Механизмы и инструменты борьбы с бедностью в новейшей истории США Текст научной статьи по специальности «Социологические науки»

УДК 330

МЕХАНИЗМЫ И ИНСТРУМЕНТЫ БОРЬБЫ С БЕДНОСТЬЮ В НОВЕЙШЕЙ ИСТОРИИ США

© В. Г. Ишмуратова

Башкирский государственный университет,

Башкирская академия комплексной безопасности предпринимательства Россия, Республика Башкортостан, 450064 г. Уфа, ул. Губкина, 10.

Тел.: +7 (347) 235 58 01.

E-mail: insect@anrb. ru

Проанализированы механизмы и инструменты борьбы с бедностью в новейшей истории США с ее развитой экономикой.

Ключевые слова: бедность, борьба, механизм, инструмент, США.

Проблема бедности всегда была и остается сложной и многогранной, противоречивой и трудноразрешимой. Порожденная социальным неравенством она существует на всем протяжении истории человечества, однако острое понимание необходимости заботы о нуждающихся актуально только для экономически и социально развитого общества, т.е. отношение к проблеме бедности является критерием его зрелости. Причем в каждую эпоху бедность характеризуется специфическими формами и проявлениями, обусловленными историей и традициями государства. Для евроазиатской страны, каковой является Российская Федерация, представляет интерес учет мирового опыта борьбы с бедностью, используемый в государствах с разным уровнем социально-экономического развития.

Статья посвящена исследованию механизмов и инструментов борьбы с бедностью в новейшей истории США с ее развитой экономикой.

Бедность в США - стране высоких возможностей и осуществимых мечтаний - все еще является одной из насущных проблем. В 2003 г. американское федеральное правительство подсчитало, что около 26 млн. американцев были бедными, составляя более 12% населения. В стране реализуются самые большие в мире социальные программы с расходами более чем в 500 млрд. долларов, и в то же время общее количество бедных в 2003 г. превысило население штатов Калифорния или Флориды и было значительно больше населения Канады. После начала современного экономического кризиса в 2008 г. уже 39.8 млн. американцев были бедными, составляя 13.2% населения [1].

Из-за величины и масштабов затрат в борьбе с бедностью в США давно рассматриваются различные механизмы и инструменты превращения бедных в производительных граждан. Исходя из либеральной модели «государства благосостояния» американцы были всегда традиционно консервативны в вопросе о роли правительства в борьбе с бедностью. Поэтому американские программы помощи бедным по сравнению с европейскими были созданы относительно недавно (Первая национальная программа помощи бедным была принята в 1935 г. утверждением акта социальной страховки [2]) и имеют более жесткие условия предоставления [3].

Американская парадигма борьбы с бедностью традиционно была построена на одном постулате: бедные сами виноваты в своих несчастьях. Что интересно, в XX столетии многие граждане отказывались понимать, что бедность может возникнуть из-за структурных неполадок. Понимание бедности как структурной неурядицы объясняет, почему в США более высокий уровень бедности, чем в других развитых странах. Это не означает, что американцы отличаются низкой мотивацией к труду или обладают меньшей профессиональной подготовкой, чем европейцы. Этот уровень объясняется нехваткой экономических возможностей и социальной поддержки для всего населения по сравнению с европейскими странами [2]. В 1996 г. через Акт личной ответственности и возможности реализации права на труд (The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act of 1996 - PRWORA) правительство попыталось сбалансировать консервативные американские ценности с усилением механизмов социальной политики. На самом деле принятие PRWORA - одна из самых всеобъемлющих, главных государственных реформ в недавней американской истории. Цель этой социальной программы изменилась. Вместо скромной денежной помощи PRWORA помогает ее получателям или потенциальным получателям стать полноценными членами общества. Руководство новой реформой было передано штатам, вследствие чего их правительства приобрели обширные полномочия в создании систем, помогающих бедным получить рабочие места, и в других критических ситуациях, таких как уход за детьми, услуги здравоохранения, транспортная поддержка, ссуды на подготовку к работе и образование. PRWORA также предоставляет штатам фонды, которые могут улучшить качество работы детсадов, школьных дневных программ и других услуг для детей из бедных и/или почти бедных семей. Также PRWORA помогает уменьшить воспроизведение поколения бедных, финансируя среди молодежи программы контрацепции. Новая реформа очень сложна, поэтому отдельным штатам была дана инициатива в разработке и реализации PRWORA [4]. К 1998 г. все штаты внедрили эту реформу, хотя подошли к ней с разными уровнями государственного участия. Были

ISSN 1998-4812 Вестник Башкирского университета. 2010. Т. 15. №4

1273

предложены и другие федеральные инициативы по содействию PRWORA. Например, в 1997 г. был создан механизм государственной политики борьбы с бедностью Welfare to Work Partnership, чтобы помочь корпорациям брать на работу людей, живущих на социальное пособие.

