Механизм проектного финансирования ГЧП на региональном уровне Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Герасименко О.А.

к.э.н., доцент Белгородского государственного национального исследовательского университета

gerasimenko@bsu.edu.ru

Семибратский М.В.

к.э.н., начальник центра проектного управления Высшей школы управления НИУ «БелГУ» semibratsky@inbox.ru

МЕХАНИЗМ ПРОЕКТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ГЧП НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Ключевые слова: проект, государственно-частное партнерство, проектное финансирование, регион. Keywords: project, public-private partnerships, project finance, region.

ГЧП - это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами.

Рисунок 1.

Текущее состояние рынка проектов ГЧП в РФ1

Рост ГЧП в последние годы тесно связан с техникой финансирования, которую называют «проектным финансированием». Это относительно недавнее изобретение. При изучении финансовой политики необходимо разбираться в технике проектного финансирования и способах его использования в рамках ГЧП (рис.1).

Проектное финансирование - метод финансирования крупных проектов за счет долгосрочных займов. Это форма финансового инжиниринга - заимствования под залог денежных средств, полученных от проекта. Оно зависит от подробной оценки рисков, связанных со строительством, эксплуатацией, получением доходов и распределением их среди инвесторов, кредиторов и других участников договорных и прочих отношений. По существу, это прекрасно подходит для финансирования проектов ГЧП. Проектное финансирование - не то же самое, что финансирование проектов, потому что проекты финансируются множеством разных способов. Например, за счет государственных заимствований, при помощи системы государственных закупок, не прибегая к ГЧП2.

Передача финансовых обязательств по привлечению средств на реализацию инфраструктурных проектов частному сектору - одно из главных различий между государственным/муниципальным заказом и ГЧП (рис. 2).

1 Ткаченко М. Потенциал для применения механизмов ГЧП для развития общественной инфраструктуры в муниципальных образованиях / Центр развития государственно-частного партнерства. 2016. - С. 7-8.

2 Йескомб Е.Р. Государственно-частное партнерство: основные принципы финансирования. - М.: Альпина Паблишер, 2015. -

457 с.

Транспортная инфраструктура •Автомобильные дороги и объекты дорожной инфраструктуры • Аэропорты

•Морские и речные порты •Инфраструктура ЖД транспорта

•Общественный транспорт (метро, трамваи)

Коммунальная инфраструктура:

• Объекты обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО)

• Холодное и горячее водоснабжение и водоотведение

• Объекты благоустройства

Социальная инфраструктура:

• Объекты здравоохранения

• Объекты образования

• Объекты физической культуры и спорта

• Объекты культуры и культурного наследия

• Объекты социального и социально-бытового обслуживания населения

Энергетическая инфраструктура:

• Объекты передачи и распределения электрической и тепловой энергии

• Системы уличного и дорожного освещения

1Т-инфраструктура:

• Системы фото и видео фиксации нарушений правил дорожного движения

• Организация платного парковочного пространства

Рисунок 2.

Основные сферы и отрасли применения проектов ГЧП

Финансирование проектов ГЧП имеет более сложную по сравнению с государственным/муниципальным заказом структуру статей расходов и источников финансирования.

Состав статей расходов по финансированию проекта ГЧП1:

• затраты на предпроектный этап (помимо разработки проектно-сметной документации, также включают разработку финансовой, инвестиционной и контрактной документации; относятся к рисковым безвозвратным издержкам);

• затраты на реализацию проекта - капитальные затраты (осуществляются за счет средств частных инвесторов с возможным софинансированием из бюджета); текущие затраты (включают затраты на эксплуатацию и содержание инфраструктурного объекта, покрываются за счет средств бюджета либо выручки от оказания услуг).

Затраты на предпроектный этап включают комплекс затрат на выполнение работ по первичному отбору, оценке, разработке полной проектной документации, привлечению инвесторов и проведению конкурсных процедур по проекту ГЧП. Сумма данных затрат может составлять от 10% общего объема финансирования проекта ГЧП. Ключевой особенностью затрат на предпроектный этап является их рисковый характер, обусловленный необходимостью проведения подробной оценки и проработки проектов, а также комплекса мероприятий по взаимодействию с потенциальными инвесторами и органами ГМУ до финального решения о реализации инвестиционного проекта. Вследствие рискового характера и значительного объема (в абсолютном значении и относительно прочих инвестиционных проектов) и частный сектор, и органы ГМУ стремятся переложить большую часть затрат на подготовительные работы по проектам ГЧП друг на друга2.

Финансирование предпроектных работ из бюджета позволяет стимулировать спрос со стороны частных инвесторов на проекты ГЧП в регионе и таким образом:

• сократить сроки и повысить вероятность привлечения внебюджетного финансирования в проект ГЧП, в том числе в инвестиционные проекты со сложной структурой реализации;

• привлечь дополнительных участников конкурсных процедур, улучшая предложения по условиям соглашения о ГЧП для публичного партнера;

• повысить приоритетность политики в сфере ГЧП и общую эффективность управления проектами ГЧП в регионе.

