должны быть основаны на учёте региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации приостанавливает на определенный период выдачу патентов на территории Российской Федерации на основании предложений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы, подготовленных по итогам мониторинга, указанного в пункте 7 статьи 18.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, оформленного в виде решения.
Согласно данным Официального интернет-портала правовой информации, на 2022 год такие запреты установили 14 субъектов Российской Федерации: 4 республики (Алтай, Карелия, Марий Эл, Саха (Якутия)), 5 краев (Забайкальский, Камчатский, Краснодарский Пермский, Приморский), 5 областей (Воронежская, Иркутская, Калужская, Сахалинская, Тюменская).
Например, в Пермском крае в 2022 году запрещено нанимать иностранных работников, имеющих патент, на предприятия, работающие в области лесозаготовок, распиловки и строгания древесины, добычи нефти и нефтяного (попутного) газа, производства нефтепродуктов, розничной торговли и пассажирских перевозок (городские, пригородные, междугородние автобусы, маршрутки, легковые такси и пр.) (см. Указ Губернатора Пермского края от 30 марта 2022 г. № 24 «Об установлении на 2022 год запрета на привлечение иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Пермского края на основании патентов по видам экономической деятельности»).
Глава Краснодарского края установил на 2022 год запрет на наём иностранных граждан, работающих на основании патентов, по 129 видам экономической деятельности - от деятельности сухопутного и трубопроводного транспорта, оптовой и розничной торговли
до услуг автомоек, продажи мороженого в палатках, подачи напитков на мероприятиях, курьерской доставки продуктов питания (см. Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 14 июня 2022 г. № 346 «Об установлении на 2022 год запрета на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Краснодарского края, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности»).
Чаще всего руководители субъектов Российской Федерации стараются ограничивать наём иностранных граждан, работающих по патенту, на предприятия торговли и общепита, пассажирских и грузовых перевозок, производства продуктов питания, то есть в те сферы деятельности, где от работников не требуется высокая квалификация. Однако встречаются исключения. Например, Глава Республики Саха (Якутия) запретил в 2022 году наём иностранцев - обладателей патента на предприятия, занимающиеся научными исследованиями и разработками, консультированием в области управления, исследованиями конъюнктуры рынка, деятельностью в области архитектуры и инженерно-технического проектирования (см. Указ Главы Республики Саха (Якутия) от 04 февраля 2022 г. № 2294 «Об установлении на 2022 год запрета на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Республики Саха (Якутия), иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности»).
Помимо запрета на наём иностранной рабочей силы, прибывшей в безвизовом порядке и осуществляющей свою деятельность по патенту, субъекты Российской Федерации имеют такой инструмент влияния на потоки трудовых мигрантов, как индексирование стоимости патента (фиксированного авансового платежа).
Право индексировать размер фиксированного авансового платежа на коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда, регионы получили с 1 января 2015 года на основании Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № Зб8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 226 и 227.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». Тем же актом было принято решение целиком оставлять платежи за патенты в бюджете субъекта Российской Федерации, тогда как до 2015 года половина средств шла в федеральный бюджет. Характерно, что регионы едва ли не мгновенно воспользовались этим инструментом. Например, закон Вологодской области об установлении коэффициента 2,32 появился через три дня после принятия вышеупомянутой поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации (см. Закон Вологодской области от 27 ноября 2014 г. № 3491-03 «Об установлении на территории Вологодской области коэффициента, отражающего региональные особенности рынка труда, на 2015 год»). Как отмечают эксперты, на тот момент это был самый высокий
коэффициент в Северо-Западном федеральном округе
Как известно, базовая сумма фиксированного платежа установлена в размере 1200 рублей и подлежит индексации на коэффициент-дефлятор, принятый на соответствующий календарный год, и коэффициент, устанавливаемый субъектами Российской Федерации.
На 2022 год Минэкономразвития России установило коэффициент-дефлятор, необходимый в целях применения главы 23 «Налог на доходы физических лиц» Налогового кодекса Российской Федерации, в размере 1,980. Соответственно, стоимость патента в 2022 году равна 1200 рублей х 1,980 х коэффициент, установленный соответствующим субъектом Российской Федерации.
