CC BY
84
УДК 371 Стиглиц Дж.
ОБРАЗОВАНИЕ
Настоящая публикация является одной из глав (глава 15) книги «Экономика государственного сектора» (М. : изд-во МГУ ; ИНФРА-М, 1997) и реализует замысел редколлегии журнала дать возможность читателям сравнить взгляды на образование представителей различных научных школ (см.: РодбардМ. Образование; Булгаков С. Н. Высшее образование).
Ключевые слова: образование, компенсирующее образование, человеческий капитал, образование как способ отсева, школьные ваучеры, налоговые расходы.
Одни из самых жарких политических дискуссий в последние годы развернулись вокруг образования - третьей по размерам вслед за национальной обороной и социальным обеспечением статьи расходов государственного сектора. Дебатировались вопросы финансирования образования и его обеспечения. Должно ли федеральное правительство играть большую роль в финансировании образования? Должна ли осуществляться государственная поддержка частных школ? Должно ли обучение быть платным в государственных университетах? Как должны имеющиеся фонды распределяться между необходимым образованием и продвинутым образованием для одаренных?
В основе споров лежали следующие ключевые вопросы: каков наиболее эффективный путь обеспечения образования для американской молодежи? Какова должна быть соответствующая роль государства и частного сектора в обеспечении финансирования образования? Как осуществить выбор между равенством и эффективностью? Какие затраты являются достаточными (или слишком высокими) в сфере образования на сегодня, делаются ли они правильно?
Обеспокоенность тем, что в американском образовании не все обстоит благополучно, достигла своего пика в последние годы благодаря докладам министра образования Форуму имени Карнеги по образованию и экономике и Национальной ассоциации губернаторов, в числе других критикующих положение американских школ. Подобно тому как успех бывшего Советского Союза в 1957 г. в запуске первого искусственного спутника, предваривший действия американцев в этой области, был отнесен к недостаткам нашего школьного образования и дал толчок образованию, в частности в точных науках, так и потери американского конкурентного преимущества сегодня вновь, по крайней мере
частично, были отнесены к несовершенству нашей образовательной системы. Математические навыки 8 американских представителей оказались ниже, чем у представителей девяти из двенадцати ведущих индустриальных стран, учитывавшихся при сравнении1. Японские учащиеся не только набирают больше очков, чем наши, но и проводят в школах гораздо больше времени2.
Существуют другие стороны проблемы. Хотя число очков по стандартным тестам доя студентов старших курсов колледжей, таким, как Тест способностей учащихся (ТСУ) и Тест американских колледжей (ТАК), немного возросло по сравнению с минимальным уровнем, до которого оно опустилось в начале 80-х гг., оно все еще остается ниже уровня 15-летней давности3. Между 1966 и 1982 гг. результаты учащихся снизились по 15 из 23 экзаменов, проводимых для принятия в средние и профессиональные школы4.
Неудивительно, что существует большее единодушие в том, что что-то неблагополучно, чем в том, что нужно сделать и кто должен нести ответственность за это. В этой главе мы обращаемся к некоторым из последних предложений по реформе нашей системы образования. Мы даем обзор действующей структуры американского образования и приводим некоторые аргументы в пользу того, почему образование должно обеспечиваться государством.
Структура образования в США
Традиционно начальное и среднее школьное образование было в ведении общин. Оно финансировалось ими (обычно за счет налога на собственность), нанимались учителя, определялись изучаемые дисциплины. Штаты играют растущую роль в финансировании образования. В 1978-1979 гг. впервые поступления от штатов превысили поступления от местных властей (как показано на рис. 1). Федеральная поддержка образования, большей
22
© Стиглиц Дж., 2011
Рис. 1. Поступления в бюджет государственных начальных и средних школ Наблюдалось постоянное увеличение относительной роли вклада штатов в государственное образование, источник: Digest of Education Statistics, 1985-1986. ТаЬ1. 69. P 80.
частью особых программ, таких как помощь школам с большим числом отстающих учеников, возрастала в 1960-х и 1970-х гг. так, что к 1980 г. она составляла почти 10% суммы ассигнований на государственные начальные и средние школы. С этого момента федеральное финансирование снизилось до уровня, когда федеральное государство обеспечивало только 6,5% финансирования 1985 г.5 Однако существует большая степень вариативности как в роли федерального правительства, так и в роли штатов. В то время как в последние годы федеральное правительство обеспечило приблизительно 1/6 фондов для начальных и средних школ штата Миссисипи, в штате Вайоминг оно обеспечило менее 5%. Штаты предоставляют в среднем немногим больше половины нефедеральных фондов, но они варьируются от 100% на Гавайях, где не существует районов с местными школами, до немногим больше чем 1/3 в Небраске и немногим меньше чем 1/10 в Нью-Хемпшире.
В то же время штаты играли возрастающую активную роль в поддержании определенных минимальных стандартов: число дней, которое учащиеся должны провести в школе за год, возраст,
ранее которого дети не могут покинуть школу, минимум требований к учителям, работающим в государственных школах. Эти требования часто оговаривают. Учителя должны, например, не только получить образование в колледже, но и прослушать определенное число курсов по педагогике. Штаты также играют роль в определении тематики образования. Многие штаты предусматривают курсы американской истории в 11-м классе и принимают определенный одобренный список учебников, из которого на местах должны выбирать используемые книги. 7 штатов - Арканзас, Джорджия, Кентукки, Нью-Джерси, Огайо, Южная Каролина и Техас - предусмотрели передачу местных школьных округов штатам в случае «академического банкротства» - когда местные школьные округа не удовлетворяют определенным минимальным стандартам.
