CC BY
24
Зинаида Борисовна Хмельницкая
Доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой организации и управления внешнеэкономической деятельностью Уральского государственного экономического университета
Виктор Евгеньевич Ковалёв
Аспирант кафедры организации и управления внешнеэкономической деятельностью Уральского государственного экономического университета
Механизм внешнеторгового протекционизма в современных условиях и практика его использования на рынках стальной продукции
Несмотря на происходящую уже продолжительное время в мировой экономике либерализацию внешнеэкономической деятельности, значительное место в развитии внешней торговли и ее регулировании сохраняют за собой государства, которые проводят соответствующую внешнеторговую политику. Говоря точнее, наряду с явным и многосторонним процессом проявления свободы торговли, существует и противодействующая этому процессу протекционистская тенденция.
Следует подчеркнуть, что проблемное поле внешнеторговой (в более общем виде - внешнеэкономической) политики государств так или иначе связано с более глубинными проблемами определения места и роли национальных хозяйств в современной мировой экономике в принципе. Достаточно определенно на этот счет высказался президент Всемирного банка Джеймс Вул-фенсон, который в докладе «Государство в меняющемся мире» отметил: «Исто-
рия настойчиво повторяет, что хорошее правительство - это не роскошь, а жизненная необходимость. Без эффективного государства устойчивое развитие, и экономическое, и социальное, невозможно» [1. С. 1]. При этом он, впрочем, подчернул, что центральной проблемой в современных условиях становится не размер государственного сектора, а его качество, а также эффективность государственного участия в экономическом развитии. Эти слова остаются актуальными до сих пор. Можно видеть, что даже в таких группировках государств, как, например, Европейский союз (ЕС), где процесс международной экономической интеграции зашел уже очень далеко и страны фактически передали наднациональным органам значительную часть своего суверенитета в экономической области, роль отдельных участников остается весьма значительной.
По существу близкая позиция находит свое отражение в Докладе о торговле и развитии, представленном Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) в 2002 г., в котором при анализе проблем современного мирового экономического развития подчеркивается: «Источник бед кроется в разрыве между риторикой и реальностью либерального международного экономического порядка. Нигде этот разрыв не является более очевидным, чем в международной торговой системе. Даже превознося достоинства свободной торговли, правительства испытывают жгучее желание вмешаться в этот процесс, чтобы защитить свое население и своих производителей, которые ощущают угрозу, исходящую от холодных ветров международной конкуренции» [2. С. 3].
Дилемма «Что лучше: протекционизм, который дает возможность развиваться национальной промышленности, или свобода торговли, которая позволяет напрямую сравнивать национальные издержки производства с международными?» - предмет многовекового спора экономистов и политиков. Как вполне обоснованно отмечается, «проблема экономической зависимости, независимости и взаимозависимости стран сопровождает всю экономическую историю цивилизации» [3. С. 37].
В различные периоды внешнеторговая практика склонялась то в одну, то в другую сторону, никогда, правда, не принимая ни одну из экстремальных форм. В 1950-1960-е годы для международной экономики был характерен отход от протекционизма в сторону большей либерализации и свободы внешней торговли. С начала 1970-х годов проявилась обратная тенденция - страны стали отгораживаться друг от друга все более изощренными тарифными и особенно нетарифными барьерами, защищая свой внутренний рынок от иностранной конкуренции. Правда, при этом современный протекционизм стал концентрироваться в относительно узких областях: в отношениях развитых стран - это области сельского хозяйства, текстиля, одежды, продукции черной металлургии; в торговле развитых стран с развивающимися - это экспорт промышленных товаров развивающимися странами; в торговле развивающихся стран - это товары традиционного экспорта.
Что представляет собой механизм внешнеторгового протекционизма в современных условиях?
Долгое время основным средством регулирования импорта, а по сути и главным инструментом внешнеторгового протекционизма, оставался им-
портный таможенный тариф. Однако система обязательств в рамках ГАТТ/ВТО изменила ситуацию. Одной из основных целей функционирования ГАТТ/ВТО является либерализация мировой торговли. В этой связи одним из обязательств страны-члена ВТО является обязательство по «связыванию» импортных тарифов, т.е. установлению их предельного уровня, а также планомерному снижению уровня тарифной защиты (иногда до нуля).
