CC BY
19
УДК 340
Е. С. Новикова
Механизм правового регулирования порядка исполнения актов Европейского суда по правам человека в российском цивилистическом процессе
В статье рассматривается тематика исполнения актов Европейского суда по правам человека в Российской Федерации. Поскольку исполнение актов Европейского суда по правам человека по сути своей общественные отношения процессуального характера, к исследуемой проблематике применена разработанная в общей теории права доктрина механизма правового регулирования. На основании произведенного анализа выявлена проблема отсутствия в Российской Федерации логично выстроенного и научно обоснованного нормативно закрепленного механизма правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.
Сделан вывод о необходимости обеспечения единого законодательного подхода к регламентации данного процесса. С учетом особой значимости правоотношений, складывающихся в процессе реализации актов Европейского суда по правам человека, для унификации правоположений, действующих в рассматриваемой сфере, обосновывается необходимость разработки специального законодательного акта, учитывающего особый характер взаимосвязей стадий и элементов исследуемого механизма правового регулирования.
The article is devoted to the execution of European Court's of Human Rights acts in the Russian Federation. Since the execution of European Court's of Human Rights acts is essentially a procedural relationship, the doctrine of the mechanism of legal regulation, developed in the general theory of law, is applied to the studied problems. Based on the analysis identified the problem of absence in the Russian Federation logical, science-based and legislated mechanism of legal regulation of the considered sphere of social relations, and also concluded on the need to ensure a single legislative approach to the regulation of this process. In view of the special significance of relations emerging in the process of implementing European Court's of Human Rights acts, for the unification of legal provisions operating in this sphere, justified the need for a creating of a special legislative act, considering the special nature of the interrelations of stages and elements in the mechanism of legal regulation.
Ключевые слова: Европейский суд по правам человека, механизм правового регулирования, исполнение актов Европейского суда по правам человека.
© Новикова Е. С., 2019
Key words: European Court of Human Rights, mechanism of legal regulation, execution of European Court's of Human Rights acts.
Невзирая на тот факт, что тематика влияния актов Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ, Европейский суд) на российскую правовую систему подробно изучена на сегодняшний день, в рамках внутригосударственного исполнения правоприменительных актов ЕСПЧ по-прежнему присутствуют проблемы как практического, так и теоретического характера. Указанное во многом обусловлено отсутствием системного подхода к формированию нормативной базы правового регулирования процесса реализации актов ЕСПЧ. Следует отметить, что на отсутствие системности в вопросах законодательного урегулирования порядка исполнения актов Европейского суда уже обращалось внимание в научной литературе [4, c. 23].
Поскольку внутригосударственное исполнение актов ЕСПЧ по сути своей есть общественные отношения процессуального характера, к исследуемой проблематике применима доктрина механизма правового регулирования. Указанный механизм определяется в общей теории права как «система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права» [5, c. 223]. Значимость данной концепции состоит в том, что она позволяет, не ограничиваясь простым перечислением созданных на внутригосударственном уровне средств реализации актов ЕСПЧ, продемонстрировать динамику рассматриваемого процесса через взаимодействие его элементов. Кроме того, применение указанной концепции позволяет выявить пробелы и недостатки существующего правового регулирования, сформулировать предложения по его модернизации и совершенствованию, так как цель механизма правового регулирования, как теоретической модели состоит в обеспечении всех субъектов права, вступающих в определенные общественные отношения, четкой правовой направленностью их действий, связанных с удовлетворением того или иного интереса в условиях законности и правопорядка.
Вместе с тем в современной научной литературе не представлен подход к изучению проблематики внутригосударственного исполнения актов ЕСПЧ с позиции принадлежности данных общественных отношений к механизму правового регулирования, не исследованы в совокупности взаимосвязи стадии и элементы, характерные для данного механизма. С учетом изложенного, представляется целесообразным перейти к непосредственному изучению механизма правового регулирования порядка исполнения
актов ЕСПЧ путем выделения его стадий, а также элементов - «отправных, реально функционирующих фрагментов правовой системы, отражающих основные этапы воздействия права на общественные отношения» [10, а 29].
С.С. Алексеев выделяет три основных элемента механизма правового регулирования: 1) юридические нормы - основа правового регулирования; 2) правовые отношения, субъективные права и юридические обязанности, переводящие правовую энергию юридических норм на уровень конкретных субъектов - носителей прав и обязанностей; 3) акты реализации прав и обязанностей. В ряде случаев в механизм правового регулирования включается, как указывает С.С. Алексеев, и четвертое звено - акты применения права, а также некоторые дополнительные элементы - индивидуальные акты, право-положения практики и др. [2, с. 216].