Федеральное правительство не пытается устанавливать стандарты, разрабатывать учебные планы, но вслед за решением Верховного суда по делу Брауна против Министерства просвещения в 1954 г., согласно которому так называемые раздельные, но равные образовательные учреждения для черных и белых являются
неконституционными, правительство взяло на себя активную роль в осуществлении интеграции.
Одним из последствий контроля на местах является то, что многие богатые общины тратили гораздо больше на образование, чем большинство бедных. Среди тех, кто посещает частные школы, большинство (73%) ходит в католические приходские школы. Частные институты играют гораздо более серьезную роль в высшем образовании. Хотя большая часть ученых степеней на уровне бакалавра, магистра, доктора получается в государственных колледжах и университетах, почти 60% первоначальных профессиональных дипломов получается в частных университетах.
В 1970-х гг. федеральное правительство играло возрастающую активную роль в поддержке высшего образования, причем не институтов, а непосредственно студентов в большинстве случаев в форме низкопроцентных займов. Однако во времена Рейгана произошел значительный откат назад.
Федеральные налоговые льготы частным и государственным школам
Индивидуальный подоходный налог может оказывать серьезное воздействие на спрос на государственное и частное образование. Затраты штатов и общин на образование, как и на другие нужды, в неявной форме субсидируются, поскольку налоги штатов и местных органов власти, помимо налогов на продажи, уменьшают федеральные поступления от подоходных налогов, а процент на облигации штатов и местных органов власти освобожден от федерального налогообложения. Это означает, что, если моя община
облагает меня налогом в 1000 дол. для поддержки государственных школ, издержки для меня оказываются гораздо меньше, чем эта сумма. Если я попадаю в рамки 30%-го предельного налога (т. е. я плачу 33% от каждого дополнительного доллара облагаемого налогом дохода федеральному правительству), тогда при 1000 дол. мои федеральные налоги сокращаются на 330 дол. Чистые издержки на государственное образование составляют для меня 670 дол. Напротив, если я трачу 1000 дол. на частное образование, это обходится мне в 1000 дол., которые я мог бы потратить где угодно в другом месте6.
Суммарная величина налоговых расходов на образование в 1988 г. оценивалась приблизительно в 11 млрд дол., как показано в табл. 1. Большая часть лих расходов возникает благодаря вычету из федерального подоходного налога суммы налогов штатов и местных властей. Поскольку величина налоговых вычетов больше для людей с более высокими доходами, эта форма поддержки образования на деле является регрессивной, т. е. она выгодна людям и общинам с более высоким доходом, чем с более низким.
В то же время налоговая система уменьшает стимулы для частных расходов на образование7. Если я трачу 1000 дол. на репетиторство, чтобы послать ребенка в частную школу, я не только отказываюсь от уже оплаченного государственного образования, но мои затраты даже не подлежат налоговым вычетам. Более того, отдача от образования, которая выражается позднее в более высокой заработной плате, облагается налогом. Таким образом, налоговая система уменьшает стимулы для частных расходов на образование.
Та бл ица 1 .
Оценка налоговых расходов на образование в 1988 г. (млн дол.)
Субсидии государственному образованию из-за вычетов налогов штатов и местных властей и освобождения от налогообложения процентных платежей по облигациям штатов и местных органов власти 9337
Субсидирование частного образования
Вычеты процентных платежей по студенческим займам штатами и местными властями и исключение процентов по займам штатов и местных властей как льгота частному образованию 630
Вычеты из налогообложения благотворительных пожертвований на цели образования 1225
Освобождение от налогов платежей предпринимателей на помощь в получении образования 25
Промежуточный итог 1910
Итого субсидии 11247
Источник: Special Analyses, Budget of the United States Government. Table C-2: Revenue Loss Estimates for Tax Expenditures, by Function. 1986.
Почему образование обеспечивается и финансируется государством?
Роль государства в обеспечении образованием в Соединенных Штатах настолько велика, что часто это воспринимается как само собой разумеющееся. Однако в некоторых других странах, в то время как государство может обеспечивать финансирование учреждений образования, большая часть самого образования может осуществляться частными, например религиозными, школами.
Существует ли здесь несовершенство рынка?
Образование не является чисто общественным товаром. Предельные затраты на образование одного ребенка далеки от нуля. Действительно, предельные средние издержки (по крайней мере для больших школьных округов) приблизительно одинаковые. И не представляет трудности установить плату для индивидуума за пользование этой услугой.
