CC BY
53
© Г.В. Тимофеева, 2006
МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ АПК РОССИИ
Г.В. Тимофеева
Особенности функционирования механизма регулирования социальной инфраструктуры АПК зависят от принятой модели социальной политики государства. Такой механизм представляет собой способ преобразования хозяйственных взаимоотношений субъектов в направлении разрешения возникающих между ними противоречий в процессе создания условий воспроизводства человеческого фактора агропромышленного производства и обеспечения условий жизнедеятельности индивидов.
Основными субъектами механизма регулирования социальной инфраструктуры выступают государство (федеральные и региональные органы власти), муниципальные органы власти, предприятия и организации АПК, домохозяйства. В рамках принятой модели социальной политики государство должно определять стратегические направления развития социальной инфраструктуры и регулировать их реализацию. Однако, как показывает практика, государство активно осуществляет «сброс» социальных обязательств, перекладывание ответственности на региональный и муниципальный уровни управления. В этой связи комплекс вопросов формирования рациональной социальной инфраструктуры как основы организации жизненной среды сельских территориальных общностей людей приходится решать в значительной мере на местном уровне, где легче определить социальные потребности населения и оптимально использовать ресурсные возможности. Поэтому в современных условиях необходимо задействовать формы и механизмы поддержки развития социальной инфраструктуры местного значения, поскольку муниципальные органы власти больше заинтересованы в развитии частного инфраструктурного бизнеса, становлении жизнеспособных хозяйственных структур, способных эффективно функционировать с соци-
альными гарантиями для населения. Усиливающееся движение социальной политики в сторону местного уровня определяет противоречия механизма регулирования социальной инфраструктуры, связанные с процессом оптимизации функций между субъектами государства разного уровня, распределением между ними финансовых ресурсов, поиском источников финансирования социальной сферы села.
Субъекты механизма регулирования социальной инфраструктуры АПК в процессе це-леполагания формулируют концепцию и разрабатывают стратегию действий, в которой определяют желаемые ориентиры, последовательность и этапы достижения целей. Конкретизация целей осуществляется в целевых программах социального развития (например, Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года», принятая Правительством РФ 3 декабря 2002 г.), обеспечивающих согласование интересов хозяйственных субъектов на основе определения сроков, методов, инструментов и источников ресурсов достижения целей.
Система целей механизма регулирования социальной инфраструктуры включает общие и специфические, стратегические и тактические, интегральные и дифференциальные цели. Общими целями для субъектов механизма регулирования социальной инфраструктуры выступают цели, определяемые интегральным механизмом инфраструктурного развития в АПК. Специфические цели обусловлены особой сферой регулирования - социальной, поэтому предполагают развитие таких видов инфраструктурной деятельности, как образование, здравоохранение, культура и иных.
Интегральной целью механизма регулирования социальной инфраструктуры АПК выступает создание условий, обеспечивающих повышение качества жизни работников
АПК и членов их семей, развитие человеческого фактора. Содержание интегральной цели раскрывается в системе дифференциальных целей механизма регулирования социальной инфраструктуры АПК, которая включает: повышение уровня жизни сельского населения на основе преодоление бедности и возрастающего неравенства доходов; социальную защиту уязвимых групп сельского населения (дети, старики, инвалиды, больные и др.); улучшение структуры занятости; развитие системы образования на селе; развитие здравоохранения и социального страхования; повышение уровня культуры, улучшение быта сельских тружеников.
Под уровнем жизни понимаются обеспеченность населения необходимыми материальными благами и услугами, достигнутый уровень их потребления и степень удовлетворения разумных (рациональных) потребностей 1. Важнейшими составляющими уровня жизни являются доходы населения и социальное обеспечение. Преодоление бедности и возрастающего неравенства доходов составляет основу решения существующих проблем развития АПК и фактически определяет основную цель проводимой социально-экономической политики. Многие эксперты отмечают, что проблема бедности может быть эффективно решена путем целенаправленной политики и продуманных планов как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Необходимо подчеркнуть, что для этого следует добиться комплексного развития села и сельского хозяйства как отрасли. Низкие доходы и невысокий уровень жизни сельского населения, и, как следствие, слабое здоровье, плохое питание и образование, снижают его экономическую активность и приводят к замедлению темпов экономического роста. Повышение уровня доходов сельского населения сопровождается увеличением спроса на продукты, производимые внутри страны. Возрастающий спрос на отечественные товары стимулирует экономику, внутренние инвестиции и занятость, создает условия для быстрого экономического развития АПК и всего народного хозяйства. Поэтому как тактическую задачу механизма регулирования социальной инфраструктуры можно рассматривать повышение доходов сельского населения, которое
будет способствовать сокращению неравенства и снижению уровня бедности на селе.
