Механизмы контроля и взаимодействия федерального центра с региональными политическими элитами Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

МЕХАНИЗМЫ КОНТРОЛЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА С РЕГИОНАЛЬНЫМИ ПОЛИТИЧЕСКИМИ ЭЛИТАМИ А.О. Шуликов

Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003

e-mail: [email protected]

В статье проведен анализ взаимоотношений центральной политической элиты с региональной элитой, и рассмотрены основные политические и экономические механизмы построения системы контроля федерального центра над регионами в РФ.

Ключевые слова: политическая элита, центр, регион, политический режим, имперская модель, президент, губернатор.

Mechanisms of supervision and interaction between the federal center and political regional elite.

A.O. Shulikov (Kamchatka State Technical University, Petropavlovsk-Kamchatsky, 683003)

The article gives insight of interaction between the federal center and regional political elite. The most important political and economic mechanisms of the federal center control system of the Russian Federation regions.

Key words: political elite, centre, region, political mode, imperial model, president, governor.

На протяжении многовековой истории России поиск эффективного способа взаимодействия центра и регионов является одной из наиболее актуальных проблем. При этом данная проблема многоаспектна, к наиболее острым вопросам можно отнести:

- автономию регионов (в том числе политическую, экономическую, социальную, образовательную и т. д.) и ее масштабы;

- равенство статусов регионов;

- административно-территориальное деление;

- размер регионов и их общее количество.

Итак, для России, как для любой территориально протяженной страны, вопрос о характере взаимоотношений между центром и регионами является одним из ключевых. На практике речь идет о степени политической автономии, которой обладают регионы.

В России прямые выборы глав регионов, изменение порядка формирования Совета Федерации, массовое подписание двусторонних договоров между федеральным центром и регионами резко усилили степень региональной автономии; во второй половине 90-х гг. федеральный центр потерял основные рычаги воздействия на ситуацию в регионах, а уровень неуправляемой регионализации в стране достиг максимальной отметки. В регионах (а особенно в национальных республиках) шло оформление автономно функционирующих моноцентрических политических режимов, по отношению к которым центр играл в большей степени роль внешнего актора.

Трансформация политического режима, начавшаяся в 1999-2000 гг., привела к изменению характера отношений между центром и регионами, более того выступления региональной коалиции в виде различных политических движений («Отечество», «Вся Россия» и др.) подсказали новому президенту «направление основного удара»: территориальные отношения, новый формат решения территориальной проблемы. Начатая президентом «федеральная реформа», разворачивающаяся по нескольким направлениям, не встретила организованного сопротивления ни у региональных элит, ни у политических партий. Значительная опора на силовые структуры, конституционное большинство, которое партия власти - «Единая Россия» - получила в Государственной думе, наконец, начавшийся период экономического роста позволили новому главному субъекту российской политики резко сузить состав правящей коалиции, понизив, в частности, уровень представительства региональных интересов на федеральном уровне и значительно сократив степень региональной автономии. Основной характеристикой нового

политического режима было существенное ограничение политической конкуренции [1].

По сравнению с 90-ми гг. политический и экономический контроль федерального центра над регионами резко усилился. Однако методы контроля над региональными элитами, которые используются в современной России, опираются в основном, на имперскую модель, которая по свой сути является дорогостоящей и убыточной.

Отнесение Российской Федерации к государственным образованиям постимперского типа нередко вызывает негативную реакцию. Это связано с тем, что в понятие «империя» у многих до сих пор вкладывается различный, зачастую субъективно-оценочный («хороший» или «плохой») смысл. Поэтому сразу оговоримся, что под «империей» подразумевается один из типов государственных образований, характерными чертами которого являются: а) потенциал,

соответствующий «великой державе», выявляемый путем сопоставления с другими государствами; б) гетерогенная природа данного образования; в) его организация по типу отношений «центр - периферия», при котором все компоненты находятся в более или менее жесткой зависимости от «центра», причем именно «центр» определяет права «владений» (всех вместе и каждого из них), а не наоборот [2].

Признаки империи в значительной степени связаны, но не обязательно предполагают друг друга. Так, потенциал «великой державы» обычно (но не всегда) включает в себя обширность контролируемой территории. Это, в свою очередь, повышает вероятность многообразия сложившихся на данной территории этнических обществ, укладов жизни, традиций и т. д. Стремление удерживать эту территорию в рамках единого государственного образования во многих случаях рождает политику унификации. Однако насыщенное и многообразное социальное пространство может сложиться и на относительно компактной территории (само понятие «обширность» исторически относительно), а тенденция к унификации может пробивать себе дорогу не только через выстраивание этого пространства по типу отношений «центр -периферия».