Те, кто пытается оправдать государственное образование, исходя из несовершенства рынка, обращают особое внимание на важность экстерналий. Например, часто утверждается, что существуют важные экстерналий, связанные с наличием образованных членов общества. Общество, в котором каждый умеет читать, может развиваться гораздо более успешно, чем общество, где это умеют немногие. Но существует большая частная отдача от умения читать и даже при отсутствии государственной поддержки. Почти все люди стали бы учиться этому и другим основным навыкам. В действительности большинство из них пошли бы гораздо дальше. Вопрос в том, будет ли дальнейшее улучшение образования создавать какие бы то ни было существенные экстерналий, если исходить из данного уровня образования, которое люди предпочли бы получить частным образом при отсутствии субсидий со стороны государства. Не существует однозначного ответа на этот вопрос. Но то, что государство должно поддерживать образование на основе такого рода экстерналий, представляется в лучшем случае недоказанным8.
Могут существовать другие важные экстерналий, связанные с образованием. Государственное образование могло бы сыграть важную роль в интеграции новых иммигрантских групп в американскую культуру. Государственное образование могло бы оказаться существенным в корен-
ном изменении труда. Это было бы выгодно не только отдельным лицам, но и нации в целом9.
Распределение
Основное обоснование государственной поддержки образования вытекает из забот о распределительных последствиях частного финансирования образования. Те, кто более богат, хотят тратить на образование своей молодежи больше, подобно тому как они тратят больше на машины, дома, одежду. Существует широко распространенное убеждение, что жизненные шансы ребенка не должны зависеть от богатства его родителей или благополучия общины, в которой живут его родители. Перспективы большей мобильности, при которой дети получат лучшее положение в жизни, легли в основу серьезной политической поддержки государственного образования и, по всей видимости, сыграли важную роль в политической стабильности Соединенных Штатов. Иммигранты, приехавшие в США в начале столетия, будучи бедными, не чувствовали себя неудачниками. У них были надежды на будущее детей. Однако это будущее часто зависит от доступа в хорошие школы.
Несовершенные рынки капитала
Озабоченность о «равенстве» может объяснить, почему государство играет активную роль в обеспечении обучения на уровне начальной и средней школ, но не вполне объясняет его роль в высшем образовании. Если бы рынки капитала были совершенны, люди, для которых образование выгодно, для которых отдача от образования превышает затраты, имели бы стимулы взять в долг, чтобы оплатить свое высшее образование. Но частные кредиторы в большинстве случаев не выражают желания давать в долг по такому поводу, и поэтому те, у кого нет своих (или родительских) средств, были бы лишены доступа к высшему образованию без некоторой помощи со стороны государства. Этому есть хорошее объяснение: банки озабочены трудностями возврата ссуд. Значительные сложности, с которыми сталкивалось государство в проблеме возврата ему займов, предоставляемых студентам, подтверждают, что такая озабоченность небезосновательна.
Большая часть государственной поддержки высшего образования принимает форму бесплатного или по крайней мере льготного образования в университетах и колледжах штатов. Недавно, однако, федеральное правительство сделало по-
пытку решить проблему непосредственно путем грантов и займов (часто субсидируемых) или путем гарантий займов для получения высшего образования (так, чтобы частные кредиторы были заинтересованы в расширении кредита.
Текущие проблемы
Забота о равенстве возможностей привела почти к единодушному согласию в том, что государство должно играть определенную роль в обеспечении образования. Менее определенно то, какой должна быть эта роль. На сегодня здесь объединяются и обеспечение и финансирование как школьного, так и высшего образования. Если студенты хотят получить государственную поддержку, они должны идти в государственные школы. Они могут решить поступать в частные школы, но тоща государственная поддержка будет малой, если вообще будет. Перед образованием сегодня стоят следующие вопросы.
Должна ли быть разорвана связь между обеспечением и финансированием? Должна ли существовать поддержка частным школам?
Сколько должно тратиться на государственные школы? Как имеющиеся в распоряжении государства средства на начальную и среднюю школу должны распределяться между альтернативными возможностями использования?
Какая по размерам и какого рода помощь должна оказываться высшему образованию?
Существуют люди, которые верят, что, положившись в большей степени на рынок (частное производство), можно прийти к большей эффективности с меньшими потерями (а возможно, и с выгодой) в равенстве, тогда как другие убеждены, что потери в равенстве будут значительными. В следующих разделах мы даем обзор некоторых аргументов и предложений в пользу реформ.
Как должны распределяться государственные средства, предназначенные для образования?
Каждый школьный округ сталкивается с проблемой того, как должны распределяться бюджетные средства, выделенные на образование. Можно больше ассигновать либо на специальное образование, на классы для неуспевающих, либо на классы для одаренных. Если мы выделяем больше средств какому-то одному лицу, то увеличивается его производительность. Это отдача от образования.
Если бы мы хотели максимизировать национальный выпуск, если бы только эффективность была нашей целью, мы распределяли бы средства таким образом, чтобы дополнительное увеличение производительности от затраты дополнительного доллара на одного индивидуума было бы таким же, как дополнительное увеличение производительности от затраты дополнительного доллара на любого другого. Если очень способные люди не только достигают более высокого уровня производительности, чем другие, на каждой ступени образования, но также и получают большие выгоды от образования, так что предельная отдача от образования выше, то такая политика влечет затрату большей суммы на образование способного, чем менее способного. Для некоторых это кажется несправедливым. Эти люди полагают, что государство должно обеспечить равенство в затратах при государственном образовании. Но когда расходы на образование уравниваются, те, кто более способный, либо те, кто имеет основы домашнего воспитания, дающие им преимущества, будут опять-таки в лучшем положении. Соответственно есть такие, кто думает, что государство должно использовать компенсирующее образование. Оно должно стремиться выравнивать не ресурсы (затраты), а выпуск (достижения). Оно должно стремиться компенсировать недостатки происхождения для некоторых групп общества. Одна из ведущих федеральных программ специально направлена на стимулирование общин к обеспечению такого компенсирующего образования.
