CC BY
32
ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ
14 (71) - 2010
причины системного кризиса социально-экономического развития сельских территорий
Л. а. ТРЕТЬЯКОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры организации предпринимательской деятельности и менеджмента в АПК E-mail: lora_tretyakova@mail. ru
орловский государственный аграрный университет
В России на современном этапе социально-экономических преобразований изменились условия хозяйственной деятельности в сельской местности, которые существенно усугубили проблему занятости и доходов населения. Эффективное управление сельским развитием позволит глобально рассматривать проблемы общественного эволюционирования при сохранении возможностей материального и социального обеспечения как ныне живущих, так и следующих поколений.
Ключевые слова: кризис, управление, сельские территории, жизнеобеспечение населения.
Несмотря на незначительные положительные изменения в социально-экономическом развитии села за последние несколько лет, сельские территории в целом характеризуются явной неустойчивостью развития, представляющей угрозу не только продовольственной, но и общей национальной безопасности государства ввиду своей многофункциональной нагрузки.
Надо сказать, что исследования последних десятилетий показывают, что российское село переживает системный кризис, проявляющийся в ухудшении демографической ситуации в сельской местности; низком уровне жизни и высоком уровне безработицы сельского населения; снижении качества и уровня жизни; разрушении эволюционно сложившейся системы сельского расселения.
Если попытаться выразить основные проявления кризиса в цифрах, то очевидна следующая ситуация — прослеживаются явно негативные тенденции во всех сферах жизнедеятельности сельского населения.
С точки зрения разработки стратегии устойчивого жизнеобеспечения нельзя не отметить
присущий именно сельским территориям низкий уровень жизни и высокий уровень безработицы населения. В 2008 г. в народном хозяйстве было занято 65,7 млн человек в возрасте от 15 до 72 лет, в том числе 15,9 млн человек сельского населения. Таким образом, доля сельского населения в общей численности занятых в экономике составляет 24,2 %. Сопоставление долей сельского населения в общей численности населения в численности занятых показывает, что уровень занятости на селе ниже, чем в городе.
В настоящее время почти каждый четвертый из общей численности безработных и каждый третий из числа зарегистрированных в органах службы занятости безработных — житель сельской местности, в то время как в 1992 г. это были каждый шестой и каждый пятый соответственно.
Несмотря на наметившийся в последние три года рост занятости и доходов сельских жителей, их уровень продолжает оставаться низким. Общая безработица на селе составила в 2008 г. 11,0 %, регистрируемая — почти в 4 раза меньше. Большинство сельских безработных (76,8 %) не получает пособия и социально не защищены. В критической зоне (с показателями уровня безработицы свыше 10 %) находятся 48 % регионов, в десяти регионах уровень общей безработицы выше 20 %.
В 2008 г. за чертой бедности по денежным доходам находилось 26,4 млн сельских жителей (68,3 %, в городе — 44,2 %), по располагаемым ресурсам — 20,2 млн (52,4 %, в городе — 34,6 %). В общем числе бедных сельские жители составляют 37 % по денежным доходам и 35 — по располагаемым ресурсам.
Уровень и качество жизни сельских жителей до настоящего времени значительно ниже по сравне-
нию с городскими жителями. Функционирование объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры не имеет финансовой базы, что ведет не только к сокращению их количества, но и к снижению доступа сельских жителей к основным социальным услугам — образованию и здравоохранению. Основная часть сельского жилищного фонда не оборудована коммуникациями, включая водопровод, газ. Существующая сельская дорожно-транспортная сеть не соответствует современным требованиям.
Очевидно, что значительная дифференциация качества и условий жизни в городской и сельской местности является главным препятствием для формирования социально-экономических условий устойчивого развития сельских территорий.
