CC BY
24
Региональная экономика
АХМЕДУЕВ А.Ш.
МЕХАНИЗМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНОГО ПРОЕКТА РАЗВИТИЯ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН «"ОБЕЛЕНИЕ" ЭКОНОМИКИ»
Аннотация. Рассматриваются вопросы легализации теневой экономики, раскрываются проблемы и пути формирования эффективного механизма реализации приоритетного проекта развития Республики Дагестан «"Обеление" экономики», расширения и использования налогового потенциала. С учетом критической оценки опыта 2013-2014 гг. предложены первоочередные меры по совершенствованию планов реализации приоритетного проекта.
Ключевые слова: теневая экономика, «"обеление" экономики», приоритетный проект развития, налоговый потенциал, план мероприятий, механизм легализации теневой экономики.
AKHMEDUEV А.БН.
MECHANISMS AND PROSPECTS OF THE PRIORITY PROJECT OF DEVELOPMENT OF THE REPUBLIC OF DAGESTAN TITLED "WHITEWASHING" OF THE ECONOMY"
Abstract. The issues of legalizing the underground economy are discussed. The problems and ways to form an effective mechanism of implementing the priority project of development of the Republic of Dagestan titled "Whitewashing" of the Economy", expanding and using the taxation potential are explained. Taking into account the critical evaluation of experience of 2013-2014, the top priority measures of improvement the plans of implementation of the priority project have been suggested.
Keywords: underground economy, "whitewashing" of the economy, the priority project of development, the taxation potential, a plan of events, a mechanism of legalizing the underground economy.
Легализация теневой экономики является одним из важных факторов вывода Республики Дагестан из системного кризиса, перевода экономики на модель устойчивого развития, обеспечения бюджетной самодостаточности. Острота проблемы состоит еще в том, что без легализации теневой экономики борьба с коррупцией бесперспективна. Теневая экономика создает устойчивый спрос на коррупционные услуги и программирует необходимое ей число коррумпированных чиновников. С другой стороны, наличие коррумпированного чиновника и создаваемых им административных барьеров заставляет бизнес «уходить в тень» [3, с. 6]. Поэтому легализация теневой экономики для Дагестана — это первоочередной стратегический приоритет и неотложная задача современной экономической политики и хозяйственной практики.
На кардинальное решение проблемы легализации теневой экономики рассчитаны приоритетный проект развития Республики Дагестан «"Обеление" экономики» и планы по его реализации. Постановлением правительства РД от 4 июля 2013 г. № 340 был утвержден План мероприятий правительства РД по реализации приоритетного проекта президента РД «"Обеление" экономики» на июль - декабрь 2013 г. (далее — План мероприятий-2013). В Плане мероприя-тий-2013 были предусмотрены помесячное проведение определенных мер и плановые показатели по увеличению поступлений по основным видам налоговых платежей.
По данным Управления ФНС России по РД, в целом по РД и по большинству видов налогов в 2013 г. обеспечен определенный рост поступлений по сравнению с 2012 г. В 2013 г. в целом индекс роста по налоговым доходам составил в фактических ценах 112,4%. Следует
отметить, что имеет место заметный рост по налогам на доходы физических лиц, акцизам, налогу на имущество организаций и физических лиц, транспортному налогу. Однако должно вызывать серьезную тревогу то, что поступления по налогу на прибыль организаций, на добавленную стоимость, на добычу полезных ископаемых и за пользование природными ресурсами в 2013 г. заметно снизились по сравнению с 2012 г.
Несмотря на достигнутые в 2013 г. определенные позитивные результаты по налоговому администрированию, они весьма далеки от намеченных планом правительства РД показателей по реализации приоритетного проекта «"Обеление" экономики» (см. табл. 1). Из всех плановых заданий лишь по налогу на доходы физических лиц достигнут намеченный рост поступлений в 1,2 раза. Следует отметить, что этот по существу весьма скромный рост налога на доходы физических лиц связан с существенным увеличением средней заработной платы в целом и особенно отдельных категорий работников, но отнюдь не является результатом реализации мер по Плану мероприятий-2013. Судя по объему налоговых поступлений в 2013 г., основные показатели по Плану мероприятий-2013 не выполнены (см. табл.).
Этот опыт первого года реализации приоритетного проекта РД «"Обеление" экономики» требует глубокого анализа и поиска новых подходов как к обоснованию программных целей, их ресурсному обеспечению, так и к организации выполнения намеченных задач.
Таблица
Итоги выполнения плана мероприятий правительства РД по реализации ППР РД «"Обеление" экономики» на июль-декабрь 2013 г. [1, с. 49]
№ мероприятия Ожидаемый Един. Рост по сравнению с 2012 г.