По мере того как мы выделяем больше и больше средств из фиксированного бюджета для менее способных и все меньше и меньше для более способных, суммарный выпуск падает, поскольку предельная отдача от образования (по нашему допущению) для менее способных меньше, чем для более способных. Таким образом, существует выбор между эффективностью и равенством, как показано на рис. 2 А. Какую точку некто выбирает -зависит от его приоритетов, от того как он воспринимает эффективность по сравнению с равенством.
Некоторые полагают, что кривая выбора выглядит не как на рис. 2 А, а так как на рис. 2 В, т. е. некое движение в сторону компенсирующего образования может в действительности увеличивать национальный выпуск. С этой точки зрения те, кто имеет преимущество, имеет и более высокий выпуск по сравнению с не имеющими преимуществ
на каждой ступени образования, но предельная отдача от дальнейшего образования для более способных в действительности ниже, чем для менее способных. Это предполагает, что можно достигнуть и большей эффективности (более высокого выпуска), и большего равенства за счет по крайней мере некоторого уровня компенсирующего образования. К сожалению, и тот и другой взгляды мало подкрепляются эмпирическими свидетельствами.
Заметим, что различие между производительностью образования для разных индивидуумов может быть результатом либо разницы в природных способностях, либо различия в среде (проис-
хождения). Существуют серьезные противоречия во взглядах на относительную значимость этих двух факторов при толковании характеристик кривых. В случае двух индивидуумов с одинаковыми врожденными способностями, но различным происхождением природа связи между образованием и производительностью может зависеть от того, является ли домашнее образование (происхождение) заменяющим или комплементарным по отношению к школьному. Если домашнее образование дополняет школьное, это означает, что оно усиливает отдачу от образования. Если оно заменяет школьное, то чем лучше образование дома, тем меньше отдача от официального образования.
СПРАВЕДЛИВОСТЬ (измерена индексом неравенства)
ЭФФЕКТИВНОСТЬ
(напр. национальное производство
Рис. 2. Альтернативные выборы между справедливостью и эффективностью расходов на образование
(A) Могут существовать серьезные альтернативы указанного вида распределения расходов на образование.
(B) При определенных условиях большие расходы в пользу менее благополучных одновременно увеличивают эффективность (рост национального выпуска) и уменьшают неравенство.
Реформирование финансирования образования
До последнего времени дискуссия касалась распределения средств внутри школьного округа между учащимися с различным происхождением и способностями. В течение последних двух десятилетий велись споры в связи с другим аспектом распределения ресурсов на образование. Расходы на одного ученика в одних общинах гораздо выше, чем в других. Разные общины имеют разные возможности для финансирования образования. Кроме того, они выражают разные «вкусы». Общины с одинаковыми средствами могут тратить различные суммы на образование. Эти различия по крайней мере частично могут быть объяснены использованием различных моделей голосования. Можно представить себе общину, где большинство населения преклонного возраста, мало заинтересованного в образовании, и общину со сходными ресурсами в расчете на одного учащегося, в которой большинство избирателей имеет детей школьного возраста.
В 1971 г. Верховный суд Калифорнии постановил в деле Серрано против Прайеста, что существующая практика финансирования государственных школ в штате неконституционна. Калифорнийский суд провозгласил, что «право на образование в государственной школе - основополагающий момент, который не может зависеть от благосостояния». Финансирование образования за счет местных налогов на собственность создавало именно такой прецедент. Постановление требовало, чтобы Калифорния разработала альтернативный метод финансирования образования. Соответственно и в некоторых других штатах были приняты аналогичные решения. Они трактовали положения конституций штатов как накладывающие определенные обязательства на эти штаты обеспечить получение всеми детьми одинакового образования.
С другой стороны, в 1972 г. Верховный суд США в деле независимого школьного округа Сант-Антонио против Родригюса постановил, что финансирование в Техасе не нарушило статью о равной защите Конституции США (14-ю поправку), хотя это и вылилось в большие различия в затратах.
Эти решения сосредоточили внимание на нескольких важных проблемах. Должны ли расходы быть равными во всех общинах штата? Или необходимо только требовать, чтобы в каждой
общине был обеспечен минимальный уровень образования? Если предписывать равенство, то это, по всей вероятности, не будет стимулировать общины тратить больше на своих детей. Некоторые штаты определили верхнюю границу расходов: равенство достигается не только за счет поддержания минимального уровня, но и за счет снижения максимального. Если только минимальный стандарт является обязательным, то как его определять? Очевидно, что, если этот стандарт устанавливается на достаточно низком уровне, он не будет иметь никакого эффекта. Если настаивать на равенстве, какие уточнения нужно внести в разницу в затратах на образование в различных общинах или как изменить структуру учебных заведений? Достаточно ли равенства затрат? Некоторые общины могли бы использовать средства для развития спортивных комплексов, другие - для создания лучших программ по формированию базовых навыков. Третьи могли бы ассигновывать больше средств на специальные образовательные программы. Результатом является различие в подходах к одинаковым людям, которые оказываются жителями разных общин. Но обеспечение равенства потребовало бы ликвидации контроля со стороны общин и установления централизованной системы образования в каждом штате.
