CC BY
151
УДК: 332.012.2
ОСОБЕННОСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ БЕДНЫХ
ЗА РУБЕЖОМ
Е. В. Севастьянова
Ивановский государственный химико-технологический университет
В статье рассматривается опыт развитых и развивающихся стран по оказанию государственной материальной поддержки бедному населению. Особое внимание уделяется оценке нуждаемости в социальной помощи, а также переходу от пособий к содействию в трудоустройстве.
Ключевые слова: социальная поддержка, малоимущие, оценка нуждаемости.
Сглаживание социального неравенства и борьба с бедностью для многих стран стоят в числе первоочередных задач. В ряды бедных обычно попадают низкооплачиваемые работники, безработные, одинокие родители, дети, молодёжь и пенсионеры. По статистическим данным, доля бедного населения в России оказывается ниже соответствующих показателей отдельных развитых государств (табл. 1). Однако методики определения границы бедности различаются по странам. Например, Евростат к «низ-
шим слоям» относит граждан, имеющих менее 60% медианного дохода. В США стандарты бедности рассчитываются отдельно по 20 типам семей (по числу домочадцев, возрасту, наличию детей и т.п.); граница дохода в 2009 г. составляла около 1000 долларов в месяц на человека [7]. В России черта бедности определяется, исходя из физиологического минимума потребления, и в 4-м квартале 2010 г. была установлена на уровне 5902 рублей в месяц [9].
Таблица 1
Уровень бедности в России и других странах, % [4, 9,11]
Страна Годы
2007 2008 2009
Россия 13,3 13,4 13,1
США 12,5 13,2 14,3
Г ермания 15,2 15,3 15,5
Франция 13,1 12,7 12,9
Великобритания 18,9 18,7 17,3
Г олландия 10,2 10,5 11,1
Как правило, люди стремятся к повышению своего благосостояния, однако не всегда способны выйти за пределы минимального уровня потребления без вмешательства государства. Поэтому в развитых и развивающихся странах существуют механизмы поддержки населения, способствующие выравниванию уровня дохода и потребления.
Системы социальной защиты на Западе долгое время строились на базе концепции «государства всеобщего благосос-
тояния», которая предполагает право всех граждан на поддержание определённого уровня жизни, на охрану здоровья и образования при участии населения страны в финансировании социальных программ. С середины 70-х г.г. из-за растущего спроса населения, связанного с его постарением, а также замедления темпов экономического роста зарубежные страны начали переходить от политики «государственного вспомоществования» к политике «экономической независимости». Все чаще использо-
вался принцип адресной социальной помощи на основе проверки нуждаемости.
В США программы социальной помощи разрозненны и адресно направлены на отдельные категории неимущих. Программы по борьбе с бедностью охватывают около 15% населения. Помощь предоставляется по двум критериям: надо быть бедным и принадлежать к одной из субсидируемых категорий [3].
В США много программ вспомоществования (около 70 мелких и несколько крупных), которые могут различаться по штатам [6]. Среди основных можно выделить:
1) программа обеспечения гарантированного дохода для престарелых и инвалидов (им выплачивается примерно 60% уровня дохода на «черте бедности»);
2) программа помощи нуждающимся семьям с детьми. Помощь по этой программе получают, в основном, многодетные семьи с низким доходом, где глава семьи вдова, разведённая или мать-одиночка (в некоторых штатах безработный);
3) продовольственная программа, в рамках которой большое распространение получила программа продовольственных талонов. Правом на их получение обладают лица (семьи), чей доход не превышает 125% на «черте бедности». Однако, пользуются талонами лишь около 40% бедных из-за сложности процедуры оформления пособий.
4) программа жилищных субсидий.
5) программа медицинской помощи (Медикейд) для лиц, живущих за «чертой бедности».
В 90-е г.г. XX века власти США проводили социальную реформу, направленную на сокращение зависимости граждан от социального обеспечения. В 1996 г. был принят Закон о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства, основанный на опыте многочисленных региональных демонстрационных проектов. Например, в штате Кентукки для облегчения перехода «от пособия к зарплате» пособия продолжали выплачивать не-
которое время после устройства его получателя на работу. В штате Массачусетс вместо денежных пособий и продовольственных купонов трудоспособные реципиенты помощи получали возможность работать в частных организациях, а средства на оплату их труда перечислялись нанимателям администрацией штата. В штате Айова с получателями денежной помощи заключался контракт, требующий от них участия в программе трудоустройства.