Значения региональных коэффициентов и суммы ежемесячных авансовых платежей с 1 января 2022 года за патент в каждом регионе приведены в таблице ниже.
Таблица 2. Стоимость патента в субъектах Российской Федерации в 2022 году*
Субъект Российской Федерации Региональный коэффициент Стоимость патента (руб.)
Центральный федеральный округ
Белгородская область 2,105 5001
Брянская область 2,177 5173
Владимирская область 2,176 5170
Воронежская область 2,21 5251
Ивановская область 1,7677 4200
Калужская область 2,104378 5000
Костромская область 1,737 4127
Курская область 2,53 6011
Липецкая область 2,2 5227
Московская область 2,483165 5900
Орловская область 2,0 4752
Рязанская область 2,35 5584
Смоленская область 1,9634 4665
Тамбовская область 1,8099 4300
Тверская область 2,84347 6756
Тульская область 2,414163 5736
Ярославская область 1,9 4514
Город Москва 2,4832 5900
Северо-Западный федеральный округ
Республика Карелия 2,923 6945
Республика Коми 2,20 5227
Архангельская область 1,7 4039
Вологодская область 2,1 4990
Калининградская область 2,2 5227
Ленинградская область 1,767677 4200
Мурманская область 2,4 5702
Новгородская область 2,3 5465
Псковская область 1,979 4702
Город Санкт-Петербург 1,767677 4200
Ненецкий автономный округ 2,442 5802
Южный федеральный округ
Республика Адыгея (Адыгея) 1,796 4267
Республика Калмыкия 1,5 3564
Республика Крым 1,5939 3787
Краснодарский край 2,5 5940
Астраханская область 1,562 3711
Волгоградская область 1,8 4277
Ростовская область 1,8 4277
Город Севастополь 2,363 5614
Северо-Кавказский федеральный округ
Республика Дагестан 1,8 4277
Республика Ингушетия 1,79 4253
Кабардино-Балкарская Республика 3,0 7128
Карачаево-Черкесская Республика 1,9 4514
Республика Северная Осетия - Алания 1,46 3469
Чеченская Республика 1,0 2376
Ставропольский край 2,0 4752
Приволжский федеральный округ
Республика Башкортостан 1,85185 4400
Республика Марий Эл 2,05 4871
Республика Мордовия 1,799 4274
Республика Татарстан 2,0 4752
Удмуртская Республика 2,03 4823
Чувашская Республика 2,0 4752
Прпмггам кТ1Ям 1 41 пп
. — V V
Кировская область 2,04 4847
Нижегородская область 2,3 5465
Оренбургская область 1,84 4372
Пензенская область 1,9 4514
Самарская область 1,86 4419
Саратовская область 2,149 5106
Ульяновская область 1,74 4134
Уральский федеральный округ
Курганская область 1,9761 4695
Свердловская область 2,33586 5550
Тюменская область 2,636 6263
Челябинская область 1,7677 4200
Ханты-Мансийский 2,262 5375
автономный округ Югра
Ямало-Ненецкий 4,181 9934
автономный округ
Сибирский федеральный округ
Республика Алтай 1,401 3329
Республика Тыва 1,913 4545
Республика Хакасия 3,0 7128
Алтайский край 1,85 4396
Красноярский край 2,1473 5102
Иркутская область 2,866 6810
Кемеровская область -Кузбасс 2,045 4859
Новосибирская область 2,0096 4775
Омская область 1,75 4158
Томская область 2,0 4752
Дальневосточный федеральный округ
Республика Бурятия 2,850 6772
Республика Саха (Якутия) 4,499 10690
Забайкальский край 3,2 7603
Камчатский край 2,90 6890
Приморский край 3,2 7603
Хабаровский край 2,35 5584
Амурская область 2,6078 6196
Магаданская область - -
Сахалинская область 2,89 6867
Еврейская автономная область 2,25 5346
Чукотский автономный округ 2,5 5940
* Примечание: Сумма рассчитана в полных рублях с учетом правил, установленных пунктом б статьи 52 Налогового кодекса Российской Федерации: сумма налога менее 50 копеек отбрасывается, а сумма 50 копеек и более округляется до полного рубля. Использованы материалы КонсультантПлюс.