результат измер. по плану фактически
1.1. Расширение налоговой базы по имущественным налогам раз 2-3 1,2
2.1. Увеличение поступлений НДФЛ -«»- 1,2 1,2
3.1. Расширение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций -«»- 1,5 1,1
4.1. Рост до конца 2014 г. вклада налогов в ВРП % 10 5,6 (2012 г.)
6.1. Перенос корпоративных центров прибыли (или их части) групп «Сумма» и «Нафта Москва» в РД — рост дополнительных доходов в республиканский бюджет в год млрд руб. 2,0-3,0 0,0
В плане мероприятий правительства РД по реализации ППР РД «"Обеление" экономики» на 2014 г. (План мероприятий-2014) внесены определенные, на наш взгляд, вполне оправданные коррективы к первоначальному варианту приоритетного проекта. В План мероприятий-2014 не включены меры по проведению работы с отдельными группами налогоплательщиков, переносу корпоративных центров прибыли (или их части) групп «Сумма» и «Нафта Москва» в Дагестан, достижение за счет этого роста вклада налогов в ВРП до уровня среднего по СКФО (10%) и дополнительных доходов в бюджет на уровне 10 млрд руб. и плюс еще 2-3 млрд руб. в год.
Тем не менее, несмотря на неудачный опыт 2013 г., в Плане мероприятий-2014 предусмотрена активизация работы с предприятиями, имеющими низкую налоговую нагрузку при значительных объемах реализации продукции (работ, услуг). При этом имеется в виду создание комиссии при правительстве РД по работе с крупными предприятиями и выделение для проведения такой работы 100 крупных предприятий Дагестана. Во-первых, совершенно бесспорно, что нужно проводить активную разъяснительную, контрольную и организационную работу со всеми предприятиями, а не только с крупными. Во-вторых, в республике вообще нет 100 не только крупных, но и средних предприятий.
В План мероприятий-2014 не вошли также меры по созданию инструментов мотивации органов местного самоуправления к расширению налоговой базы муниципальных образований и увеличению поступления налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты. Опыт
реализации Плана мероприятий-2013 показал нереальность и бесперспективность этих и подобных мероприятий.
В План мероприятий-2014 внесены вполне обоснованные коррективы по количественным индикаторам и конкретизированы задачи по увеличению поступлений по всем видам налогов.
Положительные результаты могли дать предусмотренные в Плане мероприятий-2013 инвентаризация и налогообложение имущества и земельных участков, учет и регистрация объектов так называемого незавершенного строительства, уточнение базы данных и налогообложение неучтенных объектов транспорта и др. В этих сферах, безусловно, имеется значительный неиспользуемый потенциал, который при активной и масштабной работе позволил бы достичь заметного результата. Однако план в 2-3 раза расширить налоговую базу по имущественным налогам был заведомо невыполнимым.
По Плану мероприятий-2014 также предусмотрено существенное — в 1,7 раза — расширение налогооблагаемой базы по имущественным налогам. Однако увеличение имущественного налога на 772,8 млн руб., как это планируется, означает расширение налогооблагаемой базы по сравнению с фактическим размером налога за 2013 г. (3471,5 млн руб.) всего лишь в 1,2 раза. Чтобы увеличить сбор налога в 1,7 раза, необходимо в 2014 г. обеспечить дополнительные поступления по налогу на имущество в размере 2430,0 млн руб. или в 3,1 раза больше, чем предусмотрено по плану (674,0 + 98,8 млн руб.).
Существенный резерв увеличения поступлений налога на имущество состоит в наведении порядка и повышении эффективности использования имущества и природных ресурсов, находящихся в федеральной, республиканской и муниципальной собственности. Известно, что большинство ГУП и МУП по существу работают в теневом режиме и неэффективно, не дают доходы в бюджетную систему; природные ресурсы хищнически и безвозмездно разворовываются; берег Каспия от Сулака до Самура незаконно застроен или заболочен; до 70% земель республики подвержены опустыниванию или эрозии и т. д. Эти неуправляемые процессы нарастают высокими темпами и угрожают не только бюджетной самодостаточности республики, но и сохранности среды обитания нынешних и будущих поколений дагестанцев.
В связи с этим представляется целесообразным осуществить кардинальные меры по контролю (надзору), легализации и налогообложению всей деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и имущества государственной и муниципальной собственности. По нашему мнению, вполне обосновано включение в План мероприятий—2014 мер по повышению эффективности использования имущества республиканской и муниципальной собственности и за счет этого повышение поступлений в консолидированный бюджет республики.