Либерализация тарифной защиты вывела на первый план в качестве эффективного средства внешнеторгового протекционизма нетарифные меры. Перечень этих мер довольно обширен: технические, санитарные и фитосанитарные стандарты, лицензии и др. Однако наиболее активно используются антидемпинговые, компенсационные и специальные защитные меры, которые применяются в виде дополнительных повышенных пошлин (сверх установленного импортного тарифа) или ценовых ограничений, иногда в виде количественных ограничений (квот). Можно утверждать, что антидемпинговые и другие обусловленные защитные меры формируют основу механизма внешнеторгового протекционизма в современных условиях. Термином «обусловленные защитные меры» называют торговые ограничения, которые могут быть введены в конкретных обстоятельствах (условиях) для защиты от импорта, помимо защиты, обеспечиваемой прейскурантами тарифных ставок, согласованными в рамках ГАТТ [4. С. 4]. Иными словами, обусловленные защитные меры - исключение из фундаментальных принципов взаимности и отсутствия дискриминации, установленных ГАТТ/ВТО.
Правовую базу применения мер торговой защиты составляют следующие положения ВТО:
1) антидемпинговые и компенсационные пошлины (Статья VI ГАТТ 1994; Соглашение по применению Статьи VI ГАТТ, 1994; Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам);
2) специальные защитные меры (Статья XIX ГАТТ, 1994; Соглашение по специальным защитным мерам).
Кроме того, нормы, содержащиеся в этих соглашениях, как правило, инкорпорированы в национальное законодательство стран-членов ВТО. Россия, проводя активные переговоры по вступлению в данную организацию, уже оформила некоторые свои нормативно-правовые акты, регулирующие внешнеторговую деятельность, с учетом требований ВТО. В частности, применение специальных защитных мер в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 165 «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров».
В последние годы антидемпинговые и другие обусловленные защитные меры наиболее часто используются на мировом рынке стальной продукции. Очевидно, это связано с некоторыми обстоятельствами развития как мировой экономики, так и отраслевой спецификой самой черной металлургии.
Одним из основных направлений развития международных экономических отношений на протяжении последних десятилетий является глобализация экономики, которая в полной мере проявилась в металлургической промышленности. Международные хозяйственные связи превратились в инструмент перераспределения ресурсов и повышения эффективности производства
в глобальном масштабе. Это привело к развитию ряда тенденций в мировой металлургии:
а) усилению крупных интегрированных компаний на мировых рынках;
б) обострению конкуренции на рынках продукции с высокой добавленной стоимостью и распространению применения национальных защитных мер во внешней торговле;
в) активизации работ по снижению затрат производства металлопродукции; при этом высокозатратные виды производств переносятся в страны, обладающие наиболее дешевыми природными и энергетическими ресурсами, рабочей силой, что обеспечивает минимальные налоговые и транспортные издержки.
В контексте рассматриваемой проблемы остановимся подробнее на исследовании второй из указанных выше тенденций. Очевидно, распространение защитных мер во внешней торговле металлопродукцией является следствием постоянной и крайне жесткой конкуренции на мировом рынке. Такая ситуация сложилась во многом из-за наличия огромных структурных избытков производственных мощностей в мировой сталелитейной промышленности. В последние годы наблюдается огромное перепроизводство стали.
Во многих странах значение производства стальной продукции измеряется не только его коммерческой ценностью для экономики страны. Поскольку оно традиционно считалось крайне необходимым для обороны, многие государства предпочитают сохранять мощности по выплавке стали на соответствующем уровне. Кроме того, сталь широко используется в таких отраслях, как тяжелое машиностроение, производство транспортных средств и электрических бытовых приборов, а также в строительстве. Вообще, любые изменения в национальном металлургическом производстве могут явиться причиной серьезного мультипликативного эффекта для развития других отраслей промышленности. Кроме того, металлургический комплекс в большинстве стран мира, где сталелитейная промышленность является одной из традиционных отраслей, несет на себе повышенную социальную нагрузку. На заводах отрасли, как правило, трудятся тысячи специалистов, и от стабильной работы этих хозяйствующих субъектов зависит благополучие целых районов или городов, в которых они расположены. Это привело к тому, что государства продолжали строительство производственных мощностей, в некоторых случаях нерентабельных, и стремились не допустить закрытия устаревших или малопродуктивных.
Вследствие этих и других причин правительства, вместо того чтобы дать производителям возможность отреагировать на сигналы рынка, связанные с падением спроса на сталь, продолжали субсидировать отрасль [5. С. 710-722]. Резкое сокращение и изменение характера спроса на продукцию сталелитейной промышленности в основных странах-производителях, например в СНГ, азиатский финансовый кризис, а также быстрое, хотя и временное, снижение спроса в других регионах мира усугубили и без того сложное положение дел в отрасли.