Преодоление неравенства путем сокращения массовой бедности выступает мощным материальным и психологическим стимулом расширения участия сельского населения в процессе экономического развития. В России сельское население имеет в настоящее время самые низкие доходы, увеличиваются масштабы его абсолютного обнищания, что становится деструктивной силой по отношению к экономическому прогрессу, вызывает серьезные диспропорции в развитии социальной сферы села, противодействие экономическому развитию со стороны отчаявшихся слоев граждан.
В сложившихся условиях первостепенное значение приобретает обеспечение социальной защиты населения в АПК, в которой нуждаются, прежде всего, те его слои, которые уже или еще не в состоянии самостоятельно обеспечить минимальный уровень жизни (старики, дети, многодетные семьи, инвалиды, больные и др.). Реформирование системы социальной защиты, связанное с монетизацией льгот, оказало положительное воздействие на благосостояние сельских жителей, у которых появилась возможность получения дополнительных денежных средств.
Повышение уровня и улучшение структуры занятости сельского населения предполагает создание благоприятных условий труда, совершенствование качественных характеристик рабочей силы (образование, квалификация, опыт работы), возрастание гибкости рынка труда и мобильности работников. Создание новых рабочих мест в рамках программы строительства сельской инфраструктуры (дороги, складские помещения и т. п.) позволяет увеличить занятость, способствует комплексному развитию села и снижению миграционного потока в город.
Государство должно гарантировать равноправие субъектов на рынке труда, свободный выбор профессии, сферы и места приложения труда. Для этого существует общедоступная система получения среднего, специального и высшего образования.
В сфере здравоохранения на селе осуществляется производство общественных благ и услуг по предотвращению или лече-
нию заболеваний у населения. Эта отрасль социальной инфраструктуры отличается от многих других по формам хозяйственной деятельности и соотношению государственного и рыночного регулирования. Действие рыночных отношений здесь ограничивается природой продукта как коллективного блага, в частности присутствием так называемого «внешнего эффекта», когда результатами деятельности может воспользоваться «третья сторона», не участвовавшая в сделке. Поэтому и выделяется особый, внерыночный, сектор, так называемое общественное здравоохранение, объединяющее санитарно-эпидемиологические и профилактические службы, оздоровительные центры, медпункты в школах, других учебных заведениях и т. д. В то же время значительная часть услуг сферы здравоохранения потребляется в индивидуальном порядке и не обладает четко выраженным внешним эффектом. Но и в этих случаях развитие чисто рыночных отношений исключается из-за возможной асимметрии информации и индивидуализированного характера медицинского обслуживания. Таким образом, для здравоохранения характерна сравнительно высокая степень огосударствления, что оказывает непосредственное влияние на формы и методы его организации и регулирования в рамках АПК.
Преобразования в сфере культурного обслуживания на селе, так же, как и в целом по стране, осуществляются весьма неравномерно и противоречиво. Особенно велики контрасты в отраслевом и региональном разрезе. Наибольшие трудности испытывают структуры, относящиеся к некоммерческим видам деятельности, - библиотеки, музеи, классические виды искусства. Наиболее быстро частное предпринимательство освоило виды деятельности, способные принести прибыль: индустрию развлечений, производство и распространение аудио- и видеопродукции. В новых условиях с учетом потребительских запросов меняется характер деятельности многих сельских учреждений рассматриваемой сферы, они становятся многофункциональными: в библиотеках ведется лекционно-просветительная работа, проводятся литературные вечера и встречи по интересам, демонстрируют фильмы, дают спектакли, открываются видеозалы, кафе,
организуется продажа каталогов и художественных изделий.
Дифференциальные цели механизма регулирования социальной инфраструктуры АПК имеют стратегический характер, направлены на качественное совершенствование человеческого фактора. Тактические цели развития социальной инфраструктуры АПК предполагают выполнение задач, связанных с переходом к рынку:
- завершить процесс отделения социальной инфраструктуры от крупных сельскохозяйственных предприятий;
- создать систему финансирования социальных услуг после их отделения от крупных хозяйств, которая должна предусматривать: а) четкое разграничение обязанностей между федеральными, региональными и местными бюджетами; б) разработку механизмов, обеспечивающих прогнозируемость трансфертов с верхних уровней государственного управления на нижние, и введение жестких бюджетных ограничений; в) обеспечение льготной налоговой базы муниципальных органов управления, которая не могла бы использоваться более высокими уровнями управления, в целях наделения местных органов правом распоряжения источниками доходов, обеспечивающих финансирование минимально необходимых расходов;
- наиболее приоритетными объектами инвестирования государственных средств в инфраструктуру должны стать дороги и телекоммуникации. Небольшие сельские населенные пункты необходимо обслуживать мобильными подразделениями социальных служб (например, передвижными медицинскими центрами, библиотеками, автолавками и др.);
- создать благоприятные условия для развития бизнеса в сфере социальной инфраструктуры, обеспечивающие стартовые и дальнейшие возможности. Достижение целей механизма регулирования социальной инфраструктуры АПК возможно с помощью следующей системы методов и инструментов.