Одно из самых успешных внедрений PRWORA произошло в штате Висконсин. В результате освоения новой программы количество получателей социального пособия с 1994 по 2001 годы уменьшилось на 82% [4]. Инновации и успехи внедрения реформы PRWORA в Висконсине повлияли на дебаты о планах социального обеспечения в других штатах. Висконсин организовал и внедрил программы, заменяющие социальные пособия для всех здоровых бедных и людей с низкими доходами на рабочие места, созданные при поддержке штата. При этом все желающие стремятся получить четвертый уровень помощи (работа без субсидий), проходя успешно через три промежуточных уровня: уровень 3 (временные работы с субсидиями), уровень 2 (общественные работы) и уровень 1 (переход к уровню 2). Акцент сделан на образовании, тренинговых программах, заботе о детях, медицинской и транспортной поддержке, связях с общественными группами, субсидиях, карьерном росте и других инновационных программах [4].

Анализ реформы PRWORA показывает, что она может совершенствоваться далее с целью помочь бедным стать более финансово независимыми. Позитивные стороны PRWORA характеризуются упором на помощь в устройстве на работу вместо выплат социальных субсидий; поддержкой обоих родителей детей; стремлением уменьшить количество беременностей несовершеннолетних; заботой об инновациях; опорой на группы поддержки в различных общинах.

Негативными сторонами программы PRWORA являются недостаточная доходность получаемой работы, чтобы возвыситься над чертой бедности; невозможность найти подходящие рабочие места для бывших получателей социальных субсидий; малый упор на менеджмент человеческого фактора; институциональная слабость; слабость санкций по побуждению получателей социальных пособий трудиться; неточность сведений об эффективности программы в различных штатах; негибкость программы по отношению ко всем перипетиям капиталистической экономики [4].

В последние тридцать лет в США придерживались минималистического подхода в решении проблемы бедности. Новый путь должен иметь новые ценности и понятия. Дж. Роджерс считает, что Америка должна подумать о всеобъемлющей реформе, чтобы сделать сильными семьи по примеру реформ во многих западных и скандинавских странах (бесплатное здравоохранение, программы помощи в уходе за детьми, в образовании). Радикальные перемены в американских семьях, такие как

увеличение числа семей с одним родителем, маргинализация рабочих мест, увеличение числа женщин на рабочих местах, заставляют думать о переменах в социальной политике. Роджерс верит, что изменения в социальной политике смогут сделать Америку «более здоровой, безопасной и готовой к соревнованию» [4].

Другой исследователь, Ранк, предлагает новый вид реформ, который должен учесть все структурные неполадки, мешающие в данный момент обеспечить достаточные возможности для всех американцев. Первым направлением работ будет создание сравнительно доходных рабочих мест, чтобы средняя семья смогла подняться над уровнем бедности. Эта инициатива может быть решена с помощью трансформации сегодняшних рабочих мест или создания достаточного числа новых рабочих мест. Один из способов создания рабочих мест может быть перенят из опыта времен Великой депрессии 30-х годов прошлого столетия, когда федеральное правительство США создало Администрацию развития работ (WPA) и Гражданские консервативные силы (ССС). По другому способу предлагается увеличить минимальную заработную плату и индексировать ее или предоставлять налоговые кредиты на оплату труда, что поможет увеличить заработную плату. Большое количество рабочих мест может быть реализовано при обеспечении стимулов работодателям для создания рабочих мест [5]. Например, вот как Ранк цитирует Лоренса Катца: «Субсидии частным предприятиям на заработную плату уже давно были предложены экономистами как относительно гибкий и эффективный метод улучшения обеспечения занятости людей с низкими профессиональными навыками. В программе таких субсидий создание рабочих мест и решение о принятии на работу остаются в компетенции частных фирм, но расходы покрываются правительством. Фирмы откликнутся на субсидии заработных плат, увеличивая утилизацию работников в специальной части населения» [5].

Второе направление реализации мер по уменьшению бедности состоит в увеличении доступа к качественным социальным и общественным благам, например, качественному образованию. Федеральное правительство и правительства штатов должны уменьшить неравенство в предоставлении фондов школьным заведениям. Доступ к качественному здравоохранению зависит от уровня заработка. Несмотря на возможности программы Медикейд, у многих американцев нет страховки (у 15.2% населения в 2002 г.) [5]. Только одна альтернатива сможет гарантировать доступ к здравоохранению: или через мандаты работодателей, которые заставят последних предоставлять своим рабочим минимальную страховку на медицинские услуги, или через создание возмещаемой налоговой программы, которая поможет семьям с их расходами [5].

Третье направление мер в уменьшении бедности лежит в доступе к жилью достаточно хорошего

качества. Т акая инициатива может быть реализована следующим способом. Сначала правительство должно увеличить количество доступного жилья через строительство или ремонт старого жилья. Для этого, чтобы привлечь индивидуальных строителей строить и реконструировать существующее жилье, налоговые льготы (например, налоговый кредит на получение жилья для лиц с низкими доходами) должны быть увеличены. Во-вторых, могут быть созданы национальные трастовые фонды жилья с целью помочь различным негосударственным организациям более конструктивно улучшать количество и качество жилья. Третий путь к увеличению возможности получения доступного жилья можно осуществить через более эффективное использование ваучеров [5].