Целью этой реформы была переориентация трудоспособных реципиентов на трудовые источники доходов. В задачи государства стало входить не только финансирование программ социальной помощи, но также содействие расширению возможностей занятости и самообеспечения (разработка и осуществление программ подготовки и переподготовки реципиентов государственных пособий, помощь в трудоустройстве). В результате реализации этой программы за период 1996-2007 гг. число получателей пособий в США сократилось более чем в три раза (с 12,3 млн. человек до 3,8 млн.). В связи с кризисом 2008-2009 г.г. тенденция сокращения получателей помощи несколько нарушилась (в 2009 г. их численность составила 4,3 млн. человек), что в свою очередь свидетельствует о необходимости переориентации трудоспособных реципиентов на увеличение своего благосостояния за счёт собственных сил [7].
В Германии нуждаемость в пособиях оценивается строго индивидуально. Для получения социальной помощи необходимо предоставить в соответствующий орган документы не только о доходах, но и о расходах (коммунальные расходы, кредит, страховые взносы). При определении права на получение социальной помощи учитываются все виды доходов (за исключением социальных пособий), а также наличие свободных денежных средств, автомобиля, свободной жилплощади, ценных бумаг, драгоценностей и других объектов, из которых можно извлечь выгоду.
Жители Германии могут получать регулярное пособие для поддержания основ существования и ведения минимально необходимого домашнего хозяйства. Размер регулярной ставки рассчитывается на основе т.н. среднестатистической потребительской корзины, которая включает в себя продукты питания, предметы обихода и прочее. Для некоторых групп населения (инвалиды, будущие матери, родители-одиночки) регулярные ставки выплачиваются в повышенных размерах. Также гражданам Г ер мании могут компенсироваться оплата проживания и отопления, в том числе содержание собственного или съемного жилья, а также оплата обоснованного переезда в другую квартиру.
Службы социальной помощи в Германии могут предоставить по заявлению нуждающегося единовременное пособие для удовлетворения нерегулярных потребностей (в одежде, в ремонте жилья, в учебных материалах). Кроме того, есть возможность из государственных средств компенсировать проведение таких мероприятий как свадьба, крещение, первопри-частие. К особым выплатам также относятся оплата медицинской страховки, похорон, помощь на лечение и т.п. [10].
При этом кроме материальной поддержки оказывается помощь в поиске работы. Если в течение определённого времени трудоспособный получатель помощи не находит работу или немотивированно отказывается от места, предложенного социальной службой, он может лишиться пособия.
Предоставление денежной помощи в ответ на труд используется и в других странах Западной Европы. Во Франции в 1988 г. была введена система минимального гарантированного дохода в сопровождении социального контракта (КМ1), при которой учитывалась индивидуальная ситуация клиента (нужда в профессиональной подготовке, психологической поддержке, предоставлении возможности участвовать в общественных работах). Участникам программы предлагались рабочие места в
организациях, преимущественно социального сектора. При этом 65-85% вознаграждения за труд оплачивалось государством, а также работодатели освобождались от выплаты взносов в систему социального страхования.
Однако со временем в данной системе были выявлены недостатки. Заключение контрактов не в полной мере стимулировало получателей помощи повышать квалификацию или искать работу. Контракт мог продлеваться на значительный период времени (иногда на несколько лет), этапы социальной адаптации дробились и не всегда включали в себя условия, действительно приводящие к занятости как конечной цели контракта. К тому же некоторые виды социальной поддержки не принимались во внимание при определении права на КМ1, что приводило к ситуации, когда работающий получатель пособия мог жить лучше работника с низкими доходами [8].
Кроме того, даже при первоочередных правах на рабочие места (при прочих равных условиях) для получателей помощи в условиях кризиса заключение социального контракта не гарантировало всем получение рабочих мест или организацию индивидуальной деятельности в короткие сроки. В то же время система минимального гарантированного дохода остаётся последним видом помощи, к которому могут прибегнуть самые бедные слои населения. Отказ от него оставляет надежду только на благотворительные пожертвования, которые являются разовыми видами помощи.
Во время кризиса 2008 г. появились также «работающие бедные», к которым относятся работающие неполный рабочий день, а также граждане с мизерными заработками, которые не позволяют их семьям выйти из бедности. Поэтому власти Франции приняли решение заменить два вида пособия - пособие минимального гарантированного дохода и пособие одинокому родителю, новым видом социальной помощи - доходом активной солидарности
(ЯБА), который охватывает и работающих бедных.