Наименьшая стоимость патента в 2022 году установлена в республиках Северного Кавказа, а также на Алтае (Чеченская Республика - 2376 руб., Республика Алтай - 3329 руб., Республика Северная Осетия -Алания - 3469 руб.). Самые дорогие патенты - в северных регионах России (Республика Саха (Якутия) - 10690 руб., Ямало-Ненецкий автономный округ - 9934 руб., Приморский край - 7603 руб.).
Таким образом, увеличивая или снижая стоимость патента, а также пользуясь правом приостанавливать выдачу патентов, субъекты Российской Федерации имеют возможность довольно тонкого управления количеством и качеством иностранных работников, действующих на основании патента, как в экономике региона в целом, так и по отдельным видам экономической деятельности.
Анализ данных по 14 субъектам Российской Федерации, установивших с 2022 году запрет на выдачу патента на определенные виды экономической деятельности, показывает, что большинство из указанных субъектов определили более высокую стоимость патента на 2022 год в целом (см. Табл. 3). Можно предположить, что регионы пытаются тем самым решить сразу несколько задач: с одной стороны, сократить количество трудовых мигрантов в экономические сферы, не требующие высокой квалификации, что, как предполагается, должно снизить уровень безработицы среди местного населения; с другой стороны, сохранить объем средств, поступающих в региональный бюджет от патента, за счет его высокой стоимости.
Таблица 3. Данные о стоимости патента, количестве иностранных рабочих и безработице в субъектах Российской Федерации, установивших в 2022 году запрет на выдачу патента по определенным видам экономической деятельности
Субъект РФ, Региональный Количество
установивший запрет коэффициент и иностранных Безработица в
на выдачу патента по стоимость рабочих в субъекте РФ в
определенным видам экономической деятельности в 2022 г. патента (в руб.) в субъекте РФ в 2022 г. субъекте РФ в 2022 г./ прогноз на 2023 г., тыс. чел. 2022 г. / прогноз на 2023 г., тыс. чел.
Центральный федеральный округ
Воронежская область 2,21 / 5251 12,8 / 13,3 13,0 / 12,0
Калужская область 2,104378 / 5000 8,77 / 8,68 3,8 / 3,2
Южный федеральный округ
Краснодарский край 2,5 / 5940 70,00 / н/д 18,91 / н/д
Приволжский федеральный округ
Республика Марий Эл 2,05 / 4871 0,58 / 0,58 3,20 / 3,00
Пермский край 1,72559 / 4100 н/д / н/д н/д / н/д
Уральский федеральный округ
Тюменская область 2, 636 / 6263 5,59 / 5,58 7,64 / 6,52
Сибирский федеральный округ
Республика Алтай 1,401 / 3329 1,5 / 1,5 3,3 / 2,9
Иркутская область 2,866 / 6810 39,3 / 39,3 15,0 / 13,9
Дальневосточный федеральный округ
Республика Саха (Якутия) 4,499 / 10690 н/д / н/д 9,6 / 8,1
Забайкальский край 3,2 / 7603 н/д / н/д н/д / н/д
Камчатский край 2,9 / 6890 13,5 / 15,7 2,9 / 2,7
Приморский край 3,2 / 7603 53,4 / 53,2 15,3 / 12,5
Сахалинская область 2,89 / 6867 31,8 / 31,2 1,5 / 1,5
Установление допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами
Важным инструментом является ежегодное установление допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации отдельные виды экономической деятельности.
Согласно п. 5 ст. 18.1 Федерального закона № 115-ФЗ (в ред. Федерального закона от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ), Правительство Российской Федерации вправе ежегодно устанавливать допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. Этот показатель должен учитывать региональные особенности рынка труда и необходимость приоритетного трудоустройства граждан России.