При изучении сельских территорий как социально-экономической системы нельзя не учитывать довольно четко прослеживающуюся в последние десятилетия тенденцию — разрушение эволюцион-но сложившейся системы сельского расселения. По данным Федерального агентства по статистике, в период между переписями населения 1989 и 2006 гг., несмотря на то, что общее число сельский поселений несколько увеличилось, в структуре расселения в два раза возрос удельный вес мелких деревень с численностью населения до 10 чел., существенна доля населенных пунктов без постоянного населения (8,4 %). Особенно высок этот показатель в Центральном и Северо-Западном федеральных округах — историческом центре страны. Если в целом по Российской Федерации доля сельских населенных пунктов без постоянного населения и с числом жителей до 10 чел. составляет 30,8 %, то в Центральном округе — 38,5 %, Северо-Западном — 50,2 %, а в таких областях как Вологодская — 59,6 %, Костромская — 58,3 %, Тверская — 51,9 %, Ивановская — 47,7 %, Смоленская — 46,2 %. Для сравнения: в Татарстане таких деревень всего 7,6 %, в Башкортостане — 8,1 % [1].
Исследование проблемы устойчивого жизнеобеспечения сельского населения позволяет утверждать, что основные причины сельского кризиса — неэффективность современной системы управления сельскими территориями и аграрной политики, исключение сельского хозяйства из числа приоритетных отраслей экономики.
По мнению автора, можно согласиться с академиком А. В. Петриковым, который разделил причины отмеченных кризисных явлений на 8 групп [2].
Несомненно, что в корне проблемы кризиса развития села лежат исторически накопившиеся проблемы. Историко-социологические исследо-
вания подтверждают, что на всем протяжении развития российской государственности, особенно в эпоху индустриализации, сельская местность оставалась внутренней сферой сельского хозяйства со слабо развитыми промышленностью и другими (несельскохозяйственными) видами деятельности. Низкие доходы, неудовлетворительные условия быта и труда, узкие сферы его приложения, а также проводимая долгие годы политика ликвидации «неперспективных деревень» стимулировали интенсивную миграцию населения в крупные промышленные центры. В сельской местности постоянно шел процесс сокращения численности сельских поселений, при этом общество утрачивало социальный контроль над значительными по масштабам и экономическому потенциалу территориями.
Кроме того, очевидна неэффективность аграрной политики, исключение сельского хозяйства из числа приоритетных отраслей. В аграрном секторе сложились худшие по сравнению с другими сферами производства условия получения доходов. Экономический рост, наблюдаемый в сельском хозяйстве с 1999 г. не привел к росту качества и уровня жизни в сельской местности. Доходы в среднем немного выросли, но сосредоточиваются они в узкой группе сельскохозяйственных организаций и пригородных сельских районах. Не завершен процесс формирования экономически активных субъектов бизнеса, не преодолена тенденция сокращения ресурсного потенциала сельского хозяйства. Сельские товаропроизводители испытывают недостаток финансовых ресурсов для текущей и особенно инвестиционной деятельности (в том числе в области социального обустройства села).
Отчасти это связано с сокращением в государственном бюджете социальных расходов как по народному хозяйству в целом, так и по аграрному сектору. К 2008 г. Минсельхоз России увеличил финансирование социальных программ из федерального бюджета до 4,7 млрд руб., что повысило долю в аграрном бюджете до 9,2 %, но даже этих ресурсов недостаточно для решения социальных проблем [1].
Особое внимание при изучении причин развития кризисных явлений на селе надо обратить на отсутствие политики по выравниванию уровня жизни в городе и селе. В бюджетах министерств образования, здравоохранения, культуры и других отраслей сферы услуг нет разбивки на город и село. Это ведет к тому, что социальные ведомства сокращают программы оказания услуг в сельской местности, поскольку издержки здесь значительно выше, чем в городе. Бесспорно, что следствием
- 3
этого является и чрезмерная дифференциация доходов между различными группами населения как в городе, так и на селе, между отдельными регионами, центральными и периферийными сельскими районами. Надо сказать, что по степени социальных различий Российская Федерация опережает не только страны Европы, но даже Восточной Азии и Тихоокеанского региона, приближаясь к государствам Южной Америки.
Нельзя не отметить и тот факт, что неоправданно заниженные социальные расходы как по народному хозяйству в целом, так и по сельскому сектору в государственном бюджете ставят развитие сельских территорий под угрозу, так как в силу разных обстоятельств, используя только внутренние источники развития, невозможно обеспечить условия для формирования устойчивого жизнеобеспечения сельского населения.