Одним из важных и перспективных резервов расширения налогооблагаемой базы является «обеление» зарплаты — легализация и налогообложение доходов физических лиц (НДФЛ). С одной стороны, как правильно отмечает Ш. К. Кутаев, в предпринимательских структурах, функционирующих в теневом режиме, широко используют и оплачивают теневой труд наличными деньгами, чтобы его можно было скрыть от налогообложения [5, с. 48]. С другой стороны, в формализованных бизнес-структурах нередко используют выдачу части заработной платы в «конвертах» с целью уменьшения так называемого социального налога. Совершенно очевидно, что эти методы сокрытия заработной платы от налогообложения широко практикуют в республике. Однако предусмотренные в Плане мероприятий-2013 меры информационной и пропагандистской работы с руководителями предприятий и среди населения оказались явно недостаточными для использования этого потенциала налоговой базы. Более чем скромным был также намечаемый по Плану мероприятий-2013 рост поступлений НДФЛ не менее, чем в 1,2 раза.
По нашему мнению, недооценен этот резерв расширения налогооблагаемой базы и в Плане мероприятий-2014. Планируется увеличение в 2014 г. поступлений НДФЛ в 1,1 раза или на 1163,0 млн руб. по сравнению с 2013 г. Это существенно ниже достигнутого роста в 2013 г. В 2013 г. поступило нДфЛ в размере 10993,2 млн руб. или 124,6% к 2012 г. (8820,9 млн руб.).
В ППР РД «"Обеление" экономики» за счет легализации деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства предусмотрено двукратное повышение налоговых заданий в налоговые инспекции и районы посредством проведения регулярных совещаний на уровне органов местного самоуправления, налоговых инспекций, правоохранительных органов —
достижение роста вклада налогов в ВРП до уровня среднего по СКФО (10%) и дополнительных доходов в бюджет в размере 10 млрд руб. в год. Соответственно проведение планируемых мер и достижение результатов было намечено в Плане мероприятий-2013. Однако по оценке Минфина РД в 2013 г. малый бизнес республики внес в консолидированный бюджет Дагестана всего 1,6 млрд руб. вместо предусмотренных по бюджету на год 5,6 млрд руб. [4]. Это меньше в 3,5 раза, чем предусмотрено по бюджету, и в 6,3 раза — задания по Плану меропри-ятий-2013.
В Плане мероприятий-2014 (по-видимому, с учетом невыполнения Плана мероприятий-2013) предусмотрена более масштабная и конкретная работа по выявлению и постановке на налоговый учет лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, без соответствующей регистрации. Однако намечаемый рост поступлений налогов в 1,8 раза на сумму 618,3 млн руб. по сравнению с 2013 г. нам представляется более чем скромным. Причем, если, как отмечалось выше, в 2013 г. налоговые поступления от малого бизнеса составляли 1,6 млрд руб., то увеличение в 1,8 раза даже этого объема должно дать в 2014 г. 1,3 млрд руб. дополнительных налоговых доходов от малого предпринимательства или в 2,1 больше, чем предусмотрено в Плане мероприятий-2014.
Одним из перспективных направлений «обеления» экономики и расширения налогооблагаемой базы является легализация и налогообложение «теневой» прибыли предприятий и организаций республики. Сокрытие реальной прибыли путем искажения учета и отчетности, нередко «двойной» бухгалтерии, является широко распространенной практикой скрытия прибыли организаций от налогообложения. Ничем иным невозможно объяснить то, что поступления в консолидированный бюджет Дагестана по налогу на прибыль организаций в последние годы по сравнению с предыдущим годом снижались и составляли в 2010 г. — 93,7%, в 2012 г. — 76,8%, в 2013 г. — 84,7%.
Подобная финансовая несостоятельность республики обусловлена крайне сомнительным кризисным финансовым положением практически всех базовых отраслей экономики Дагестана. Не только тревогу, но и недоумение должно вызывать то, что убыточными являются в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды 80,0% организаций, транспорте и связи — 38,9%, из них в связи — 100%, строительстве — 22,0%, торговле — 23,1%.
Вызывает большие сомнения достоверность размера годовой прибыли по всем базовым отраслям. В таких важнейших отраслях экономики, как сельское хозяйство, в 2013 г. сальдированный финансовый результат составил всего 61,0 млн руб. прибыли, добыча полезных ископаемых — 244,0 млн руб. прибыли, обрабатывающие производства — 975,0 млн руб. прибыли, а в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды — 4481,0 млн руб. убытка, строительстве — 112,0 млн руб. убытка, транспорте и связи — 365,0 млн руб. убытка.