Под «имперский» тип, безусловно, подпадала не только царская Россия, но и Советский Союз. Большевики собрали в единое государство наибольшую часть территории бывшей Российской империи. Созданная ими система отличалась беспрецедентным расширением централизованных контролирующих функций государства в экономической, политической и социальной сферах [2].

Только в период благополучной внешнеэкономической конъюнктуры на традиционные российские сырьевые товары, и соответственно высоких цен на них, такая модель будет относительно эффективной. При снижении доходов от экспорта или экономического спада имперские механизмы, скорее всего, окажутся непозволительно дорогостоящими, а значит неработоспособными.

Когда ресурсы иссякают, имперские модели вынужденно заменяются федеративными (обычно к этому времени территория оказывается усеченной). В российских условиях альтернативой империальной модели стала асимметричная этническая федерация, в которой значительное дотирование меньшинств по-прежнему необходимо. Однако по сравнению с империей, в работающей этнической федерации поддержание территориальной целостности обходится большинству все же намного дешевле. В такой федерации прямая покупка лояльности этнических элит отчасти заменяется перераспределением прав и прерогатив. Но при том, что этнический федерализм отличается большей финансовой эффективностью, эта модель сложнее имперской, а для ее реализации требуется политическое мастерство [1].

Если в ближайшие годы сохранится существующая политическая модель с постоянным укреплением унитарных или имперских элементов, то федерализм останется лишь «бумажным» конституционным принципом. Но только до нового экономического или политического кризиса: проблему все равно придется решать под давлением общественного недовольства, которое рано или поздно потребует возвращения к федеративным принципам на практике.

Взгляд на политику Центра «из регионов» имеет свои преимущества: он позволяет лучше понять, насколько ожидаемая Кремлем картина перемен соответствует или не соответствует реальным политическим практикам. Исследования, проводимые в ряде регионов России (2000-2005 гг.), позволяют сделать следующие выводы [3].

Первое. За прошедшие с начала политики рецентрализации годы федеральной власти удалось внести существенные коррективы в систему отношений федерального центра и регионов. Анализ региональных ситуаций свидетельствует, что по мере централизации многие из прежних каналов взаимодействия между Центром и регионами оказались перекрытыми, регионы лишились тех институциональных каналов представительства интересов, которые действовали в 1990-е гг., а

отношения «центр - регионы» утратили те немногие элементы публичности, которые были им присущи в 1990-е гг. Одним из лучших примеров является процедура назначения губернаторов, которая до сих пор происходила практически без всякого общественного обсуждения.

Непубличность отношений «центр - регионы» замыкает взаимодействие двух уровней власти на отдельных персонах. Для аналитика непубличность политики становится серьезной проблемой: непубличные решения крайне сложно анализировать и интерпретировать. Сегодня во взаимодействии центра с регионами доминируют неформальные персональные договоренности, а в отношениях с сильными регионами сохраняется отработанная в 1990-е гг. «модель торга». Кроме того, влияние региона в федеральном центре зависит от того, насколько первым лицам субъекта РФ удается использовать новые каналы коммуникации, которые появились в новом столетии. Речь идет о связях с российскими бизнес-группами, работающими на территории региона, руководители и собственники которых имеют разветвленную систему отношений в структурах московской власти. В новой ситуации выигрывают те губернаторы, у которых имеется личный выход на президента (все опрошенные констатировали, что после 2000 г. борьба региональных лидеров за внимание к ним первого лица государства возросла) или которым удалось установить хорошие отношения с полпредом в ФО и «своими» олигархами.

Второе. «Президентская вертикаль» не разрушила вертикаль региональной власти. В современной России параллельно с президентской в каждом регионе существует собственная властная вертикаль. Как это ни парадоксально, политика централизации имела для губернаторов очевидные положительные последствия. В «путинской России» усилилась значимость административного ресурса, власть стала еще более иерархизированной. На региональном уровне от этого выигрывает губернатор, в подчинении которого находится исполнительная власть региона. Политика централизации не ликвидировала региональные авторитарные режимы. Однако региональным руководителям, чтобы сохранить власть, приходится отказываться от излишне откровенной региональной или национально-этнической идеологии и риторики, «вписываясь» в новую политическую систему.