Так, по федеральным и региональным программам поддержки животноводства в 2007 г. на одну условную голову скота было выделено 430 руб., а по программе «Социальное развитие села» и еще 12 федеральным целевым программам, частично реализуемым в сельских районах, за счет федеральных и региональных источников один сельский житель в среднем получил в 2008 г. 415 руб.
Кроме того, наблюдается сложная ситуация при разработке и реализации государственных проектов и программ, направленных на развитие сельских территорий. Анализ программных мероприятий показал, что из 43 федеральных целевых программ сельские аспекты присутствуют лишь в 14. Однако даже эти программы должным образом не скоординированы между собой, практически всегда наблюдается ведомственная разобщенность. При этом большинство федеральных программ, связанных с социальным развитием села, имеет «узкоотраслевой» характер и охватывает только проблемы эффективного функционирования объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры, не затрагивая весь спектр проблем развития территории.
Это ни в коей мере не способствует развитию и функционированию диверсифицированного аграрного рынка труда. Кроме того, отсутствие у сельских жителей возможности получать квалифицированную консультационную помощь и информационную поддержку ограничивает возможности организации альтернативных сельскому хозяйству сфер занятости. Вполне очевидно, что низкий уровень доходов и безработица по большей части связаны с проблемой ограниченного доступа сельского населения к рынкам продукции, материально-техническим, финансовым и информационным
4 -
ресурсам. Это обусловлено прежде всего низким уровнем развития в сельской местности рыночной и инженерной инфраструктуры, а также банковской сети, кредитных кооперативов, демонстрационных хозяйств, консультационных центров.
Особо следует отметить проблему дефицита информации, который испытывают как сельские жители, так и лица, принимающие решения. В то же время, когда борьба с бедностью является стратегической задачей государственного масштаба, полностью отсутствует статистическая информация о сельской бедности в разрезе субъектов Российской Федерации и сельских административных районов. Нет информации и о доле сельских жителей в региональном и муниципальном разрезе, денежные доходы и располагаемые ресурсы которых ниже прожиточного минимума.
В целом, на взгляд автора, можно констатировать, что социально-экономическая трансформация, происходящая в последние десятилетия в Российской Федерации, негативно отразилась на уровне жизни и общей социально-экономической ситуации на селе.
Реализация проводимых на федеральном и региональном уровнях мер позволила сформировать в 1999—2005 гг. тенденции наращивания отечественного производства и повышения доходности отраслей АПК; укрепить финансовое положение товаропроизводителей и, соответственно, экономику агропромышленного комплекса. Однако говорить о признаках стабильности нет оснований. В связи с острым финансовым дефицитом сельхозтоваропроизводители не только не вкладывают средства в развитие социальной сферы села, они практически отказались от поддержания его функционирования.
Тот факт, что инвесторы, пришедшие в АПК в последние три-четыре года из других отраслей экономики, создавая интегрированные агропромышленные компании с участием предприятий сельского хозяйства, практически не вкладывают средства в развитие сельских территорий, еще раз подтверждает основные принципы, предложенные в ходе исследования для разработки стратегии формирования устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий. А именно, только сельское население и его представители (конкретно, в агробизнесе) заинтересованы и могут объективно определить проблемы развития территории и перспективные направления их решения.
Всестороннее исследование системы устойчивого жизнеобеспечения сельского населения позволяет утверждать, что в корне проблемы лежат воп-
росы самоуправления сельских территорий, в том числе практически полное отсутствие институтов гражданского общества и неразвитость социально-территориальных групп населения. В большинстве субъектов Российской Федерации муниципалитеты сформированы на уровне административных районов, а не сельских поселений, что лишает локальные сельские сообщества институциональных возможностей реализации собственных интересов, ведет к информационной и социальной изолированности села.
По мнению автора, именно устранение перечисленных негативных тенденций должно составить базовую платформу стратегии устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий и разрабатываемых на ее основе конкретных программ отраслевого и межотраслевого характера.
Комплексный подход в исследовании проблемы жизнеобеспечения населения сельских территорий позволяет диагностировать их как систему в целом и каждого элемента в отдельности для определения оптимальных характеристик для конкретного периода развития и разработки перспективных направлений стратегии жизнеобеспечения. При этом исключительно важным является тот факт, что разработка и эффективная реализация мер в области сельского развития имеет для РФ объективно принципиальное значение, учитывая, во-первых, удельный вес сельских территорий в стране (а по международным критериям, установленным ОЭСР, к сельским и преимущественно сельским районам относится 98 % административных районов РФ), и, во-вторых, сложную социально-экономическую ситуацию и обезлюдивание сельских пространств.