Об искажении финансовых результатов деятельности свидетельствует и то, что рентабельность проданных товаров, продукции (работ и услуг) в целом в экономике республики составляет всего 1,7%, а рентабельность активов — 4,1%. Во многих отраслях годами производят убыточную продукцию (работы, услуги). При таких результатах должно происходить массовое банкротство предприятий. Но в республике практически не наблюдается массовое банкротство предприятий ни в одной отрасли. Ясно, что эти отрасли и сферы в условиях рыночной экономики выживают только за счет теневых доходов.
В связи с вышеизложенным, по нашему мнению, было вполне оправдано намечаемое в Плане мероприятий-2013 расширение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций не менее чем в 1,5 раза. Однако для достижения такой цели оказались совершенно недостаточными планируемые меры лишь по активизации работы с организациями, входящими в консолидированные группы налогоплательщиков. Именно поэтому поступления по налогу на прибыль организаций не только не увеличились, но и уменьшились с 3697,4 млн руб. в 2012 г. до 3132,9 млн руб. в 2013 г., или почти в 1,2 раза.
В создавшихся условиях намечаемое в Плане мероприятий-2014 расширение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль в 1,2 раза и увеличение поступлений налога на 956 млн руб. означает не только отход от первоначального ориентира ППР РД, но и практически отказ от легализации этого, на наш взгляд, основного блока сокрытия доходов от налогообложения. Если даже будут увеличены в соответствии с Планом мероприятий-2014 поступления по
налогу на прибыль на 956,0 млн руб., в 2014 г. не будет достигнут уровень 2013 г. в сопоставимых ценах.
По нашему мнению, в Плане мероприятий-2014 и в дальнейшем следует наметить и реализовать действенные меры по фундаментальному решению проблемы обеспечения достоверности учета затрат, доходов и прибыли на предприятиях и организациях. В ряду таких мер представляется важным проведение масштабной работы по анализу и оценке финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций всех отраслей и сфер экономики республики. В Плане мероприятий-2013 была предусмотрена организация работы с предприятиями, имеющими низкую налоговую нагрузку при значительных объемах реализации продукции, работ, услуг. Такие же меры планируются и в Плане мероприятий-2014.
Однако проведение контрольных мероприятий по Плану мероприятий-2013 было предусмотрено лишь в отношении предприятий, уточняющих налоговые обязательства в сторону уменьшения. Такой подход представляется вовсе неприемлемым хотя бы потому, что, как отмечалось, нагрузка по налогу на прибыль во всех отраслях и сферах экономики республики находится на таком уровне, уменьшение которого означало бы полный отказ от налоговых обязательств.
В ППР РД «"Обеление" экономики» предусмотрена работа с отдельными группами налогоплательщиков, имея в виду крупный республиканский бизнес, крупные холдинговые структуры, результатом которой должны быть дополнительные доходы в бюджет на уровне 12,0-13,0 млрд руб. в год. Соответствующие меры были предусмотрены в Плане мероприятий-2013. Такая ориентация и сама возможность увеличения налоговых поступлений в бюджет путем переговоров и сотрудничества с крупнейшими компаниями Дагестана с самого начала вызывала сомнения, и опыт 2013 г. показал иллюзорность таких надежд.
Опыт первого этапа (2013 г.) свидетельствует о необходимости совершенствования механизма разработки и реализации плана мероприятий по реализации ППР РД «"Обеление" экономики». По нашему мнению, целесообразно провести определенные структурные и организационные мероприятия, направленные на конкретизацию задач и повышение ответственности исполнителей мероприятий по плану. В качестве исполнителей мероприятий, помимо органов местного самоуправления, в Плане мероприятий-2013 были определены 9 органов власти, в т. ч. 4 — федеральных территориальных органов по РД. В Плане мероприятий-2014 к реализации мероприятий, не считая органов местного самоуправления, в качестве исполнителей уже подключены 25 органов власти, в числе которых 12 — федеральных органов по РД. Для выполнения каждого мероприятия привлекаются от 2 до 6 республиканских и федеральных органов власти. Основная нагрузка по обеспечению реализации Плана-2014 падает на федеральные органы власти по РД. Так, органы УФНС России по РД являются исполнителем по 17 мероприятиям из 19, органы МВД по РД — по 9 мероприятиям. В реализации 11 мероприятий планируется участие органов местного самоуправления, а по 5 мероприятиям исполнителями являются вовсе неизвестные органы исполнительной власти РД.