Участие частного сектора в финансировании предпроектных работ важно для привлечения компетенций и экспертизы частных компаний. Разделение рисков по финансированию данных работ стимулирует частные компании к дальнейшему участию в проекте и повышает качество разрабатываемой документации. Заинтересованность частного инвестора в затратах на предпроектный этап имеет место в случае инициации проекта частной стороной, а также высокой инвестиционной привлекательности проекта.

Капитальные затраты направлены на проектирование, строительство, реконструкцию или модернизацию объекта инфраструктуры и осуществляются преимущественно за счет средств частных инвесторов. В случае софинанси-

1 Рекомендации по реализации проектов ГЧП в субъектах Российской Федерации. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2013. - С. 34-39.

2 Тхориков Б.А. Методология индикативного управления // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. -2012. - № 10. - С. 154-157.

рования капитальных затрат рекомендуемая доля бюджетных средств должна составлять не более 70% (может быть компенсирована после ввода объекта в эксплуатацию).

Текущие затраты по проектам ГЧП включают эксплуатацию и управление инфраструктурным объектом и покрываются в зависимости от доходной модели за счет потребителей услуг данного объекта либо средств бюджета. В целях повышения инвестиционной привлекательности проекта ГЧП часть текущих затрат может быть субсидирована как гарантия минимальной загрузки объекта. В мировой практике специальные требования к долгосрочным расходным обязательствам по покрытию текущих затрат по проектам ГЧП преимущественно не применяются, поскольку предполагается, что органы публичной власти не нарушают выданных обязательств. Однако вследствие необходимости широкого привлечения частных инвесторов в проекты ГЧП в ряде государств также практикуется отнесение расходных обязательств бюджета по проектам ГЧП к долговым обязательствам.

Кроме того, затраты по проектам ГЧП разделяются на два вида: прямые (безусловные) и условные затраты. Прямые затраты осуществляются непосредственно в соответствии с проектной документацией и условиями соглашения о ГЧП. Условные затраты возникают в случае реализации рисков по проекту ГЧП и направлены на устранение причин и последствий данных рисков. Условные затраты, связанные с прогнозируемыми рисками, которые отражены в соглашении о ГЧП, возлагаются на ту сторону, которая может управлять ими наиболее эффективно. В свою очередь непрогнозируемые риски, которые не могут быть отражены в соглашении о ГЧП, распределяются между сторонами на основании дополнительного соглашения, которое подписывается сторонами в случае наступления таких рисков.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации финансирование капитальных затрат по проекту ГЧП может осуществляться при помощи следующих инструментов:

• долевое финансирование, включая собственные средства частного инвестора и средства Фонда национального благосостояния;

• долговое финансирование: облигационный займ, включая средства пенсионных фондов, привлекаемые посредством выпуска ипотечных, корпоративных и концессионных облигаций; кредиты российских и международных финансовых институтов (ВЭБ, ЕБРР, ШС и др.) в том числе с использованием инструментов проектного финансирования; кредиты государственных и коммерческих банков;

• гранты международных финансовых институтов.

Источники финансирования определяются по согласованию сторон проекта ГЧП: частным инвестором - с точки зрения рисков и доходности по проекту и ситуации на рынке капитала; органами ГМУ - с учетом приоритетов развития инфраструктурного комплекса, бюджетной эффективности и долговой нагрузки.

Для реализации проектов ГЧП в большинстве случаев создается специализированная проектная компания (так называемая СПК), которая аккумулирует финансовые ресурсы. Как правило, специализированная проектная компания формируется для осуществления инвестиционной сделки и приобретает определенные права собственности или обязательства по проекту. Данная компания учреждается инициаторами проекта. Основной целью создания СПК является аккумулирование активов, обязательств и рисков частной стороны по проекту. СПК также служит инструментом для защиты активов и обеспечения совместного владения активами по проекту, а также управления корпоративными финансами в процессе привлечения долгового и долевого финансирования. Важную роль в финансировании проектов ГЧП играют первоначальные инвесторы - инициаторы проекта (так называемые «спонсоры проекта»), которыми могут быть разработчик проекта, инжиниринговая или строительная компания, управляющая компании или некоторый частный инвестор. Другими участниками финансирования проектов ГЧП являются кредиторы - лица, инвестирующие в проект после его разработки, - коммерческие банки, банки развития, различные финансовые учреждения, а также иные стратегические инвесторы, такие, как пенсионные фонды. Средства пенсионных фондов являются привлекательным источником финансирования проектов ГЧП в России вследствие рублевой ликвидности, долгосрочного характера размещения пенсионных накоплений, низкой процентной ставки по данному виду капитала, а также наличия высокого спроса со стороны данных организаций на новые инструменты, позволяющие диверсифицировать портфель вложений.