Правовые методы включают осуществление деятельности на основе принимаемых
на всех уровнях государственной власти правовых актов и нормативных документов, действие которых распространяется на предприятия всех форм собственности. Законодательные основы развития социальной сферы на селе разрабатываются Государственной Думой, законодательными собраниями в регионах и органами местного самоуправления, которые имеют право на законодательное нормотворчество в пределах своих муниципалитетов. На федеральном уровне законодательство, регулирующее развитие социальной инфраструктуры АПК, представлено такими законами, как Гражданский кодекс, Кодекс законов о труде, «О повышении социальных гарантий для трудящихся», «О занятости населения РФ», «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», «Об образовании», «Об основах социального обслуживания в РФ» и др.
Бюджетно-финансовые методы предполагают выявление и использование источников средств, направляемых на развитие социальной инфраструктуры, а также рычагов и инструментов управления этими финансовыми потоками. Основной формой реализации данных методов в настоящее время является выделение в бюджетах разных уровней статей, за счет которых финансируются отрасли социальной инфраструктуры АПК. При этом важно максимально четко выявить потребности, на которые следует выделять бюджетные средства, ранжировать их по объективным критериям, внедрять практику экономических обоснований и расчетов, оценок сравнительной результативности финансируемых программ и проектов. Другой формой реализации бюджетнофинансового регулирования является создание внебюджетных социальных фондов: пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, занятости населения, индивидуального жилищного строительства, - за счет которых финансируются соответствующие отрасли социальной инфраструктуры села. Источниками пополнения средств социальных фондов могут выступать средства территориальных бюджетов, отчисления по земельному налогу, арендная плата, средства юридических и физических лиц и иные.
Одной из перспективных форм организации деятельности в сфере социальной инфраструктуры АПК является форма партнерств государственных структур с негосударственными некоммерческими учреждениями и организациями. «Партнерские отношения представляют собой системы формализованной кооперации структур различной институциональной природы или относящихся к разным типам государственной собственности для реализации совместных проектов и про-грамм»2. Как показывает мировая практика, система партнерских отношений способствует развитию социальной инфраструктуры по нескольким направлениям. За счет негосударственных источников расширяется финансовая база инвестиционных и других программ; сэкономленные таким образом бюджетные средства могут быть направлены на реализацию наиболее социально значимых проектов.
В российских условиях форма партнерских отношений имеет наибольший потенциал и перспективы на местном уровне при решении острейших проблем финансирования социально-культурных программ, инвестирования и функционирования объектов инфраструктуры, улучшения среды обитания. Однако в настоящее время развитие партнерских отношений в сфере социальной инфраструктуры отечественного АПК ограничивается слабостью частного и неразвитостью некоммерческого сектора, практическим отсутствием благотворительной деятельности из-за бедности основной массы населения, утратой исторических традиций милосердия и меценатства, что обусловливает диспропорциональность в реализации рассматриваемого механизма. На долю некоммерческих организаций в общей структуре сельскохозяйственных предприятий страны приходится лишь 0,9 %. Наиболее развит некоммерческий сектор в АПК Курганской и Тюменской областей, где на долю ассоциаций крестьянских (фермерских) хозяйств приходится 1,1 % и 1,6 % соответственно 3.
Финансовой основой партнерских отношений администраций разных уровней является механизм долевого финансирования совместных программ. Федеральные и региональные власти должны защищать средства местных бюджетов от возможных в условиях рыночного хозяйства рисков, предоставляя,
наряду с субвенциями и дотациями, займы, гарантии по кредитам, налоговые льготы. Конечная цель укрепления местных бюджетов должна состоять в обеспечении возможностей самостоятельного развития сельских территорий и, в частности, формирования жизнеспособной муниципальной социальной инфраструктуры.
Интересен в этом отношении опыт Белгородской области, где создан внебюджетный фонд развития села, главными задачами которого являются: обустройство сельских подворий; строительство жилья на селе; газификация; обеспечение крестьянских хозяйств удобрениями, техникой; создание финансовых товариществ, объединяющих средства внебюджетного фонда, местного и областного бюджетов, средства инвесторов, что позволяет строить и сдавать ежегодно по 4-5 школ (по России в среднем 20-25), 3-4 клуба (по России - 12) 4.
Эффективными инструментами развития социальной инфраструктуры на селе могут стать субсидирование части банковской процентной ставки по привлекаемым инвесторами кредитам и финансирование инвестиционных проектов на долевых началах с другими участниками в виде вклада в уставный капитал, а также предоставление дополнительных льгот по налогам и сборам. При строительстве объектов социальной сферы на селе целесообразно предусматривать обязательное долевое участие бюджетов муниципальных органов.