Анализ существующих кризисных явлений и тенденций на сельских территориях, по мнению автора, требует безотлагательного принятия мер в области государственной политики, касающейся развития сельских территорий. Особую тревогу и обеспокоенность вызывает тот факт, что даже в развитых странах такого массового сокращения сельских поселений не происходило в период бурной урбанизации. Кроме того, с середины 1960-х гг. проявляется явная тенденция к деурбанизации. Например, в США численность сельского населения с 1980 по 2000 г. возросла на 6,4 млн человек, сокращается удельный вес жителей, проживающих в крупных городах.
Стратегия устойчивого жизнеобеспечения населения сельских территорий должна обеспечить подобные структурные сдвиги в Российской Федерации через реализацию соответствующих направлений сельской политики.
Исследование показало, что, рассматривая село как социально-экономическую систему, выполняющую важнейшие социальные функции, дальнейшее углубление кризисных явлений может спровоцировать проявление наиболее опасных в плане обеспечения государственной целостности Российской Федерации системных рисков, среди которых, наиболее опасными являются:
• риск сохранения территориальной целостности посредством потери социального контроля над огромными территориями;
• риск потери социально-генетического кода многих народов и народностей РФ из-за сокращения территорий традиционного проживания и традиционных занятий, что угрожает механизмам воспроизводства культуры;
• риск обострения социальной обстановки в городских поселениях из-за роста конкуренции на рынке труда и жилья.
Несовершенна и законодательная база, в которой отсутствуют четкие правила распределения средств государственной поддержки между производителями. Как правило, они осуществляются в пределах лимитов, в порядке общей очереди. Объемы лимитов по субъектам РФ, очередность получения денег определяются не законодательно установленными механизмами, а чиновниками. В итоге средства распространяются крайне неравномерно. Сельхозпроизводителям не гарантируется предоставление поддержки, даже если они выполняют все условия ее получения — им могут отказать в связи с исчерпанием лимитов.
Кроме того, надо отметить, что формирование аграрного бюджета происходит по остаточному принципу, так как процесс бюджетирования сильно подвержен лоббированию различных политических партий и сил.
Нельзя не брать во внимание и то, что в области принятия стратегических решений по аграрной политике на федеральном уровне очевидна ведомственная разобщенность, при этом каждое министерство преследует свои цели и интересы, зачастую идущие вразрез с интересами развития сельских территорий.
Надо сказать, что нет четкого разграничения полномочий в области государственного регулирования сельского хозяйства между федеральным центром и регионами. По одним и тем же позициям одновременно осуществляется поддержка из федерального и регионального бюджетов, причем ряд отраслей полностью финансируется из региональных бюджетов и часто также по остаточному принципу, в зависимости от проводимой в субъекте
- 5
РФ аграрной политики. Все это нарушает единое экономическое пространство России, создает неравные условия конкуренции, не позволяет использовать преимущества специализации и общероссийского разделения труда.
Учитывая то, что в сельском хозяйстве достаточно часто наблюдается недостаток финансовых средств (по разным причинам), без сторонних инвестиций обеспечить экономическую эффективность отрасли не представляется возможным. Однако привлечению инвесторов в село никак не способствуют правила господдержки и регулирования агропродовольственных рынков, которые изменяются Федеральным Собранием и Правительством РФ ежегодно (годичный горизонт регулирования), что дезориентирует сельхозтоваропроизводителей и особенно инвесторов, планирующих свою деятельность обычно на 3—4 года.
По мнению автора, несбалансированна и структура аграрной политики. Анализ механизма прямой государственной поддержки сельхозпроизводителей показывает, что из года в год сельхозпроизводители получают максимум 25 % государственной финансовой помощи, остальная часть средств распределяется на финансирование государственных услуг и деятельности различного рода посредников. Самыми уязвимыми в этой ситуации остаются мелкие и средние производители сельскохозяйственной продукции, в том числе крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства, производящие более половины сельскохозяйственной продукции.