На получение ЯБА имеют право лица старше 25 лет (более молодые только при условии детей на иждивении или ребёнка, который должен родиться). Для работающих бедных гарантированный доход состоит из минимального гарантированного дохода + 62% от заработной платы или от пособия по безработице. В свою очередь, уровень минимального гарантированного дохода зависит от состава семьи и числа детей на иждивении [8].
Работа с получателями дохода активной солидарности происходит в две фазы. Первая - фаза ориентации, на которой происходит выбор одного из трёх возможных направлений социальной адаптации:
1) если неработающий находится в ситуации, которая облегчает занятость, т.е. имеет профессию, но не находит место работы, то его досье ведёт «полюс занятости».
2) если для начала работы человеку, обратившемуся за ЛБА, необходим длительный период социальной адаптации, связанный с низкой квалификацией, отсутствием навыков работы и организации нормальной жизни, то его досье ведёт региональная социальная служба, Касса семейных пособий совместно с муниципальными органами власти и некоммерческими организациями.
3) если наличие профессии сопровождается необходимостью социальной помощи вхождения в занятость, связанной с состоянием здоровья, отсутствием жилья, задолженностью по оплате жилья, отсутствием места в детском саду и т.п., то досье также ведёт региональная социальная служба и Касса семейных пособий.
Вторая фаза работы - фаза сопровождения, связана непосредственно с разработкой и выполнением социального контракта. Для организации работы по сопровождению социальной адаптации на уровне региона создаётся группа из представителей организаций, участвующих в этой
работе (Генеральный Совет региона, Полюс занятости, Касса семейных пособий и другие). С 2009 г. обязательно включение в эту группу представителя получателей пособия.
Социальный контракт подписывается заявителем и социальным работником, который осуществляет социальное сопровождение. Данный социальный работник должен обладать специальным высшим образованием (государственный диплом по социальной работе, включающий обязательные знания по правовым вопросам, психологии, педагогике). При реализации системы социальных контрактов во Франции обязательным является информационный обмен между организациями (Кассами семейных пособий, пенсионными кассами, налоговой службой, службой занятости, службой медицинского страхования).
В Великобритании реформа государством благосостояния началась в 1997 г. Программа «Новый курс» была призвана стимулировать переход от социального обеспечения к труду. В 1999 г. также были введены налоговые вычеты для низкооплачиваемых работников, стимулирующие сохранение их занятости.
Первоначально целевой группой «Нового курса» была неработающая молодежь. В 2000-х г.г. схема была распространена на другие категории граждан, включая одиноких родителей и инвалидов. Программа включает консультации со специалистами центров занятости с целью развития навыков клиента в области поиска работы и прохождения интервью с работодателями. Если после 4 месяцев поиск работы остается безрезультатным, для того чтобы продолжать получать пособие, клиент должен выбрать одну из четырех опций:
- субсидируемое рабочее место в частном секторе;
- субсидируемое рабочее место в некоммерческом секторе;
- очное образование или профессиональное обучение;
- работа в оперативной группе по охране окружающей среды.
Отказ от выбора одной из опций ведет к остановке выплаты пособия по безработице.
По оценкам Департамента занятости и пенсионного обеспечения Великобритании, за прошедшие 10 лет программы «Нового курса» помогли найти работу почти 3 миллионам человек и создали 1 729 ООО новых рабочих мест; число домохозяйств, в составе которых нет ни одного работающего, сократилось на 200 тысяч. Уровень занятости в Великобритании на данный момент приблизился к 75%, это один из самых высоких показателей в мире [8].
Недостатком программы является её высокая стоимость: чистые расходы на создание одного рабочего места в среднем составили около 580 фунтов стерлингов; за 10 лет функционирования «Нового курса» налогоплательщики израсходовали на 1 млрд. фунтов больше, чем в случае, если бы все эти неработающие оставались получателями пособий. Некоторые считают, что после внедрения данной программы пособие по безработице перестало быть страховым, а присущий программе компонент принуждения «индивидуализирует» безработицу и заслоняет от внимания ее реальные структурные причины. Кроме того, использование субсидируемых рабочих мест приводит к тому, что потенциальные работодатели относятся к участникам программы как к бесплатной рабочей силе и не нанимают их по окончании оплачиваемого государством тренинга. А те участники, кому удается найти работу, часто вынуждены соглашаться на низкооплачиваемую непостоянную занятость, работу не на полный рабочий день, с ограниченными возможностями карьерного роста, и имеют высокий риск покинуть эту работу в скором времени. В результате около 2/3 обращений за пособием по безработице в каждом году, или 1,6 миллионов случаев,
- это повторные обращения [8].