Социальные стандарты являются инструментом обеспечения прав граждан в области социальных гарантий, предусмотренных Конституцией РФ. Они необходимы для определения форм и объемов социальных услуг, бесплатное предоставление которых всем гражданам России гарантируется Конституцией, а также для установления финансовых нормативов. Государственные минимальные социальные стандарты разрабатываются на основе единой правовой базы и общих методических принципов. К ним относятся: минимальный прожиточный минимум; минимальный потребительский бюджет; минимальный размер оплаты труда (МРОТ); минимальный размер пенсии (пособия, стипендии). Однако на селе эти социальные стандарты не обеспечиваются, о чем свидетельствуют низкие доходы, высокий уровень бедности, безработицы, порождающие диспропорции в обеспечении
условий воспроизводства человеческого фактора между необходимыми социальными нормативами и их реальным уровнем. Это оказывает негативное воздействие на моральное и психологическое состояние сельского населения (например, число суицидов за последние десять лет выросло в 1,7 раза 5), а в конечном итоге, на результативность агропромышленного производства.
Формирование конкурентной среды в сфере социальной инфраструктуры АПК будет способствовать значительному расширению набора услуг, росту их доступности для сельского населения, снижению цен, повышению качества обслуживания, в том числе и за счет привлечения к этому виду деятельности негосударственных производителей. В отличие от свойственного государственной форме организации обслуживания, его строго стандартизированного, усредненного, обезличенного варианта, услуги частных производителей более точно и полно учитывают конкретные потребности и потому обычно более дифференцированы по функциям, уровню цен и персонифицированности.
Несельскохозяйственный компонент социальной инфраструктуры АПК представляет важную составляющую сельской жизни во многих странах Восточной Европы. Он является источником значительных дополнительных доходов и возможностей занятости для населения сельских территорий, обеспечивает спрос на местную продукцию и рынки ее сбыта, а также открывает новые возможности повышения эффективности сельскохозяйственного производства. Однако в нашей стране формирование новых несельскохозяйственных производств, и прежде всего в сфере инфраструктуры АПК, происходит очень медленно и осуществляется в основном собственными силами лишь с незначительной поддержкой извне. Согласно результатам ряда социологических исследований, сельские жители России получают «несельскохозяйственный» доход преимущественно из таких источников, как социальные выплаты, ремесла, охота, рыбная ловля и несельскохозяйственные виды предпринимательской деятельности. Малый бизнес в сфере инфраструктуры, типичный для сельских территорий стран с развитой рыночной экономикой, в России до сих пор не сформировался.
Поэтому большое значение имеет поддержка, особенно муниципальными органами власти, развития малого бизнеса и предпринимательства на селе, повышение доступности для них финансово-кредитных инструментов. Без новых рабочих мест, создаваемых в сфере инфраструктуры, невозможно развитие АПК, модернизация сельского хозяйства.
Таким образом, основные противоречия механизма регулирования социальной инфраструктуры - между целями и источниками средств их достижения - связаны с ограниченностью финансовых ресурсов государства, направляемых на решение проблем социальной инфраструктуры. Эти противоречия обусловлены происходящими в настоящее время процессами распределения функций и финансовых ресурсов между субъектами государства разного уровня, передачей объектов социальной инфраструктуры муниципальным органам управления, не располагающим достаточными финансовыми средствами на их содержание и развитие.
Для разрешения выявленных противоречий необходимо: провести оценку объектов социальной инфраструктуры на местах; рассчитать региональные нормативы обеспеченности сельского населения жильем, услугами и культурно-бытовыми объектами; определить объемы и порядок финансирования содержания и развития сельской социальной инфраструктуры; разработать меры государ-
ственной поддержки организации системы непрерывного и доступного сельского образования, позволяющего стимулировать естественную смену технологий путем повышения уровня профессиональной подготовки и квалификации работников, занятых в сельском хозяйстве; разработать и осуществить программы развития несельскохозяйственной деятельности в депрессивных и рекреационных регионах страны.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2002. С. 1130.
2 Государство и отрасли инфраструктуры в современной рыночной экономике. М.: Наука, 2001. С. 55.
3 Некоммерческие организации: роль и место в системе агропромышленного комплекса региона // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2004. № 11. С. 58.
4 Приоритеты и государственная поддержка социального развития села. М.: МСХ РФ, 2003. С. 46.
5 Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее регулированию: Ежегодный доклад по результатам мониторинга 2003 г. (пятый выпуск). М.: МСХ РФ: ВНИИЭСХ РАСХ: Центр всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы села, 2003. С. 13.