Проблема состоит не только в главном выборе между равенством и эффективностью. Некоторые полагают, что каждый родитель должен иметь право принимать решения, касающиеся образования его ребенка. При местном контроле за образованием родители по крайней мере чувствуют, что они могут иметь некоторое влияние на результаты. Следовательно, местная автономия школ стала для многих почти самим собой разумеющимся правом. Некоторые люди, вероятно, все еще поддержали бы контроль со стороны местных властей, даже если бы возможно было показать, что централизованный контроль оказывается и более эффективным, и больше учитывающим равенство. Для других проблемой оказывается выбор между правами родителей (принять решение об образовании детей) и правами детей (равенство возможностей независимо от того, кто их родители).
Штаты прореагировали на это беспокойство попыткой увеличить равенство при сохранении по крайней мере определенной доли местной автономии. Например, в Нью-Джерси штат
расширил свою роль в финансировании образования (более бедные округа получили гораздо больше помощи, чем более благополучные). Штат установил минимальные стандарты образования, обязательные для всех округов (когда Трентон не сумел удовлетворить эти стандарты и не предпринял мер, которые казались необходимыми властям штата для исправления недостатков, штат забрал этот школьный округ), а также установили потолок расходов для школьных округов с высокими расходами.
Ограничения на равенство, порожденные выбором родителей. Некоторые из этих попыток достижения большего равенства, такие как установление потолков расходов для богатых школьных округов, критиковались как саморазрушительные. Что представляет проблему, так это не просто степень неравенства в государственных школах, а общая степень неравенства в нашем обществе. До тех пор пока государство не захочет запретить людям учиться в частных школах, любая попытка введения излишнего равенства в государственной системе образования будет приводить к тому, что люди пойдут в частные школы.
В Англии периодически возникали предложения правительства активно дестимулировать частные школы, исходя из того, что частное образование приводит к социальной стратификации (только высшие классы или верхушка средних отправляют детей в частные школы). Но для Соединенных Штатов ограничения, вводимые для частных школ, могли бы оказаться неконституционными. В любом случае не возникает предложения, чтобы частные школы активно дести-мулировались, хотя и существуют разногласия о том, должны ли частные школы получать государственную поддержку, о чем мы скажем ниже.
Те, кто может позволить себе отдать ребенка в частную школу, могут склоняться к этому, если они полагают, что государственные школы не обеспечивают их детям соответствующего образования. В чисто экономическом смысле родители могут считать, что отдача от вложения в своих детей превышает отдачу от вложения в другие активы.
Образование как средство отсева. Взгляд на образование, который мы представили, называется позицией с точки зрения человеческого капитала. Образование есть вложение в отдельных лиц, которое приносит отдачу, как и любое другое вложение капитала10.
Альтернативный взгляд на образование заключается в том, что одна из важнейших функций образования - идентификация способности различных людей. Кто дольше учится в школе, тот получает впоследствии более высокую заработную плату и считается более продуктивным производителем. Но это не является результатом того, что школы увеличили производительность таких лиц, скорее школы определили тех, кто является наиболее продуктивным производителем. Школьная система рассматривается как средство отсева, отделяющее самых способных от менее способных11.
Если этот взгляд верен и если даже часть отдачи от образования представляет собой выявление тех, кто более производителен, выбор между эффективностью и равенством может быть значительно меньшим, чем был бы в случае, если первопричиной того, что получившие лучшее образование зарабатывают больше, являлось то, что благодаря образованию их сделали более производительными. Сокращение «отсева» может уменьшить степень неравенства без снижения чистого национального выпуска. С другой стороны, если этот взгляд правильный, может оказаться труднее воспользоваться государственным образованием как средством содействия равенству. Во-первых, затраты на образование могут иметь относительно малое воздействие на производительность. Во-вторых, если государственные школьные системы не сумеют выявить самых способных, люди, полагающие, что их дети входят в данную категорию, будут использовать другие средства выявления таких способностей. Одним из них будет учеба в частных школах. Даже если бы государство преуспело в уменьшении неравенства среди выпускников государственных школ, все же могло бы остаться неравенство между выпускниками государственных и частных учебных заведений.
Заметим, что обе позиции: и отсева, и человеческого капитала, соответствуют систематической корреляции между уровнем образования и заработком: средний заработок у более образованного выше, чем у менее образованного.
Государственная поддержка частных школ
В последние годы существовала возрастающая политическая поддержка финансовой помощи частным школам. Традиционно большинство
частных школ Соединенных Штатов являлись филиалами религиозных институтов, и, таким образом, споры вокруг помощи частным школам часто касались проблем государственной поддержки религии, что явно запрещается конституцией. В последние несколько лет эта проблема перестала рассматриваться преимущественно в этом свете. Большинство предложений включает финансовую поддержку непосредственно учащихся, а не институтов и, таким образом, оставляет в стороне проблему государственной поддержки религиозного образования (хотя последствия могут быть почти такими же).