Положительного эффекта достигла поддержка одиноких матерей, которой воспользовались самые активные представители целевой группы. В результате за шесть лет функционирования программы уровень занятости одиноких родителей вырос на 11 процентных пунктов. Однако негибкость работодателей, отсутствие доступных услуг по уходу за детьми и недостаточное количество хорошо оплачиваемых рабочих мест может затруднить дальнейшее использование данной схемы. То же относится и к программе активации инвалидов.
В настоящее время большую долю среди безработных в Великобритании составляют «тяжёлые» клиенты - люди с низким человеческим капиталом и ограниченными возможностями занятости. Поэтому правительство решило реформировать программы социальной адаптации, и с 2009 г. ввести единую программу «Гибкий новый курс» для трудоспособного населения, предполагающую ещё более индивидуализированную помощь в области поиска работы.
В Голландии реформа социальной защиты началась в 2004 г. и предполагала переход от «раздачи» социальных пособий к содействию в трудоустройстве. Получателями социальной помощи являются чуть больше 2% населения страны. При обращении за помощью персональный менеджер социальной службы муниципалитета исследует обстоятельства нуждаемости потенциального получателя помощи и составляет вместе с ним ’’план реинтеграции”. После составления персонального плана реинтеграции, с реципиентом заключается контракт и муниципалитет объявляет конкурс среди частных, негосударственных компаний, специализирующихся в сфере трудоустройства, на получение государственного заказа на реинтеграцию.
Социальная помощь в Голландии основана на строгой проверке нуждаемости. Для этого введена система уникальных персональных номеров социального страхования, на основе которой проводится идентификация всех без исключения полу-
чателей социальной помощи. Номера присваиваются всем новорожденным и сопровождают граждан всю их жизнь. Здесь накапливается информация обо всех получаемых ими социальных пособиях, субсидиях и страховых выплатах в разные периоды (субсидии на образование, социальное и медицинское страхование, пенсии и т.п.). Каждый клиент обязан своевременно обновлять информацию о своём благосостоянии. Фактами мошенничества занимаются муниципалитеты [2].
Оценка нуждаемости потенциальных реципиентов является важным элементом оказания социальной поддержки не только в развитых, но и в развивающихся странах. В задачи социальных служб входит проверка материального положения граждан для обеспечения адресного распределения денежных выплат.
В некоторых странах (Бразилия, Албания, Мексика) составляются карты концентрации бедности для распределения ресурсов социальной поддержки пропорционально уровню бедности и, соответственно, ожидаемой нагрузке на социальные службы. В Болгарии, Киргизстане и Румынии оценивается потенциал доходности тех видов деятельности, где доходы официально не подтверждаются. Например, это касается малого бизнеса (водителей такси, коммерческой деятельности мелких предпринимателей), сельскохозяйственной деятельности, когда подсчитывается доход от владения земельным участком, домашним скотом, сельскохозяйственным оборудованием и т.п.
Во многих странах со средним достатком и высокой долей теневой экономики (Армения, Чили, Коста-Рика, Колумбия, Мексика, Турция) приметается балльная методика оценки доходов. «Очки» для каждой семьи-заявителя подсчитываются на основе небольшого числа легко определяемых характеристик и веса (которые определяются факторным или регрессионным анализом данных семьи).
Например, в Армении на основе социологических исследований и экспертных
оценок была выведена формула оценки степени нуждаемости домохозяйства в социальной помощи. При расчёте используются следующие показатели: средняя категория нуждаемости домохозяйства - Рт, число нетрудоспособных членов семьи - Рс, местожительство - Рг, жилищные условия -Р|ь наличие автомобиля личного пользования - Ра, месячный расход электроэнергии -Ре, наличие семейного предприятия или предпринимательства - Рь, заключение территориального центра социальных служб или местных органов власти о социально-экономическом положении семьи -Р[, общий семейных доход - Р;. Степень нуждаемости определяется как произведение показателей:
Р = Рш X Рс X Рг X Рь X Ра X Ре X Рь X РґX Р;.