Так, например, согласно Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 2021 г. № 1706, на 2022 год установлены следующие показатели:
Таблица 4. Размер допустимой доли иностранных работников на 2022 год в отдельных видах экономической деятельности
Код по ОК Вид экономической 2022 Исключения
029-2014 деятельности год
01.13.1 Выращивание овощей 50% Не распространяется
на хозяйствующие
субъекты, осуществляющие деятельность на территории Астраханской области
02 Лесоводство и лесозаготовки 50%
16 Обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, кроме мебели 50%
Раздел F Строительство 80% Республика Бурятия, Амурская область и г. Москва вправе привлекать иностранную рабочую силу в строительство без ограничений.
Для Республика Дагестан допустимая доля иностранных работников уменьшена до 50%, для Краснодарского края -до 60 %.
46.73 1 Торговля оптовая древесным сырьем и необработанными лесоматериалами 50%
46.73 2 Торговля оптовая пиломатериалами 50%
47.25 1 Торговля розничная алкогольными напитками, включая пиво, в специализированных магазинах 15%
47.26 Торговля розничная табачными изделиями в специализированных магазинах 15%
47.73 Торговля розничная лекарственными средствами в специализированных магазинах (аптеках) 0%
47.8 Торговля розничная в нестационарных торговых объектах и на рынках 0%
47 РР Тппгпнпя ппчнминя я п%
прочая вне магазинов, палаток, рынков
49.3 Деятельность прочего сухопутного пассажирского транспорта 24%
49.41 Деятельность автомобильного грузового транспорта 24%
68.32 Управление недвижимым имуществом за вознаграждение или на договорной основе 70%
81 Деятельность по обслуживанию зданий и территорий 70%
93.19 Деятельность в области спорта 25%
Как видно из таблицы, указанные ограничения учитывают особенности субъектов Российской Федерации - для некоторых из них установлены исключения, как в виде снижения требований к доле иностранных работников, так и в виде их ужесточения.
Выводы
Формально субъекты Российской Федерации имеют ряд возможностей, позволяющих влиять на отдельные аспекты федеральной миграционной политики, исходя из особенностей регионального рынка труда. В частности, регионы могут (при соблюдении ряда условий) регулировать (определять и корректировать):
- квоты на выдачу видов на жительство на своей территории;
квоты на выдачу рабочих виз, в том числе разрезе профессионально-квалификационной структуры с учётом потребности экономики региона в рабочих кадрах;
- количество и профессионально-квалификационную структуру иностранных работников, прибывших в безвизовом порядке и осуществляющих деятельность на основании патента; и др.
Однако, как представляется, в целом регионам сложно выполнять «тонкую настройку» профиля потока трудовой миграции, поскольку ключевым управляющим параметром в конечном итоге является не столько запрос регионального рынка труда, сколько показатель под названием «уровень социальной напряженности на рынке труда» субъекта Российской Федерации. Принцип расчета этого показателя установлен на федеральном уровне и ежемесячно отслеживается в рамках федерального мониторинга.
Как известно, согласно п. 7 ст. 18.1. Федерального закона № 115-ФЗ, федеральный центр (Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации) осуществляет мониторинг ситуации на рынке труда в разрезе субъектов Российской Федерации «в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов». При проведении мониторинга учитываются такие показатели как суммарная численность привлекаемых иностранных работников, общая безработица (по методологии Международной организации труда), мнение Российской трехсторонней комиссии по регулированию
социально-трудовых отношений, оформленное в виде решения, а также осуществляется проверка того обстоятельства, что доля привлекаемых иностранных работников в численности экономически активного населения и численности занятых в экономике не должна превышать уровня социальной напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.
Следуя Правилам проведения мониторинга ситуации на рынке труда Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2015 г. № 1106 (ред. от 13.10.2017), данные для расчетов поставляют в Минтруд России не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным, МВД России и Роструд. Кроме того, используется официальная информация Федеральной службы государственной статистики. После получения (в виде решения) мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений о результатах мониторинга за отчетный месяц, Минтруд России в трехдневный срок ежемесячно информирует высших должностных лиц субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга.
Уровень социальной напряженности на рынке труда Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, превышение которого не допускается, рассчитывается по формуле: Уровень напряженности = (Численность безработных + Численность иностранных работников) / Численность экономически активного населения х 100 % .