Третье. В результате политики централизации главы регионов утратили традиционные ресурсы: сократились финансовые возможности регионов; казначейский порядок исполнения бюджета и другие формы контроля снизили возможности «гибкого» использования финансовых средств; «силовые» структуры перестали подчиняться губернатору; в экономической жизни регионов все острее ощущается присутствие крупнейших российских интегрированных бизнес -групп, которые неподконтрольны региональной администрации. Но при этом материалы исследований показывают, что ресурсы региональной власти не просто уменьшаются - они становятся иными. Важным ресурсом первых лиц регионов сегодня являются их договороспособность, умение заключать альянсы со своими элитами. Новый ресурс влияния не воспроизводится в инерционном режиме, постоянно требуя дополнительных усилий со стороны первых лиц региона. Компенсация потерь происходила не на формальном уровне, но в непубличном пространстве, поскольку договоренности с большинством перечисленных групп носят неформальный характер.

Таким образом, в этой сфере, как и в области представительства интересов региона в федеральном Центре, баланс между публичной и непубличной политикой сдвигается в сторону политики непубличной.

Четвертое. Исследования, проведенные в регионах, свидетельствуют о том, что региональные элиты крайне не удовлетворены качеством отношений, которые складываются сегодня между Центром и регионами, и теми методами, которыми проводится политика федерального Центра в отношении субъектов РФ. Но при этом они не намерены противостоять действиям федерального Центра. Этому есть целый ряд объяснений: 1) на сегодняшний день отсутствуют институты, способные интегрировать и объединить региональные элиты; 2) представители региональной элиты - люди прагматичные, и в их среде распространено устойчивое убеждение, что индивидуальный лоббизм эффективнее, чем коллективное противостояние. В каждом регионе есть проекты, реализация которых зависит от благосклонности Центра, и рисковать их будущим не представляется разумным; 3) элиты регионов адекватно оценивают свои возможности и понимают, что федеральный Центр располагает несопоставимым, по сравнению с их собственными, ресурсами политического, экономического, силового и административного влияния, что делает публичное противостояние регионов Центру крайне опасным; 4) важную роль в нежелании региональной элиты конфликтовать публично с Центром играет высокий уровень доверия региональных элит лично к первым лицам и делегированное ему право устанавливать

новые правила политической игры.

Изучение реального политического процесса убеждает в том, что, несмотря на осуществленную масштабную федеральную и политическую реформу, федеральный Центр оказался либо недостаточно сильным, либо незаинтересованным в изменении распорядка внутрирегиональной жизни. Особенно отчетливо это проявилось в ходе утверждения глав регионов.

Современное поведение региональных элит отличается адаптивностью, которая в свою очередь является следствием выстроенной властной вертикали, которая блокирует любую инициативу «снизу».

Властная вертикаль по сути своей не предполагает учета законных интересов всех заинтересованных субъектов регионального политического пространства, подменяя их индивидуализированным «торгом» с наиболее известными и политически активными структурами регионов, требуя взамен полного политического подчинения.

Благодаря «вертикализации» региональные элиты были фактически вытеснены из федерального политического процесса. За ними осталось только одно право - демонстрировать послушание Центру, выстраивая свою экономическую и социальную политику в регионах, под жестким контролем федералов.

Размышляя о направлении изменений в стратегиях региональной власти, можно выделить как минимум три характеристики, которые описывали поведение региональных элит в докризисный период:

- сужение политической составляющей в стратегиях региональных элит, уход региональных элит из публичной сферы в область неформальных договоренностей;

- сохранение идеологии скрытого патернализма при взаимодействии с федеральным Центром на фоне заявленного проектного или программного режимов;

- доминирование коротких целей над долгосрочными в политическом поведении элит.

Эффект деполитизации стратегий региональных элит был обусловлен тем, что Центр в

последние годы весьма успешно реализовывал задачу устранения региональных элит не только с федерального, но и из регионального политического пространства. Причем делалось это с использованием партийного ресурса, с одной стороны, с другой - политические ресурсы губернатора обменивались на дополнительные ресурсы в виде траншей. Фактически политическая лояльность региональных элит выкупались Центром. Региональные элиты, получив преференции, отныне демонстрировали полную подчиненность Центру, причем делали это инициативно.

На этом фоне в кризисный период, во время президентства Д.А. Медведева, еще более укрепились и необоснованно возросли патерналистические ожидания самих региональных элит, что позволило некоторым специалистам говорить о феномене бюджетного иждивенчества. Это привело к серьезной перестройке психологии самого политического лидерства и вызвало другие, не менее опасные последствия для регионов.