Налоговые льготы при оплате образования. Существуют два основных предложения относительно помощи частным школам. Первое из них - налоговые льготы при оплате обучения. Родители, которые платят за обучение в частных школах, должны были бы получить скидки со своего подоходного налога в размере определенного процента от их расходов. Если бы такое предложение было принято, это явилось бы еще одним примером налоговых расходов. Государство, вместо того чтобы предоставлять налоговые льготы, могло бы просто выдавать чек на определенную сумму тем, у кого дети ходят в частные школы (сумма зависела бы от расходов на частную школу и, возможно, дохода родителя). Расходы на частное образование тогда стали бы конкретной статьей расходов федерального бюджета. Помощь в форме налоговой скидки имеет два недостатка по сравнению с прямыми грантами. Во-первых, это не обеспечивает помощи бедным, которые мало или совсем не платят подоходный налог, и кто не смог бы позволить себе частную школу, даже если бы налоговая скидка компенсировала часть расходов. Во-вторых, такой подход создавал бы ситуацию, при которой неявные расходы на частное образование были бы менее очевидны и менее открыты. (Это могло бы в действительности стать одним из желаемых свойств с точки зрения тех, кто поддерживает помощь частному образованию.)
Школьные ваучеры. Второе принципиальное предложение называется системой школьных ваучеров12. Каждый ребенок получал бы ваучер - бумагу, которую он мог бы использовать в любой школе по желанию13. Он передавал бы ваучер в школу, а государство затем от-
сылало бы школе фиксированный долларовый эквивалент. Школа могла бы устанавливать или не устанавливать плату дополнительно к ваучеру. По этому предложению государственные школы составляли бы конкуренцию частным. Государственные школы получали бы свои доходы от учеников школы наравне с частными. Если бы родители высоко ценили программы, обеспечиваемые государственными школами, тогда они находились бы в достаточно хорошем положении.
С точки зрения тех, кто поддерживает данную систему, такая конкуренция заставила бы государственные школы быть более гибкими, и она же привела бы к большим нововведениям в образовании. С точки зрения противников предлагаемой системы, она привела бы к более социально и экономически стратифицированному обществу, в котором дети богатых и образованных родителей ходят в одну школу, а дети более бедных - в другую. Хотя можно с легкостью ввести предписания, предотвращающие расовую дискриминацию, предписания, гарантирующие отсутствие социально-экономического расслоения, они были бы трудно выполняемыми. Наконец, поднимались вопросы, связанные с проблемой дисциплины. Нужно ли запрещать школам отказываться от учеников? Можно ли разрешать им исключать учеников? Должны ли государственные школы быть прибежищем для тех, кого не принимают в других местах? Можно ли разработать систему «поощрений» школам, принимающим трудных детей?
Хотя этот план привлекал большое внимание, ни один штат пока не принял его даже в модифицированной форме. Имел место ограниченный эксперимент подобного рода в одной из школ округа Сен-Джозе в Калифорнии. В одном из докладов, подводящих итоги эксперимента, резюмировалось, что «ваучеры на образование имеют мало шансов на успех в американской начальной и средней школе. Родители постепенно узнают об альтернативных вариантах и о правилах, определяющих выбор. Но остается проблема социальных последствий выбора программ со стороны учеников и их родителей. В частности, тревожит тот факт, что родители богатых учеников выбирают программы, которые усиливают их социальную и классовую значимость, а дети бедных имеют мало шансов получить необходи-
мое образование для перехода в средний класс общества»14.
Когда администрация Рейгана ввела ваучерную систему для федеральных компенсирующих расходов в 1986 г. (Закон о равенстве и выборе -«Обучать»), негласная позиция, в основном отражающая озабоченность тем, что закон повредит государственному образованию, была настолько сильна, что данное предложение было снято к концу того же года15.
Помощь высшему образованию
Существовала традиция государственной помощи высшему образованию. Во время учреждения многих штатов конституции штатов предусматривали создание в них университетов. Часто оставлялась значительная земельная площадь, и поступления от продажи этой земли предназначались высшему образованию. Затем в 1964 г. конгресс принял Акт Моррима, учреждающий так называемые колледжи на земельных субсидиях для изучения сельскохозяйственных и других технических дисциплин, таких как горнорудное дело. Расширение услуг, обеспечиваемых сельскохозяйственными колледжами штатов, играло значительную роль в улучшении агрокультуры в США. Университеты и колледжи штатов, а также колледжи с неполным курсом дали возможность многим студентам, которые в любом другом случае не могли бы позволить себе обучение в колледже, получить образование в них. В 1985/86 академическом году плата за обучение для студентов государственных колледжей и университетов в среднем равнялась 1040 дол. по сравнению с 5720 дол. для студентов частных институтов16
Современная система государственной помощи критиковалась с точки зрения и справедливости и эффективности. Основное оправдание государственной помощи было в том, что она ведет к более эгалитаристскому распределению дохода. Но критики требуют совершенно противоположного: основные получатели государственной помощи высшему образованию должны иметь преимущество. Поскольку средний доход тех, кто поступает в колледж, будет выше, чем тех, кто не поступает, помощь им (путем субсидирования высшего образования) фактически означает помощь находящимся в лучшем положении. Чистое влияние помощи на распределение доходов неоднознач-
но: поскольку более богатые имеют тенденцию платить больше налогов, они несут большую долю издержек, но получают большую долю выгоды17.