Поскольку, согласно требованиям, доля привлекаемых иностранных работников в численности экономически активного населения и в численности занятых в экономике не должна превышать уровня социальной напряженности, то субъект Российской Федерации при неизменных показателях экономически активного населения, вправе увеличивать количество трудовых мигрантов при условии сокращения безработицы на местах. Очевидно, что необходимость выдерживать такого рода баланс в условиях структурной безработицы и неожиданных изменений ситуации на рынке труда осложняет управление качеством иностранной трудовой силы. А неизбежное использование механизма частого манипулирования допусками / запретами для привлечения иностранных работников снижает предсказуемость и стабильность миграционной политики на региональном уровне, затрудняя, в том числе, решение задач, связанных с созданием условий для адаптации иностранных граждан к условиям жизни в Российской Федерации.
Библиография
1. Bjerre L., Helbling M., Römer F., Zobel M. Conceptualizing and Measuring Immigration Policies: A Comparative Perspective // International Migration Review. 2015. Vol. 49. Issue3. P. 555-600. DOI: https://doi.org/10.llll/imre.12100.
2. Рыбаковский О.Л., Мартыненко C.B. Миграционная политика современной России: структура и направления // Народонаселение. 2013. № 2 (60). С. 51-62.
3. Волосенкова Е., Кабаченко П., Тарасова Е. Миграционная политика. Управление миграционными процессами // Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие / Под ред. Ж. Зайончковской, И. Млодиковой, В. Мукомеля. - М.: Центр миграционных исследований, 2007. С. 213-236.
4. Kritz M.M. International Migration Policies: Conceptual Problems // International Migration Review. 1987. No 21(4). Pp. 947-964.
5. Goss J., Lindquist B. Conceptualizing International Labor Migration: A Structuration Perspective // International Migration Review. 1995. No 29(2). Pp. 317-351.
б- U11 a h A., Rahman М. Introduction: Migration policy-theoretical and conceptual issues// Asian migration policy: South, Southeast and East Asia / Md. Mizanur Rahman, AKM Ahsan Ullah Eds. - New York: Nova Science Publishers, 2012. Pp. 1 - 17.
7. Юрков Д.В. Регулирование трудовой миграции: научный взгляд // Вестник экономики, права и социологии. 2015. № 3. С. 115-117.
8. De Haas Н., Natter К., Vezzoli S. Conceptualizing and measuring migration policy change // Comparative Migration Studies. 2015. Vol. 3. Article number: 15. URL: https://doi.org/10.1186/s40878-015-0016-5.
9. Solano G., Huddleston T. Migration Policy Indicators // Introduction to Migration Studies. IMISCOE Research Series. Springer, Cham. 2022. Pp. 389-407. URL: https://doi.org/10.1007/978-3-030-92377-8_24.
10. Топилин А.В. Миграция и сбалансированность региональных рынков труда // Миграция и социально-экономическое развитие. 2016. Т. 1. № 2. С. 79-96
11. BauderH. Labor Movement: How Migration Regulates Labor Markets. Oxford University Press, 2006. doi: 10.1093/oso/9780195180879.001.0001
12. Spoonley P., Bedford R. Responding to regional labour demand: International migration and labour markets in New Zealand's regions // Journal of International Migration and Integration. 2008. No 9. Pp. 203-223. URL: https://doi.org/10.1007/sl2134-008-0056-x.
13. Глушкова В.Г., Хорева О.Б. Региональные особенности реализации государственной миграционной политики в России // Финансы: теория и практика. 2012. № 2. С. 73-
78.
14. Бурда М.А. Миграционная политика России: российский рынок труда иностранной рабочей силы // Фундаментальные исследования. 2014. № 9 (3). С. 673-677.
15. Якшибаева Г.В., Назарова У.А. Сущность трудовой миграции как экономической категории и ее значение для социально-экономического развития региона // Уровень жизни населения регионов России. 2016. № 3 (201). С. 44-54.
16. Красинец Е.С. О миграционной политике России в области трудовой миграции // Миграция и социально-экономическое развитие. 2016. Т. 1. № 3. С. 139-152
17. Агеева А.Ф. Иммиграционная политика в условиях глобализации: выбор стратегии с помощью агентного моделирования // Экономические отношения. 2019. Т. 9. № 2. С. 553-572.