Отсутствие заметных структурных преобразований в сталелитейной промышленности и распространение субсидирования привели к избытку
производственных мощностей и, как следствие, к значительному увеличению поставок металлопродукции на внешние рынки.
При отсутствии согласованных на многостороннем уровне правил, способствующих решению проблемы, странам ничего не оставалось, как использовать существующие правила или же искать ad hoc решения. «Произведенные расчеты показывают, что со времени принятия первых законов об антидемпинговых и компенсационных мерах приблизительно треть, а иногда и половина, инициированных на их основании дел касалась импорта стальной продукции» [9]. Действительно, по данным ВТО, c 1 января 1995 г. по 31 декабря 2005 г. наибольшее количество инициированных антидемпинговых расследований и введенных мер приходилось на неблагородные металлы (раздел Гармонизированной системы, включающий сталь - категория XV: «неблагородные металлы и изделия из них»). Динамика антидемпинговых расследований показана ниже (см. рисунок). В этот период странами, входящими в ВТО, было инициировано 2 840 расследований, из них 821 по категории XV, т.е. 28,9% всех антидемпинговых разбирательств в этот период касались поставок стальной продукции [8].
Количество антидемпинговых расследований (по категория XV)
Общее количество антидемпинговых расследований ™ Линейный тренд (общее количество антидемпинговых расследований)
■ ■ ■ Линейный тренд (количество антидемпинговых расследований)
Динамика антидемпинговых расследований в 1995-2005 гг.
Наиболее сложный период для мировой сталелитейной промышленности - 2001-2002 гг. Именно в марте 2002 г. Администрация США ввела на импорт отдельных изделий из стали временные специальные защитные меры в виде пошлин и тарифных квот, что вызвало эффект «домино» на рынках металлопродукции - о введении дополнительных защитных мер в том же 2002 г. объявили страны ЕС, Китай, Канада, Малайзия, Венгрия, Польша, Чили и др.
С 2003 по 2005 г. ситуация в мировой черной металлургии несколько улучшилась, что было связано с замедлением темпов прироста производства
стали во многих странах и сокращением избыточных мощностей, а также с благоприятной рыночной конъюнктурой.
Так или иначе, производство стали в 2004 г. составило 1,050 млрд т, а потребление - около 950 млн т, иными словами, перепроизводство - около 100 млн т [6. С. 44]. По данным Международного института чугуна и стали, в 2005 г. мировое производство стали составило 1,129 млрд т (+7,5% по сравнению с 2004 г.), а мировое потребление стальной продукции увеличилось только на 5% - до 998 млн т. Этот фактически авторитетный институт сообщил, что около 12% мирового производства стальной продукции (порядка 130 млн т) направлено на склады [7. С 17]. В 2005 г. из шести крупнейших стран (Китай, Япония, США, Россия, Южная Корея, Германия), производящих и потребляющих стальную продукцию, только США являлись нетто-импор-тером. Эта ситуация, безусловно, настораживает, так как свидетельствует о сохранении предельно жесткой конкуренции на рынках металлопроката. В 2004 г. Китай стал нетто-экспортером, реализовав на внешних рынках около 14 млн т стальной продукции; в 2005 г. он увеличил экспорт стальной продукции на 44,2% (!) - до 20,52 млн т. Столь заметный рост поставок на внешний рынок связан с агрессивной внешнеторговой политикой китайских производителей. Подобная практика может привести к новому витку напряженности на мировом рынке стальной продукции и явиться катализатором дальнейшего использования антидемпинговых и защитных мер.
На фоне рассмотренных обстоятельств наибольшую актуальность приобретают проблемы, остро стоящие перед российскими производителями стальной продукции.
Комплекс черной металлургии России включает в себя около 200 предприятий. Только на десяти крупнейших из них заняты более 300 тыс. чел. В общем объеме отечественной промышленной продукции доля черной металлургии в последние годы составляла порядка 8-10%, а валютные поступления от продажи продукции черной металлургии - почти 10% от общих валютных поступлений страны. Из основных проблем, стоящих перед российскими производителями стальной продукции, можно выделить проблемы, связанные с протекционистскими мерами и неблагоприятной конкурентной средой. Обе проблемы обусловлены практикой использования защитных механизмов в рамках ВТО.