Уже к 2008 г. можно было констатировать присутствие феномена коротких целей у региональной власти. Элита с такими характеристиками может использоваться только для стабильной социально-экономической ситуации. Так как она не была способна к мобилизации внутренних ресурсов, не могла рисковать своим местом ради новых начинаний, которые не застрахованы от неуспеха.

В результате региональные элиты к моменту начала кризиса практически потеряли навыки политических игроков, привыкнув на протяжении нескольких лет оперировать и действовать в политическом пространстве малого масштаба, «на расстоянии вытянутой руки», под жестким прессингом Центра.

Таким образом, кризис 2008-2009 гг. только усугубил консерватизм стратегий региональных властных элит, резко актуализировав ожидания региональных элит в сторону финансовой поддержки со стороны Центра в условиях кризиса. Бюджетные и иные ассигнования обменивались на полное подчинение и лояльность к проводимому политическому курсу [4].

Экономический кризис оказался кратковременным явлением, для того чтобы федеральный Центр смог переосмыслить происходящие экономические и социальные процессы и использовать кризис, для того чтобы дать импульс для инновационного развития экономической и социальной системы в целом или отдельных территорий.

Опыт других государств свидетельствует о том, что демократическая политическая система в большой и многонациональной стране возможна только на основе федеративного государственного

устройства. Действительно, все большие многонациональные демократические государства являются федеративными. И напротив, ни одно из современных многонациональных государств, отказавшихся от практики федерализма, пока еще не преуспело в демократическом развитии.

Действительно, в России для осуществления демократизации в целом и федерализации как части этого процесса (прежде, чем возникнут первые положительные плоды таких реформ), необходимо время и вложение значительных экономических и политических ресурсов. К тому же этот процесс сопряжен с серьезными рисками. Политические реформы потребуют терпения как от населения, так и от политических игроков, при этом меры, которые будут приняты на начальном этапе таких реформ, могут оказаться непопулярными и вызвать сопротивление с обеих сторон. Так что реформаторы должны будут проявить политическую волю: не только принять решение о проведении реформ, но и не отступать от непопулярного курса, невзирая на краткосрочные и среднесрочные издержки. При обсуждении перспективы политических реформ в России необходимо обратить особое внимание на повышение риска политической нестабильности в регионах в начале процесса демократизации.

Любые демократические реформы неизбежно ослабляют Центр и его способность контролировать положение дел в регионах, по крайней мере, в кратко- и среднесрочной перспективе.

А утрата Центром политических и экономических рычагов воздействия на регионы возвращает Россию в ситуацию 1990-х гг. Тогда многие демократически ориентированные эксперты исходили из принципа «нулевой суммы»: «или сильный Центр - или сильные регионы». Это

противопоставление оказалось ошибочным. В стабильных федерациях сильны и Центр, и регионы.

Такие отношения означают, что стороны отстаивают собственные интересы, конкурируют друг с другом за полномочия и ресурсы, торгуются, соглашаясь в итоге на некий компромисс. Успешное развитие федерализма должно привести к плодотворной конкуренции между разными регионами и уровнями государственного управления - за потребителей, инвестиции, потоки миграции и т. д., кроме того, в успешно функционирующей федерации регионы становятся своего рода лабораториями законодательных инноваций, благодаря которым можно снизить отрицательные последствия ошибочных централизованных решений.

Однако для того, чтобы потенциальные выгоды территориальной конкуренции и договорных отношений реализовались на практике, необходимо обеспечить стабильность правил игры (институтов). Для эффективного функционирования конституционного федерализма требуется институциональная «поддержка», особенно в такой огромной многонациональной стране, как Россия. Без такой поддержки конституционная практика федерализма будет не только неэффективной, но может быстро переродиться в опасную и разрушительную форму государственной анархии и безответственности.

Изучение региональных политических процессов и взаимодействий, которые складываются между Центром и регионами, дает представление о том, что происходит в политической жизни России «здесь и сейчас». Однако политический анализ не ограничивается констатацией реальности и нацелен на понимание тех процессов, которые получат развитие на пространстве России в ближайшие десятилетия.

Модель, существующая в России, всегда работает по схеме «центр - периферия», где первый выступает создателем и своего рода «мотором» инноваций, а вторая - лишь медленно их усваивает, причем и это усвоение идет весьма неравномерно по территории страны.

Федеративная модель, примененная для проекта модернизации страны, может привести к следующим результатам.