18. Coletti P., Pasini N. Relaunching labour-market integration for migrants: What can we learn from successful local experiences? // Journal of International Migration and Integration. 2022. URL: https://doi.org/10.1007/sl2134-022-00933-6.
19. Хабриева Т.Я. Роль субъектов Российской Федерации в государственном управлении в сфере миграции // Журнал российского права. 2008. № 4 (136). С. 3-16.
20. Жестянников С.Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Формирование эффективных механизмов реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в современных условиях: опыт Вологодской области // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 8. С. 53-57.
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не
раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Изначально проблема возникает с названием статьи: по общему правилу любая фраза, в составе которой более 10 слов, плохо воспринимается человеком. Но не только об этом может свидетельствовать такая многословность, но и о том, что автор столкнулся с проблемой четкой формулировки темы своего научного произведения, а вот этот момент уже может говорить о некоторых сложностях с исследовательской культурой. Одним словом, автору следует предложить другой вариант, который бы понятно отражал суть рассматриваемого вопроса.
Что касается содержательной стороны названия, то тема заявлена серьезная, я бы сказал, для нескольких статей, а не для одной. Очевидно, что автор может столкнуться с серьезными методологическими проблемами в раскрытии заявленной темы. Например, на мой взгляд, существует один институционально-правовой аспект чего-либо, но у автора неожиданно появляется их множественность. Уже с этой точки зрения предстоит серьезная работа для обоснования необходимости и ракурса такого рода исследования. И это только один из насущных вопросов. Пока мы исходим только из названия статьи. Но что же в содержании? Прежде всего можно увидеть, что автор скорее представил на суд читателей не собственно статью, а бухотчет о проделанной работе. Таблицы занимают большую часть материала, а, как это нередко бывает, комментарии к цифрам и данным очень скудные, не позволяющие автору рассчитывать на полноценное раскрытие темы работы. Представляется, что такие громоздкие таблицы следовало бы убрать или сделать их более сжатыми, показательными. Ясно, что если в России 85 регионов, то желательно бы по всем по ним и оформить статистику, но это вовсе и не обязательно делать - вполне достаточно обобщить данные по округам или по регионам на основе показателей населения и т.д.
Кроме того, автор в самом начале своей работы почему-то не посчитал необходимым сформулировать проблему исследования - она представляется, кстати, не очевидной, не проанализировал научный дискурс по теме, не обозначил цель работы. Без этих атрибутов научного исследования статья выглядит «слабой», как будто «вырезанной» из текста диссертации, учебника или монографии. Автору следует более внимательно относиться к таким вещам - ведь, к примеру, анализ научного дискурса показывает, насколько автор может сделать четкие обобщения имеющихся наработок, а также показать свое владение материалом. По данной статье мы таких выводов сделать не можем.
Как и предполагалось, автор не определил методологию исследования, но, вероятно, он делает ставку как раз на институциональный подход, но поскольку в материале сразу несколько ключевых составляющих - миграционная политика, региональные рынки труда, то вряд ли можно ограничиться только данным направлением исследования. Еще одним выраженным недостатком работы является отсутствие анализа исследуемых правовых норм, автор дает их перечислением и только, при этом злоупотребляет своим правом автора - статья пестрит наборами норм, но выглядит это не как системный анализ, а именно как набор, без обобщений и выводов.
В целом статья лишена аналитизма, носит описательный характер, авторский подход не до конца продуман, поскольку не предложен действенный методологический механизм анализа проблемы. В названии статьи предложены механизмы корректировки..., однако, что это за механизмы, каковы их основания и результаты - так и остается не ясно. В списке литературы преобладают не такие уж новые источники, хотя по теме миграционной политики и развития рынка труда есть уже неплохие публикации 2022 года, не говоря уже о 2021. Полагаю, что статья пока не готова к публикации.