Элементы механизма правового регулирования находятся в неразрывной взаимосвязи с его стадиями, так как каждый элемент реализуется на определенном этапе правового регулирования и отражает тем самым его специфику. В научной и учебной литературе в области теории права существуют разные подходы к стадийности правового регулирования, чаще всего ученые выделяют три [7, а 147-149; 9, ^ 347-348; 8, ^ 279] или пять [5, ^ 228-229; 6, а 394-395] стадий. Так, например, С.С. Алексеев выделяет в процессе правового регулирования три главные стадии: 1) формирование и действие юридических норм; 2) возникновение прав и обязанностей (правоотношений); 3) реализацию прав и обязанностей. Кроме того, автор отмечает, что нередко возникает необходимость в дополнительной, факультативной четвертой стадии, которая либо предшествует возникновению правоотношений, либо призвана обеспечить их реализацию. Эта стадия применения права, которая характеризуется, по его мнению, тем, что компетентный властный орган (прежде всего суд) издает властный индивидуальный акт [1, с. 281-282].
По результатам применения указанной теоретической концепции в рамках рассматриваемой проблематики сформирован авторский подход к определению сущности механизма правового регулирования порядка исполнения актов ЕСПЧ в РФ, в соответствии с которым стадии и элементы данного механизма могут быть представлены следующим образом.
Первая стадия - «правовое моделирование», характеризующаяся «созданием текстуальных моделей права» [7, с. 147], в рамках которой функционируют такие элементы, как нормы права и содержащие их правовые акты. На сегодняшний день нормы права, регламентирующие рассматриваемые
отношения, представлены в длинном перечне правовых актов, в число которых входят международно-правовые акты, законы и подзаконные акты РФ, а также акты толкования и применения права. При этом рассматриваемое правовое регулирование характеризуется широким разбросом нормативных положений, регулирующих правоотношения в сфере внутригосударственного исполнения актов ЕСПЧ, в перечне которых присутствуют нормы как общего, так и специального характера.
На второй стадии «индивидуализации и конкретизации прав и обязанностей» [8, c. 279] рассматриваемого механизма правового регулирования происходит переход от декларирования необходимости исполнять акты ЕСПЧ к возникновению реальных предпосылок для функционирования данного государственного обязательства. В числе элементов данной стадии присутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие порядок обращения в ЕСПЧ (так как рассматриваемый механизм запускается только путем передачи спорной ситуации, связанной с реализацией конвенционных прав, на рассмотрение Европейского суда), а также юридические факты -такие жизненные обстоятельства, которые влекут на стороне государства обязанность исполнить акт ЕСПЧ, а у других субъектов - права ожидать такого исполнения.
Как отмечается А.В. Малько, для рассматриваемой стадии характерно, что в системе юридических фактов (фактическом составе) один должен быть обязательно решающим - им выступает правоприменительный акт, требующийся в самый «последний момент» [5, с.228]. Решающим юридическим фактом в юридическом составе, характерном для данной стадии, является правоприменительный акт ЕСПЧ, предусматривающий обязанности для государства и корреспондирующие им права для заявителя.
Правоотношения, порождаемые правоприменительным актом ЕСПЧ, находятся в плоскости национального правового регулирования, в связи с чем функционирование данных правоотношений выделено в самостоятельную, третью стадию исследуемого механизма правового регулирования. Для данной стадии характерно воплощение в жизнь тех прав и обязанностей конкретных субъектов, которые у них имеются в той или иной правовой ситуации. В качестве элементов на данной стадии функционируют национальные нормы права, применяемые субъектами, уполномоченными на внутригосударственное исполнение актов ЕСПЧ.
Систему органов государственной власти, уполномоченных на исполнение актов ЕСПЧ, образуют все три ветви власти РФ. Так, органы законодательной власти имплементируют акты ЕСПЧ путем принятия новых
37
законов и совершенствования существующих нормативных правовых актов с целью обеспечения соответствия национального законодательства европейским стандартам обеспечения прав, продиктованным ЕКПЧ в совокупности с практикой суда. При этом в силу своего правового статуса в российской правовой системе окончательные постановления ЕСПЧ подлежат имплементации в национальное законодательство с использованием средств мониторинга правоприменения в совокупности с научным сопровождением данного процесса. В целях доктринального сопровождения данного процесса в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ создан научный отдел по имплемента-ции решений судебных органов в законодательство Российской Федерации. В системе государственных органов мониторинг правоприменения находится в ведении органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти также обеспечивают фактическую реализацию актов ЕСПЧ и контроль за их исполнением в пределах предоставленных им законом полномочий. А именно, в ведении уполномоченного РФ при ЕСПЧ находится координация деятельности органов государственной власти в сфере реализации всех перечисленных выше видов, подлежащих внутригосударственному исполнению актов Европейского суда. В ведении Министерства финансов РФ и подконтрольных ему органов находятся вопросы выплат сумм, присуждаемых ЕСПЧ в качестве справедливой компенсации. Также следует отметить, что на сегодняшний день положения закона, регулирующего процедуры внутригосударственного исполнения актов ЕСПЧ органами исполнительной власти, носят разрозненный характер, часто излагаются в виде общих формулировок, не позволяющих детально рассмотреть функции указанных субъектов в данной сфере.