Во-первых, политическая и экономическая автономия регионов меняет стимулы региональной власти в отношении подходов к развитию своей территории. Депрессивность и безинициативность многих российских регионов совсем не обязательно является исключительно следствием отсутствия или явного дефицита ресурсного и финансового потенциала. Существует большое количество нереализованных возможностей как в организационной, так и в коммуникационной стратегиях региональной власти. Региональные же лидеры оказываются часто не в состоянии мобилизовать факторы развития территории и организовывать социальное партнерство заинтересованных групп местного сообщества. У них просто отсутствуют стимулы к такого рода деятельности. Только реальная автономия региональных и местных сообществ создаст заинтересованность в проведении «аудита» состояния территории, создании необходимых для этого институтов, определении профиля территории, то есть выявления того, на каких рынках у нее имеются конкурентные преимущества.

Во-вторых, при федерализме возможны эксперименты с различными подходами к региональному управлению, развитию территории и институциональному строительству в регионах. Федерализм создает стимулы для горизонтальной диффузии инноваций по территории страны и усвоения их в регионах - региональные власти должны иметь стимулы для поиска и усвоения инноваций: институциональных, социальных, политических, созданных в других регионах страны.

Отсутствие институтов политической автономии на региональном и местном уровнях также может быть причислено к институциональным фильтрам, препятствующим распространению и усвоению инноваций, поскольку в регионах и на местах отсутствуют для этого необходимые стимулы.

В-третьих, следует исходить из того, что ключевой целью модернизационного развития является не само по себе создание как можно большего количества новинок - технологий, идей, продуктов, - но «восприятие» их населением страны: инновации только тогда становятся таковыми (а развитие, соответственно, инновационным), когда они используются. Таким образом, важнейшим вызовом становится превратить науку и технологии в «общественное благо» и направить это благо на развитие своих сообществ - и здесь роль не национальной, а именно местной и региональной власти становится, без сомнения, основной. Местные сообщества должны иметь возможность выбирать технологии, которые они хотели бы использовать, а также участвовать в самом инновационном процессе.

После выборов в Государственную думу в 2011 г. президент Д.А. Медведев предложил вернуть прямые губернаторские выборы, отмененные его предшественником В.В. Путиным. Эксперты считают, что выборы отвечают запросам населения. Более того, по их мнению, замена губернаторов-назначенцев выборными вряд ли осложнит отношения между центром и регионами.

Проект закона «О внесении изменений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был внесен в Госдуму 16 января. Документ был подготовлен всего за месяц, после того, как президент поставил соответствующую задачу в послании к Федеральному собранию.

Экспертное сообщество позитивно восприняло желание властей вернуть выборность глав регионов.

Формально, меньшая зависимость выбранных губернаторов от федерального центра должна побуждать их уделять больше внимания проблемам своих регионов.

Система назначения губернаторов, которая установилась, как считается, вынужденно, приводила к тому, что губернатор думал больше о том, как быть лояльным власти, чем о том, что полезно региону.

Однако некоторым экспертам кажется, что выбранные губернаторы будут практически так же лояльны Москве, как и назначенные. Губернаторы станут более амбициозными, но пребывание губернатора в радикальной оппозиции будет невыгодно самому региону. Большинство регионов серьезно зависят от центра, да и регионы-доноры заинтересованы в нормальных отношениях с Центром.

Центру избранные губернаторы в чем-то даже выгоднее, считают эксперты. Выборность губернаторов позволит перенаправить «социальный гнев» в сторону губернаторов с федерального центра.

Эксперты отмечают, что в условиях крайней слабости государственных и общественных институтов избранные губернаторы попытаются узурпировать власть на местах, как делали их предшественники в 90-е.

Впрочем, в случае с принятым законом контроль центра над губернаторами не утрачивается. Согласно документу, президент может отрешить губернатора от должности, если тот будет уличен в коррупции или утратит доверие главы государства - последнее предполагает наличие неурегулированного конфликта интересов.

Есть и так называемый муниципальный фильтр - партии смогут выдвигать кандидатов на губернаторский пост лишь после согласия депутатов местного самоуправления, представленных в регионе.

Но, несмотря на все потенциальные сложности, предложенный возврат к прямым выборам глав регионов - шаг к той модернизации политической системы, которую представители федеральной власти обещали последние несколько лет.

Литература

110

1. Российский федерализм в контексте модернизации: по результатам обсуждений

участниками рабочей группы проекта [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://gfbroiect.ru/info/show 32/

2. Подвинцев О.Б. Губернаторы-«варяги» и региональные политические элиты в современной России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //www.bolitex.info/content/view/568/30/

3. Чирикова А.Е. Региональная социальная политика: акторы и мотивация [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.civisbook.ru/files/File/Chirikova Mir Rossii.pdf