Преимущества пенсионного финансирования1:

• совпадение валюты (рублевое финансирование проектов с рублевой выручкой и как следствие отсутствие валютного риска);

• долгосрочный характер (при инвестировании пенсионных накоплений могут использоваться инструменты с горизонтом вложения до 15 лет);

• привлекательная ставка (целевой доходностью инвестирования пенсионных накоплений является ставка, превышающая размер процента по облигациям федерального займа на 2-4% либо привязанная к инфляции плюс 1-2%);

• возможности для размещения (например, расширенная инвестиционная декларация Внешэкономбанка позволяет приобрести 70% выпуска ипотечных облигаций);

• высокий спрос (снижение доходов от инвестирования пенсионных накоплений одновременно с увеличением объема средств под управлением обеспечивает необходимость новых объектов для инвестирования).

Оптимальным инструментом для привлечения пенсионного финансирования являются концессионные и ипотечные облигации. Для данных ценных бумаг принято специальное нормативное регулирование, позволяющее инвестировать пенсионные накопления в упрощенном порядке. Концессионные облигации представляют собой вид ценных бумаг, которые юридическое лицо (частный партнер) выпускает на основании заключенного концессионного со-

1 Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015-2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП / Ассоциация «Центр развития ГЧП»; Министерство экономического развития Российской Федерации. - М., 2016. - С. 2-12.

глашения. Концессионные облигации предполагают целевой характер эмиссии - реализация действующего концессионного соглашения. Выпуск концессионных облигаций может быть дополнительно обеспечен государственной гарантией Российской Федерации либо Внешэкономбанка.

Порядок выпуска концессионных облигаций включает следующие этапы:

1. концессионер (частный партнер по проекту ГЧП) заключает с концедентом соглашение (при этом для привлечения пенсионного финансирования требуется, чтобы в качестве концедента выступал субъект РФ или Российская Федерация);

2. далее концессионер вправе выпустить концессионные облигации, которые могут быть включены в котировальный список А1;

3. с помощью привлеченных средств концессионер реализует проект в соответствии с условиями и требованиями концессионного соглашения;

4. концессионер получает от эксплуатации объекта концессионного соглашения выручку, за счет которой погашает номинальную стоимость и купонный доход по концессионным облигациям.

Решением об эмиссии данных облигаций предусматривается право владельца облигаций предъявить их к досрочному погашению в случаях: делистинга или обращения одной из сторон концессионного соглашения в суд с требованиями о его досрочном расторжении.

Ипотечные облигации также являются эффективным средством привлечения средств пенсионных фондов к финансированию проектов ГЧП. Данные ценные бумаги могут быть использованы при условии, что они были допущены к торгам и соответствуют хотя бы одному из критериев:

• выпуску облигаций присвоен рейтинг не ниже «ВВ-» по Fitch или Standard&Poor's либо «Ba3» по Moody's;

• выпуск облигаций должен быть включен хотя бы в один котировальный список высшего уровня.

Порядок выпуска ипотечных облигаций включает следующие этапы:

1. частный партнер заключает с банком договор кредита под залог объектов недвижимости (далее - ипотечный кредит);

2. банк реализует ипотечный кредит организации, специально созданной для реализации данной сделки (далее -ипотечный агент);

3. ипотечный агент осуществляет эмиссию ипотечных облигаций, реализуемых компании, управляющей пенсионными накоплениями;

4. средства, привлеченные от размещения облигаций, направляются банку в порядке оплаты по ипотечному кредиту;

5. ипотечный агент погашает ипотечные облигации за счет поступлений от частного партнера (условия по ипотечному кредиту синхронизированы с условиями погашения ипотечных облигаций).

Органам публичной власти необходимо осуществлять мониторинг и контроль исполнения соглашений о ГЧП с целью повышения результативности и эффективности их реализации. Данные процедуры призваны обеспечить выполнение соглашения и координацию взаимодействия публичной и частной сторон в процессе реализации проекта. Мониторинг и контроль рекомендуется осуществлять в течение всего срока реализации проекта ГЧП, включая подготовку условий контроля проекта при разработке соглашения о ГЧП (процедуры разрешения споров и механизмы корректировки соглашения) и стадию завершения проекта (контроль за передачей активов и иные операции).

По сравнению с государственным/ муниципальным заказом мониторинг и контроль проекта ГЧП характеризуется большей продолжительностью и сложностью, обеспечивая:

• соблюдение сторонами соглашения о ГЧП своих обязательств, включая, непрерывность предоставления и высокое качество услуг инфраструктурного объекта; своевременное осуществление платежей сторонами соглашения о ГЧП;

• управление рисками публичной и частной сторон;

• реагирование на изменения во внешней среде в части угроз и новых возможностей для проекта.

Мониторинг и контроль проекта ГЧП включает следующие основные функции: организация работы ответственных органов власти; мониторинг результатов реализации проекта ГЧП (ключевых показателей эффективности проекта, закрепленных в соглашении о ГЧП); работа с изменениями по проекту; контроль за передачей активов и иными операциями при завершении проекта.

Значительным заимствованиям со стороны проектных компаний способствует то, что в целом сложнее привлечь капитал, чем заем. А если необходимость в привлечении большего объема капитала связана с необходимостью привлечения большего числа инвесторов, это лишь усложняет управление проектом (особенно на этапах конкурса и строительства). Более того, если привлекается много инвесторов, первоначальные спонсоры могут потерять контроль над проектом.