Третьим элементом системы государственных органов, уполномоченных на обеспечение исполнения актов ЕСПЧ, являются органы судебной власти, реализующие возлагаемые ЕСПЧ меры индивидуального характера путем возобновления производства по делу в случае установления Европейским судом нарушения положений конвенции при рассмотрении национальным судом конкретного дела. Кроме того, Конституционный суд РФ, реализуя свои исключительные полномочия по толкованию Конституции РФ, координирует деятельность как судебных органов, так и органов исполнительной власти в ходе исполнения актов Европейского суда в ситуациях, когда имеется неопределенность в вопросах взаимодействия конституционного и наднационального правового регулирования (гл. XIII, ХШ.1 ФКЗ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
38
Более того, как обоснованно отмечается в научной литературе, решение Конституционного суда РФ может стать первым шагом на пути внутригосударственной реализации мер общего характера путем имплементации тех или иных актов ЕСПЧ в национальное законодательство, когда КС РФ в процессе отправления собственного правосудия с учетом правовых позиций ЕСПЧ, изложенных в конкретном решении по жалобе против РФ, усматривает неконституционность тех или иных правовых норм и необходимость совершенствования национального законодательства [3, с. 207-208], чему имеется ряд примеров из судебной практики (например, Постановление Конституционного суда РФ от 05.02.2007 N° 2-П; Определение Конституционного суда РФ от 03.07.2008 № 734-О-П; Постановление Конституционного суда РФ от 27.02.2009 № 4-П).
Таким образом, исследование третьей и заключительной в числе обязательных стадий правового регулирования порядка исполнения актов Европейского суда в РФ, исходя из функций органов государственной власти в указанной сфере общественных отношений, позволяет сделать вывод, что наряду с правоотношениями, связанными с внутригосударственной реализацией акта ЕСПЧ, элементами данной стадии правового регулирования являются: акты реализации права (акты органов исполнительной власти, в которых реально осуществляются выраженные в подлежащих исполнению актах ЕСПЧ обязательства государства и, соответственно, корреспондирующие им права подателя жалобы в суд); акты применения права (национальные судебные акты, принятые по результатам пересмотра вступившего в законную силу судебного акта, не соответствующего ЕКПЧ); нормативно-правовые акты (как результаты реализации мер общего характера).
Кроме того, произведенный анализ роли органов государственной власти в рассматриваемом механизме правового регулирования позволяет сделать вывод, что при наличии у каждой из ветвей власти специфических функций в данном механизме деятельность их носит взаимосвязанный и взаимодополняющий характер. Обозначенная взаимосвязь трех ветвей власти, а также органов государственной власти внутри каждой из них, в процессе исполнения правоприменительных актов Европейского суда обосновывает необходимость формирования механизма правового регулирования процесса внутригосударственного исполнения актов ЕСПЧ путем совокупного изучения деятельности всех уполномоченных органов государственной власти, в единстве представляющей собой элемент третьей стадии данного механизма.
В свою очередь, наряду с перечисленными выше недостатками существующего правового регулирования необходимо отметить, что в рамках исследуемого механизма отсутствуют четко определенные процессуальные сроки (за исключением регулирования деятельности органов судебной власти). Как известно, процессуальные сроки выполняют целый набор функций и предназначены в итоге для создания оптимального соотношения оперативности и качества любой процессуальной деятельности, а также обеспечивают прогнозируемость такой деятельности. Ввиду изложенного, а также принимая во внимание, что эффективный механизм правового регулирования порядка внутригосударственного исполнения актов ЕСПЧ предполагает слаженное и последовательное функционирование, указанный пробел носит существенный характер.
Таким образом, характерные для рассматриваемого механизма правового регулирования взаимосвязь и взаимообусловленность деятельности государственных органов в рассматриваемом направлении подчеркивают потребность в едином законодательном подходе к модернизации и совершенствованию рассматриваемого правового регулирования, так как установление сроков деятельности одних субъектов исполнения актов ЕСПЧ требует их соотнесения со сроками деятельности других субъектов.