Четвертое направление мер в уменьшении бедности состоит в обеспечении доступных услуг по уходу за детьми, чтобы помочь родителям в семьях с низкими доходами. Сначала для этих человеческих групп должны быть предоставлены специальные субсидии для того, чтобы семьи могли воспользоваться этими программами. Как и ваучеры по доступному жилью, ваучеры по уходу за детьми помогут семьям с низкими доходами найти больше возможностей по уходу за детьми [5].

Все перечисленные направления создания хорошо оплачиваемых рабочих мест, увеличения доступа к важным социальным благам и осуществления ухода за детьми прямо направлены на улучшение экономических условий индивидуумов и семей. Накопление имущества также помогает индивидуумам и их семьям выйти из бедности. По этому поводу Ранк цитирует Томаса Шапиро и Эдварда Уолфа: «Нынешняя государственная политика предоставила огромные, высоко регрессивные субсидии для накопления богатства для довольно богатых индивидуумов. Наоборот, государственная политика игнорирует стимуляцию накопления имущества для бедных семей» [5]. Американская история имеет несколько примеров законов о накоплении имущества: например, Homestead Act (помогающий фермерам), G.I. Bill (дающий возможность получения высшего образования для неимущих) и закон о накоплении имущества через налоговые отчисления. В данное время около У американцев не имеют имущества. Семья со средним доходом имеет финансовое состояние, которое позволяет ей поддерживать свой стандарт жизни без доходов около 1.2 месяца, в то время как семья низкого дохода не может себе этого позволить [5]. Естественно, накопление имущества зависит от суммы доходов и их стабильности. Одно из направлений борьбы с бедностью состоит в более широком использовании счетов индивидуального развития, предложенных Майклом Шераденом в 1991 г. Эти счета, по его мнению, помогают бедным накапливать

сбережения, как это делается в семьях со средним и высоким доходами. Реформа 1996 г. позволила штатам использовать часть из социальных грантов для спонсирования этих счетов [5]. Должны быть задействованы и другие меры по накоплению имущества, такие как создание трастовых фондов для детей и креативные планы для рабочих мест. Например, в 18 лет детям позволено использовать свои траст-фонды для повышения своего образования и даже на инвестицию жилья [5].

Ранк считает, что и сами общины могут быть вовлечены в накопление имущества. Отсутствие такого солидного общинного имущества, как хорошее обучение, жилье, инфраструктура и производственные возможности, отрицательно действует на жизненные возможности ее резидентов. Поэтому, во-первых, развитие и улучшение общинных организаций может привести к ощутимым результатам в росте их имущества. Во-вторых, этому способствует создание налоговых льгот, направленных на содействие бизнесу, который может возникнуть в бедных общинах [5].

Несмотря на применяемые радикальные меры, некоторые индивидуумы все равно останутся за чертой бедности. Поэтому системы социальной поддержки, которые содействуют обеспечению минимального уровня жизни, все еще необходимы. Те, кто будет вынужден использовать эти своеобразные «сачки» безопасности (safety net) - это безработные, инвалиды, пожилые люди, которые исчерпали все свои ресурсы [5].

Итак, в статье проанализированы механизмы и инструменты борьбы с бедностью в США с ее развитой экономикой, призванные сбалансировать усиление мотивации к труду и самоподдержку через создание достаточного числа оплачиваемых рабочих мест и эффективных программ по социальному обеспечению. В дополнение к ним отмечены некоторые творческие идеи в наращивании личного и общинного имущества, которые также могут найти применение в борьбе с бедностью в российских регионах.

Автор выражает благодарность д.э.н., чл.-корр. РАНХ. Н. Гизатуллину и д.э.н., проф. Р. Ф. Гатауллину за консультации при написании статьи.

ЛИТЕРАТУРА

1. Rodgers, Jr. Harrell R. American Poverty in a New Era of Reform. New York, NY: ME. Sharpe, Inc. P. 4.

2. Thakur Subhash et all. Sweden's Welfare State: Can the Bumblebee Keep Flying. Washington, DC: International Monetary Fund Publication Services, 2003. Р. 51, 77, 109-110, 112-115, 204-214.

3. Лебедева Л. А. США: государство и социальное обеспечение. Наука, 2000. 268 с.

4. Rodgers, Jr. Harrell R. American Poverty in a New Era of Reform. New York: M.E. Sharpe, Inc., 2006. P. 51-52.

5. Rank Mark Robert. One Nation, Underprivileged: Why American Poverty Affects Us All. New York: Oxford University Press, 2005. P. 195-214, 221-235.

Поступила в редакцию 19.04.2010 г.