Более того, субсидии на образование выливаются в избыточное «потребление» высшего образования. Решая вопрос о том, оставаться ли в школе дольше, люди сравнивают прирост своего благосостояния и будущего дохода с дополнительными издержками (включая альтернативные издержки, т. е. их отказ от заработка в период пребывания в школе), которые они вынуждены нести. Поскольку их издержки меньше издержек общества (на величину субсидий), некоторые люди останутся в школе, даже если дополнительная отдача близка к предельным общественным издержкам.
Итак, если бы люди могли брать в долг, чтобы финансировать свое образование, но вынуждены были платить полную цену пребывания в школе, они уравнивали бы выгоды и издержки и принимали эффективное решение. Способные люди из бедных семей имели бы возможность учиться в университетах наравне с детьми богатых родителей18. Если бы люди могли брать в долг, ни один из тех, для кого высшее образование представляется стоящей инвестицией, не был бы лишен доступа к нему.
С этой точки зрения проблема состоит в невозможности заимствования (в несовершенстве рынка), и соответствующее решение лежит в государственном обеспечении займов (или в их гарантии). Защитники программ студенческих займов утверждают, что они более справедливы, чем гранты на платное обучение, и способствуют экономической эффективности. Те, кто поддерживает субсидии (гранты на платное обучение), по крайней мере в отношении детей бедняков, убеждены, что неэффективности, связанные с “избыточной” покупкой образования, минимальные. Школы стремятся отделаться от тех, кто не получает пользы от образования, а субсидия мала по отношению к суммарным издержкам, включающим заработки, от которых отказываются в пользу учебы. Они полагают, что несуб-сидируемые займы отвратят детей бедных от высшего образования, в частности потому, что всегда существует риск, что вложения не окупятся более высокими заработками. Если это произойдет, такие люди остаются с большой суммой долга по займу19.
С этой точки зрения субсидии - критический фактор стимулирования продвижения бедных вверх. Защитники субсидий для детей бедняков полагают, что их последствия являются центральной проблемой.
Краткие выводы
1. За последние 35 лет произошли заметные изменения в структуре образования в Соединенных Штатах. Наблюдались увеличившиеся денежные затруднения на уровне федерального правительства, несмотря на то что поддержка с его стороны в последние годы уменьшилась, и выросла доля средств, обеспечиваемых штатами.
2. Образование - не чисто общественный товар, и не экстерналии оправдывают роль государства в его обеспечении. Основное объяснение государственной поддержки начального и среднего образования - убеждение, что качество получаемого образования не должно быть зависимым единственно от возможностей родителей ребенка. Несовершенства рынков капитала служат основным оправданием государственной помощи высшему образованию.
3. В обеспечении образования возможно возникновение альтернативы между справедливостью и эффективностью. Попытки ввести компенсирующее образование, при котором государство стремится нейтрализовать отставание детей, происходящих из бедных семей, могут сократить чистое национальное производство. Дает ли компенсирующее образование такой эффект, зависит от технологических проблем, по отношению к которым не существует единого мнения: больше или меньше предельный продукт образования для людей с неудачным происхождением.
4. Если родители имеют возможность отправить детей в частные школы, существует лишь ограниченная степень равенства в получении образования, которая может быть достигнута через системы государственных школ.
5. Хотя образование не единственный фактор будущей заработной платы индивидуума, существует тесная корреляция между уровнем образования и заработной платой. Однако объяснение такой связи спорно. Некоторые утверждают, что она в первую очередь является следствием высокой квалификации, которую дети получают в школе (точка зрения человеческого капитала), в то время как другие заяв-
ляют, что она - результат выявления школой наиболее способных в отличие от менее способных (позиция отсева).
6. Растет общественная поддержка государственной помощи частному образованию либо через налоговые скидки, либо через систему ваучеров.
7. Государство давно играет активную роль в высшем образовании, хотя здесь его преобладание не столь велико, как в начальных и средних школах. Некоторые утверждают, что государственная помощь высшему образованию по своим последствиям регрессивна, поскольку те, кто извлекает пользу из обучения в колледже, видимо, имеют большие доходы. Утверждается, что прямые субсидии должны быть заменены программами займов.
Примечания
1 National Center for Educational Statistics Second International Mathematics Study. - Washington, D.C. : U.S. Department of Education, 1985.
2 Например, в Соединенных Штатах продолжительность школьного дня приблизительно 6 часов, при 180 календарных учебных днях. Из 6 часов только 50-60% тратится на обучение (Karweit N. Time-On-Task: A Research Review. - Baltimore. Center for Social Organization of Schools ; Johns Hopkins University, 1983). В Японии школьный год длится от 240 до 250 дней. Учащиеся обычно проводят в школе 7 часов в день, а по воскресеньям - 3,5 часа. Из них 85% времени отведено обучению (Schiller D. P., Walberg H. J. Japan: A Learning Society // Education Digest. - October. 1982). Кроме того, значительная часть учащихся посещает занятия после школы (около 75% учеников 4, 5 и 6-х классов).