На протяжении последних лет экспортные поставки продукции отечественных предприятий черной металлургии являются традиционным объектом для антидемпинговых разбирательств. По данным ВТО, c 1 января 1995 г. по 31 декабря 2005 г. из 97 антидемпинговых расследований, инициированных в отношении российских товаров, 62 (почти 64%) приходилось на категорию XV Гармонизированной системы. В 52 случаях по результатам расследований были приняты положительные решения и установлены антидемпинговые пошлины [8]. Подобная ситуация сложилась во многом в силу того, что Россия до сих пор не добилась признания юридического равноправия в системе международной торговли.
Благополучие страны напрямую зависит от внешнего рынка, но влиять на этот рынок Россия не может, поскольку не участвует в выработке правил сосуществования его участников. Только после вступления в ВТО отечест-
венные хозяйствующие субъекты получат возможность в случае несогласия с решением по антидемпинговому разбирательству или защитному расследованию обращаться к механизму разрешения торговых споров в рамках данной организации.
Дискриминация российских производителей заключается также в непризнании (частичном признании) некоторыми нашими торговыми партнерами рыночного статуса российской экономики. Например, анализ практики антидемпинговых расследований, проведенных Комиссией ЕС против российских товаров (по трансформаторной стали расследование было начато в июне 2004 г.) после законодательного закрепления рыночного статуса российской экономики 8 ноября 2002 г., показал, что Комиссия ЕС не учитывает данные предприятий о затратах на приобретение природного газа и электроэнергии, считая их ненадежными из-за «нерыночности» механизмов ценообразования. Сравнивая российские цены на энергоресурсы со среднеевропейскими и мировыми, Комиссия ЕС делает вывод о том что они не могут покрывать все затраты, связанные с производством, и обеспечивать прибыль. Несмотря на очевидность естественных конкурентных преимуществ России в области энергоресурсов и необходимость их учета в антидемпинговых расследованиях, Комиссия ЕС корректирует данные российских предприятий о затратах на энергоресурсы на основе «суррогатной страны», что ведет к увеличению нормальной стоимости товара и существенно увеличивает демпинговую маржу. Подобную методику расчета себестоимости продукции отечественных предприятий для целей антидемпинговых расследований пытаются использовать и США (например, антидемпинговое расследование в отношении поставок магния). Данная практика, безусловно, является дискриминационной, и в ходе переговоров о вступлении России в ВТО необходимо поставить вопрос о ее устранении.
Наконец, еще одной важной проблемой, стоящей перед отечественными металлургами, становится неблагоприятная конкурентная среда. Есть несколько примеров, которые демонстрируют медлительность российских органов государственной власти в принятии решений, направленных против нарушения правил торговли стальной продукцией на внутреннем рынке России. Это касается поставок украинских труб в Россию, прутков для армирования железобетонных конструкций и других видов продукции. В данной ситуации необходимо расширить практику применения тарифных и нетарифных мер в рамках антидемпинговых, компенсационных и защитных расследований для сокращения объемов необоснованного импорта металлопродукции и повышения оперативности применения этих мер в соответствии с изменениями рыночной конъюнктуры.
Литература
1. The State in Changing World. Washington, 1997.
2. UNCTAD Trade and Development Report 2002. NY & Geneva, 2003.
3. Хасбулатов Р.И. Мировая экономика: в 2 т. М.: Экономика, 2001. Т. 2.
4. Наваретти Дж.Б., Дель Перо А.С. Торговая политика и вступление в ВТО в помощь экономическому развитию: применительно к России и странам СНГ. Модуль 11 / Всемирный банк, 2004.
5. Stewart, Terence P., McDonough, Patrick J., Prado, Marta M. Opportunities in the WTO for Increased Liberalization of Goods: Making Sure the Rules Work for All and That Special Needs are Addressed. 24 Fordham // Int'l & Comp. L. 652, 2000.
6. Калинский О. Конкурентные преимущества и перспективы развития российских производителей сортового проката на мировом рынке стальной продукции // Национальная металлургия. 2005. Июль-август.
7. Металлургический бюллетень. 2006. № 3(67). Март.
8. www.wto.org.
9. Stewart, Terence P. U.S. Japan Economic Disputes: The Role of Antidumping and Countervailing Duty Laws. 16 Ariz. J. // Int'l & Comp. L. 689, 720, 1999.
10. Greg Mastel. The U.S. Steel Industry and the Antidumping Law. Challenge 87. 1999. May-June.
*****