Результаты процедуры повторного рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь. Рецензия на статью
«Механизмы корректировки государственной миграционной политики с учетом потребностей регионального рынка труда: институционально-правовые аспекты»
Предметом исследования являются механизмы, которые дают российским регионам возможности прямо или косвенно корректировать общегосударственную политику Российской Федерации в сфере привлечения иностранной рабочей силы с целью более точного ответа на текущие запросы региональных рынков труда. Предмет сформулирован ясно, проблематика представляет научный и практический интерес. В условиях демографического кризиса и, соответственно, отсутствия возможности решить вопрос с обеспечением потребностей регионов в трудовой силе за счет механизмов естественного воспроизводства населения, государство уделяет большое внимание повышению качества управления в сфере трудовой иммиграции. Совершенствование миграционной политики государства происходит постоянно, что называется, в режиме реального времени, а потому важен взгляд науки на используемые методы и механизмы. Исследование различных институциональных, правовых, прикладных проблем, связанных с участием (либо невозможностью участия) субъектов Российской Федерации в формировании государственной миграционной политики и управлении потоками трудовых мигрантов, является актуальным для теории и практики.
В качестве недочета можно указать, что в аннотации не указано, какие конкретно методы были использованы для проведения исследования. Тем не менее, из содержания статьи понятно, что для решения поставленных задач привлекались анализ правовых источников (как самих норм, так и данных, содержащихся в актах), сравнение, обобщение, выдвижение гипотез и другие общенаучные методы.
Статья релевантна тематике журнала, поскольку в ней рассматриваются вопросы, непосредственно имеющие отношение к правовому регулированию и администрированию в сфере управления потоками иностранных рабочих в Российской Федерации.
Новым в представленной публикации является рассмотрение действующих на текущий момент механизмов обратной связи между федеральным центром и регионами в системе регулирования потоков иностранных трудовых мигрантов. Впервые дано определение понятия «государственная политика в сфере регулирования трудовой иммиграции». Новизной отличается сюжет, связанный с рассмотрением данных прогнозов баланса рабочей силы в контексте решений субъектов РФ об установлении в 2022 году запрета на выдачу патентов на определенные виды экономической деятельности. Также представляется интересным вывод о том, что приоритетным фактором, влияющим на оперативные решения региональных властей в части расширения или ограничения допуска мигрантов на территорию субъекта РФ является установленный федеральным центром показатель «социальная напряженность на рынке труда», а не фактические потребности экономики региона в рабочей силе.
Статья написана в академическом стиле, но не перегружена специальной терминологией, что делает ее доступной для широкого круга читателей. Структура статьи имеет необходимые элементы, предъявляемые к научной публикации, является логичной, отвечает задачам исследования. Содержание статьи соответствует заявленной тематике.
В статье использован большой объем актуальных правовых источников как федерального, так и регионального уровня. Что касается собственно научной литературы, то, в принципе, она могла бы быть значительно расширена в части зарубежных публикаций, поскольку тематика управления трудовой миграцией в контексте потребностей национальных рынков труда активно исследуется во всех странах. Тем не менее, представленный список трудов достаточен для понимания сущности рассматриваемой проблематики, является релевантным тематике исследования. Заметно, что специализированные зарубежные статьи являются более новыми, чем отечественные. Возможно, это недочет автора, но, скорее всего, такое обстоятельство отражает снижение интереса отечественных авторов к проблематике механизмов субсидиарности в управлении миграцией в РФ.
Статья содержит элементы научной рефлексии - показано состояние дел с определением сути и содержания миграционной политики, а также особая значимость исследуемой проблематики для стран с федеративным устройством; отмечена нерешенность в праве вопроса о разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти в сфере миграции; дана критическая оценка составу данных и указаны причины их неполноты.
Рукопись соответствует требованиям, предъявляемым к академическим журнальным статьям, список литературы на русском и английском языках, таблицы и рисунок оформлены правильно. Объемность таблиц представляется оправданной, поскольку обобщенная информация по субъектам РФ будет доступна другим исследователям в единой публикации.
Выводы логически вытекают из содержания статьи, являются оригинальными, обоснованными.
Статья представляет результаты исследования актуальной и недостаточно разработанной в отечественной литературе проблематики и будет интересна для аудитории журнала, как своим содержанием,так и вводимыми в оборот данными.