Проблемой, требующей безотлагательного решения, по мнению автора, является полное отсутствие государственного механизма обеспечения доступа сельскохозяйственных производителей всех форм собственности к рынкам услуг и сбыта. На сегодняшний день государство активно регулирует лишь рынок зерна, сахара и мяса. Вместе с тем именно доступ к рынкам услуг и сбыта, по мнению сельских жителей, позволил бы не только повысить эффективность производства сельскохозяйственной продукции, но и способствовал бы решению социальных проблем развития села.
В свете перечисленных недостатков аграрной политики можно заключить, что государственная политика в области управления развитием сельских территорий должна строиться на следующих принципах:
• развитие села как социально-экономической системы с учетом многофункциональной нагрузки;
• сохранение сельского образа жизни, исходя из специфических региональных особенностей;
• обеспечение качественного воспроизводства трудового потенциала села на основе позитивных изменений уровня и качества жизни;
• развитие социального партнерства между государством, муниципалитетами и населением через формирование социально-территориальных групп в сельских поселениях;
• сочетание мер государственной поддержки сельских территорий с вовлечением в хозяйственный оборот и повышением эффективности использования ресурсного потенциала сельских сообществ;
• экономическая равнодоступность объектов социальной инфраструктуры и сферы услуг для всех групп сельского населения независимо от форм занятости и места проживания;
• выравнивание межрегиональных различий в уровне экономического и социально-культурного развития сельских территорий;
• интерактивное планирование развития сельских территорий через активное вовлечение сельского населения в процесс планирования и реализацию программных мероприятий. Резюмируя вышесказанное, очевидно, что устранение основных недостатков аграрной политики, проявляющихся в кризисных явлениях на сельских территориях, должно составить содержание ближайших и среднесрочных работ по ее совершенствованию. Основные приоритеты при этом должны быть направлены в первую очередь на решение проблемы уровня и качества жизни населения. Этому способствуют следующие направления аграрной политики:
1) новый порядок бюджетирования сельского хозяйства и регулирования агропродовольственных рынков, а также увеличение расходов на аграрную отрасль в консолидированном бюджете. Необходимы законодательно установленные, объективно контролируемые показатели уровня достижения целей аграрной и сельской политики, по которым оценивается ее эффективность и определяются параметры аграрного бюджета; расширить горизонт государственного регулирования сельского хозяйства с одного года до трех лет (как минимум); преодолеть ведомственную разобщенность принятия решений на федеральном уровне, значительно расширить функции Минсельхоза России и четко разграничить их с функциями субъектов РФ;
2) равномерное и уместное развитие всех видов предпринимательской деятельности, независимо от организационно-правовой формы и размеров. Не всегда лоббирование интересов крупных интегрированных структур со стороны региональных
властей является оправданным в плане развития сельских территорий. Практика показывает, что часто, финансируя деятельность крупного агропромышленного формирования, инвесторы не только выступают монополистами в конкретном регионе, но и не заинтересованы в развитии социальной сферы и инженерной инфраструктуры на селе;
3) содействие созданию кооперативных структур, способствующих взаимодействию и коммерческому сотрудничеству крупных и мелких сельскохозяйственных структур. Мировой опыт свидетельствует, что благодаря именно таким вертикально организованным связям в агробизнесе формируются крупные фирмы и достигается высокая эффективность сельскохозяйственных производителей;
4) формирование диверсифицированного рынка труда посредством развития альтернативных видов занятости, которые могут быть представлены новыми доходными видами бизнеса как в сельско-
хозяйственном производстве, так и в несельскохозяйственной сфере;
5) обеспечение эффективного функционирования объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры, что позволит обеспечить доступ сельского населения к рынку продукции и ресурсов — природных, финансовых, материально-технических, информационных, социальных;
6) содействие развитию гибких, вариабельных моделей управления сельской территорией через различные формы самоорганизации сельского сообщества, базирующиеся на гражданской инициативе.
Список литературы
1. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации. URL:http//www. gks. га.
2. Петриков А. В. Обеспечить устойчивое развитие сельских территорий //АПК: экономика, управление. 2005. № 6. С. 13-19.