При использовании балльной методики в Чили административные затраты составили только 5,4% общих расходов на программу, а 72% выделенных средств, согласно обследованиям домашних хозяйств, попали в самые бедные семьи, составляющие немного менее трети всего населения страны [1].
В Узбекистане в 1994 г. была внедрена система социальной помощи на основе махалля - общественных объединений, которые располагают информацией о нуждающихся семьях на определённой территории и определяют, какую помощь им необходимо выделить. Средства на помощь бедным выделяются из главного республиканского бюджета. Для получения помощи семье необходимо либо написать заявление в махалля, либо быть рекомендованной председателем махалля.
Определение степени нуждаемости семьи в материальной помощи включает посещение жилища претендента и составление отчёта о составе семьи, занятости её членов, дохода и активов семьи, а также о наличии частного земельного участка и его использовании в сельскохозяйственных целях.
Таким образом, государственная поддержка бедного населения является неотъемлемой частью социальной политики,
как в развитых, так и в развивающихся странах. Методические подходы к оказанию помощи различаются в зависимости от социально-экономических особенностей государств, сложившихся традиций. При этом в настоящее время в международной практике все чаще материальная поддержка предоставляется в обмен на стремление к труду и самостоятельный поиск средств к существованию.
Следует отметить, что в Российской Федерации задача справедливого распределения ресурсов социальной поддержки среди самых нуждающихся групп населения также является актуальной. При этом оценка нуждаемости в материальной помощи осложняется высокой долей теневой экономики в стране. По данным Росстата в 2010 г. 13 млн. человек в России было занято в неформальном секторе экономики. Объем незадекларированных товаров, работ и услуг, производимый этими людьми, составляет 16% ВВП страны, или приблизительно 7 трлн. рублей (исключая криминальные сферы экономики, такие как торговля наркотиками и оружием, проституция, производство контрафактной продукции). Однако, по оценке Всемирного Банка и других авторитетных организаций, доля теневой экономики в России составляет около 49% [5].
Для повышения адресности социальной помощи по инициативе президента Д.А. Медведева постепенно вводится система социальных контрактов, основанная на опыте зарубежных стран. Однако переход от пособий к труду охватил еще не все субъекты России, к тому же на федеральном уровне не выработаны четкие механизмы проведения данной реформы. По-
этому оптимизация распределения ресурсов социальной поддержки среди беднейших слоев населения требует совершенствования нормативно-правовой базы на федеральном и региональном уровнях с целью более точного выявления получателей пособий и экономии бюджетных средств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Александрова А. Л., Галлагер Дж.Л, Либоракина М.И, Чагнн К.Г. Международный опыт организации программ адресной социальной помощи. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. - 43 с.
2. Байгереев М. Нидерланды: суть реформы социальной защиты - в стимулировании трудовой активности //Человек и труд. - № 1. - 2004. - С. 41 -46.
3. Воронкова О.В. Государственная политика регулирования уровня бедности населения в России и других странах // TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета). 2009. Том 7, №2.
4. Евростат (www. аррsso.eurostat.ec.europa.eu)
5. Иванов Д. Никита Кричевский: 92% россиян работают в теневой экономике // Свободная пресса. 5 апреля 2011г. (Доступно по адресу: http://svpressa.ru/economy/article/41507/).
6. Корнюшина Р.В. Зарубежный опыт социальной работы. Издательство Дальневосточного университета. Владивосток, 2004. 85 с.
7. Лебедева Л.Ф. «Социальный контракт»: Российские новации и американский опыт // Россия и Америка в XXI веке № 3 2010. (Доступно по адресу: http://www.rusus.ru/?act=read&id=217').
8. Прокофьева Л. М. Социальный контракт - новая форма оказания государственной адресной социальной помощи населению в субъектах Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ № 8 (394) 2010 г.
9. Росстат (www.gks.ru).
10. Социальная помощь в Германии // http://www.germanvhelp.pisem.net/index.html.
11. Управление экономики и статистики США (www.esa.doc.gov).
Рукопись поступала в редакцию 18.03.2011.
SOCIAL SUPPORT OF THE POOR IN FOREIGN COUNTRIES
E. Sevastyanova
The article is devoted to advanced and developing countries experience of government pecuniary aid to the poor. Special attention is paid to social support needs evaluation, and conversion from benefits to employment assis-
Keywords: social support, low-income groups, needs evaluation.