Из планов как на 2013 г., так и на 2014 г. не ясны роль и задачи каждого органа-исполнителя мероприятия, кто является ответственным исполнителем или координирует их деятельность, кто и какую ответственность несет за достижение планируемого результата. Особо следует подчеркнуть, что в планах, как и в самом ППР РД «"Обеление" экономики», нет никакой ясности о ресурсном обеспечении реализации планируемых мероприятий. Все это превращает ППР РД «"Обеление» экономики" и планы правительства РД по его реализации в некую информацию о возможном светлом будущем. Не более того.
Чтобы превратить названные документы в эффективный инструмент легализации теневой экономики и расширения налогооблагаемой базы, нужны серьезные преобразования в направлении создания действенного механизма. В частности, на наш взгляд, в первоочередном порядке целесообразно:
- создать при правительстве РД Координационный центр из представителей государственных и местных органов власти, авторитетных и активных общественных организаций, а также экспертного сообщества с функцией координации и контроля деятельности ответственных исполнителей мероприятий по плану реализации ППР РД «"Обеление" экономики»;
- по каждому мероприятию плана реализации ППР РД «"Обеление" экономики» опреде-
лить на каждый год конкретные задачи, показатели, сроки исполнения и ответственность каждого государственного и муниципального органа власти, а также должностных лиц за достижение планируемого результата;
- разработать и принять государственную целевую программу с выделением на эти цели необходимых ресурсов или законодательно установить, что органы государственной власти и местного самоуправления — ответственные исполнители плана по реализации ППР РД «"Обеление" экономики» — осуществляют соответствующие организационные мероприятия в рамках и с использованием предоставленных им административных полномочий, а также материально-технических и финансовых ресурсов, соответственно несут ответственность за своевременное и эффективное выполнение плана;
- наряду с выявлением и постановкой на налоговый учет субъектов малого бизнеса, осуществляющих предпринимательскую деятельность без государственной регистрации, принять неотложные меры по приведению в соответствие баз данных ТО ФСГС РФ по РД, УФНС России по РД, Министерства экономики и территориального развития РД, Министерства торговли, инвестиций и предпринимательства РД и муниципальных органов власти по количеству малых и средних предприятий, индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств в РД;
- рекомендовать муниципальным органам власти и сельским администрациям в целях более полного учета объектов налогооблагаемой базы обеспечить постоянную актуализацию данных похозяйственных книг и повысить ответственность должностных лиц за их достоверность;
- организовать систематическое освещение в СМИ информации о ходе и результатах выполнения мероприятий по плану реализации ППР РД «"Обеление" экономики» с оценкой деятельности каждого исполнителя — государственного и муниципального органа власти, а также ответственных должностных лиц.
В настоящее время, наряду с мерами, направленными на пополнение налогооблагаемой базы и усиление налогового администрирования, необходимо создать цельную и эффективно функционирующую систему, где отраслевые и функциональные министерства и ведомства, муниципальные органы власти активно выполняют функцию развития и государственной поддержки предпринимательской деятельности, правоохранительные органы обеспечивают функционирование бизнес-структур в правовом поле, органы Федеральной налоговой службы гарантируют их государственную регистрацию, налоговый учет и налогообложение, а органы ФСГС РФ — достоверность статистики о предпринимательской деятельности [2, с. 83].
Такая система, будучи детально разработана, законодательно принята и введена в действие, позволит не только легализовать и полностью учесть теневой бизнес, но и создать благоприятную предпринимательскую среду, существенно увеличить темпы и расширить масштабы развития легального бизнеса в регионе.
Литература
1. Ахмедуев, А. Ш. Теневая экономика : современные проблемы и механизм реализации. — Махачкала : ООО «Апробация», 2014.
2. Ахмедуев, А. Ш., Ильяшенко, С. В. Теневая экономика Дагестана : проблемы и пути легализации // Региональные проблемы преобразования экономики. № 1. 2013.
3. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Т. 1. — М. : Научный эксперт, 2008.
4. Дагестанская правда. 2014. 5 марта.
5. Кутаев, Ш. К. К вопросу о неформальной занятости // Региональная экономика : теория и практика. 2009. № 22(115).
References:
1. Ahmeduev, A. Sh shadow economy: current problems and the mechanism of implementation. - Makhachkala LLC "Testing", 2014.
2. Ahmeduev, A. Sh Ilyashenko, S. The shadow economy of Dagestan: Problems and legalization // Regional problems of transformation of the economy. № 1. 2013.
3. Public policy of combating corruption and the shadow economy in Russia. T. 1. - Moscow: Scientific expert 2008.
4. Dagestan true. 5 March 2014.
5. Kutaеv Sh.K. the issue of informal employment // Regional economy: theory and practice. 2009. № 22 (115).