3 Среднее количество очков по ТСУ было 445 в 1973 г., 431 и 1986 г.; среднее число очков по математике 481 в 1973 г. и 475 в 1986 г. (в 1980 г. оно соответственно достигало 424 и 466); среднее число очков по ТАК было 19,2 в 1972-73 гг., 18,3 в 198283 гг., 18,8 в 1985-86 гг. (Education Week. - October 1. 1986. - P. 4.). Первый тест проводится обычно на Восточном и Западном побережьях, второй больше принят на Среднем Западе и Юге.
4 Adelman С. The Standardized Test Scores of College Graduates, 1964-1982. - Washington, D.C. : U.S. Government Printing Office, 1985 ; Nathan J. Implications for Educators of Time for Results // Phi Delta Kappan. - November. 1986. - P. 197-201.
5 Из доклада министра образования, опубликованного в: Education Week. - February 18, 1987. -P. 1, 18-21.
6 Этот пример предполагает, что я указываю точно по пунктам мои скидки, чем просто претендую на
установленные скидки. Это делают только люди с большими расходами, подлежащими налоговым скидкам (таким как процент на закладные под жилье).
7 Но налоговые вычеты даров частным школам (которые трактуются как благотворительность) а большей степени стимулируют частное образование.
8 См., напр.: Windham D. M. Economic Analysis and Public Support of Higher Education: The Divergence of Theory and Policy // Economic Dimensions of Education. A Report of a Commitee of the National Academy of Education. May 1979.
9 Существуют и другие экстерналий, связанные с процессом образования: студенты учатся друг у друга, хорошие студенты получают больше от общения с другими хорошими студентами, чем от общения с плохими. Эти экстерналий имеют важные последствия для такого вопроса, как: должны ли студенты оцениваться по способностям? Должны ли создаваться специальные школы для особо одаренных? Эти проблемы важны не только при обсуждении того, как следует организовать государственные школы, но и при оценке предложений о большем выборе родителей, особенно через государственную поддержку частных школ.
10 Существует обширная литература по данной проблеме, (см., напр.: Becker G. Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis with Special References to Education. - New York : National Bureau of Economic Research, Columbia University Press, 2nd ed., 1975).
11 Этот взгляд выдвинут: Stiglitz J. E. The Theory of Screening Education and the Distribution of Income // American Economic Review 65 (1975): 283-300; Spence A. M. Job Market Signaling // Quarterly Journal of Economics 87 (1973): 355-374; Arrow K. J. Higher Education asa Filter // Journal of Public Economics 2 (1973): 193-216.
12 Для знакомства с проблемой см.: La Noya G. R. Educational Vouchers: Concepts and Controversies. -New York : Teachers College Press, 1972.
13 Заметим, что чек GI, обеспечивающий пособие на образование для ветеранов, был примером ваучер-
ной программы. Его можно было использовать в любом соответствующем учреждении образования.
14 Bridge G. Citizen Choice in Public Services; Voucher System // Alternatives for Delivering Public Services / ed. E. S. Savas. - Boulder, CO : Westview Press, 1977.
15 Забота о защите гражданских прав по акту администрации прицела к альтернативному предложению под названием «Выбор» (Акт о детском факультативе для интенсивного компенсирующего образования).
16 U.S. Department of Education, Digest of Education Statistics. 1985-1986. - P. 156.
17 В работе В.Л. Хансена и Б. Вайсброда из университета Висконсина утверждалось, что чистый эффект регрессивен. Средний доход тех, чьи дети учились в университете Калифорнии, был на 50% выше, чем у тех, чьи дети не учились в калифорнийских государственных высших учебных заведениях, и на треть выше, чем в семьях с детьми, учащимися в неполных колледжах. Субсидии таким семьям составляли 12% от их дохода, тогда как субсидии семьям с детьми в университете составляли 41% дохода (см.: Hansen W. L., Weisbrod В. А. Benefits, Costs and
Finance of Public Higher Education. - Chicago : Markbam Publishing Co., 1969).
18 Университеты могут обеспечить «потребительские товары» - теннисные корты, бассейны и т. д. в дополнение к отдаче от инвестиций. Дети богатых родителей, вероятно, потребляют больше таких потребительских товаров, так же как они пользуются большим количеством других предметов потребления.
19 Если бы существовали совершенные рынки риска, люди могли бы застраховать себя от риска. Отсутствие таких рынков может рассматриваться как еще одна несостоятельность рынка. Она в свою очередь может быть отнесена к проблеме несовершенной информации. Для решения этой проблемы предлагалась «контингентная программа возвращения займа», по которой возвращаемая сумма зависела от будущего дохода индивидуума. Такой план был использовал Йельским университетом.
Stiglitz J.
EDUCATION
This publication is one chapter (Chapter 15) book «The Economics of the public sector» (M. : Moscow State University, HH®PA-M, 1997) and implements the concept of the editorial board to allow readers to compare views on the education of representatives of various schools (Rodbard M. «Education», Bulgakov
S. N. «Higher Education»).
Keywords: education, compensatory education, human capital, education as a way of dropping out, school vouchers and tax expenditures.