Следует также отметить, что для российской правовой системы характерно наличие целого перечня средств правового воздействия на процессы исполнения актов ЕСПЧ. А именно, деятельность каждого из органов государственной власти в процессе реализации актов Европейского суда регламентируется разными правовыми актами, содержащими нормы, регулирующие тот или иной аспект данного процесса (например, ФКЗ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», процессуальные кодексы РФ в совокупности с руководящими разъяснениями высших судебных инстанций РФ, Указ Президента РФ от 29.03.1998 № 310 «Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека - заместителе Министра юстиции Российской Федерации» и др.). Иными словами, для рассматриваемого правового регулирования характерна проблема функционирования разнонаправленных, фрагментарно сконцентрированных правоположений, что не отвечают требованиям эффективности правового регулирования. Указанное является препятствием на пути последовательного достижения цели правового регулирования, заключающейся в обеспечении всех субъектов права, вступающих в рассматриваемые правоотношения, четкой направленностью их
действий, связанных с защитой и обеспечением конвенционных прав, в условиях законности и правопорядка.
Итак, перечисленные выше проблемы внутригосударственного исполнения правоприменительных актов ЕСПЧ, объективно существующие на сегодняшний день, свидетельствуют об отсутствии логично выстроенного и научно обоснованного нормативно закрепленного механизма правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений. В целях исправления указанной ситуации представляется необходимым последовательное и детальное совершенствование рассматриваемого правового регулирования. Помимо изложенного, основным направлением формирования исправно функционирующего механизма правового регулирования внутригосударственного исполнения правоприменительных актов ЕСПЧ видится унификация правоположений, действующих в сфере регламентации рассматриваемых общественных отношений.
Важно иметь в виду, что нормы права и объединяющие их правовые акты представляют собой первичные элементы любого механизма правового регулирования и одновременно основу его функционирования. Рассмотренная ранее стадия «правового моделирования» и свойственные ей элементы находятся в тесной взаимосвязи с иными стадиями и элементами рассматриваемого механизма правового регулирования. С учетом изложенного, выстраивание и обоснование вариантов восполнения пробелов и недостатков исследуемого правового регулирования могут быть фундаментально сформулированы только путем рассмотрения развития общественных отношений по поводу исполнения актов ЕСПЧ в их динамике, т. е. сквозь призму механизма правового регулирования. Фрагментарное исследование отдельных элементов рассматриваемого механизма, представляется, грозит ослаблением внимания в отношении работы остальных его элементов, находящихся в тесной взаимосвязи и, как итог, не позволит учесть всех важнейших аспектов функционирования процесса исполнения актов ЕСПЧ в РФ.
В этой связи важнейшим шагом на пути формирования исправно функционирующего механизма правового регулирования видится обеспечение единого законодательного подхода к процессу внутригосударственной реализации актов ЕСПЧ. Поскольку порядок исполнения актов ЕСПЧ представляет собой сферу регулирования наиболее важных аспектов общественных отношений и распространяет свое действие на все ветви власти РФ, для унификации правоположений, действующих в указанной сфере, представ-
ляется необходимым издание специального федерального закона, объединяющего в себе нормы, регламентирующие данный процесс, учитывающего особый характер взаимосвязей стадий и элементов рассматриваемого механизма правового регулирования.
Соединение разрозненных положений по отдельным аспектам реализации РФ, вынесенных в отношении нее окончательных постановлений ЕСПЧ, представляющих собой правоположения специального характера с точки зрения рассматриваемого правового регулирования, в полноценный нормативный правовой акт, позволит обеспечить единство правового регулирования порядка исполнения актов ЕСПЧ в России. В свою очередь, наличие единого законодательного подхода к реализации обязательств в сфере европейского права прав человека позволит заложить фундамент решения, а по отдельным аспектам - разрешить целиком давно назревшие проблемы исполнения актов ЕСПЧ, обусловленные недостатками нормативного регулирования указанной сферы правоотношений.
Список литературы
1. Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. - 2-е изд. - М.: Проспект, 2008.
2. Алексеев С.С. Теория права. - М.: БЕК, 1995.
3. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Правосудие: ориентация на Конституцию: моногр. - М.: Норма, 2018.
4. Деменева А.В. Юридические последствия постановлений Европейского суда по правам человека для Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010.
5. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учеб. - М.: Юристъ, 2004.
6. Мелехин А.В. Теория государства и права: учеб. - М.: Маркет ДС, 2007.
7. Поляков А.В., Тимошина Е.В. Общая теория права: учеб. - СПб.: Изд. дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2015.
8. Теория государства и права: учеб. для вузов / под ред. проф. В.М. Корель-ского и проф. В.Д. Перевалова. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: НОРМА, 2000.
9. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: учеб. для вузов. - М.: Юрайт-М, 2002.
10. Юридическая техника: слов.-справ. / под ред. А.В. Малько. - М.: Директ-Медиа, 2013.
Статья поступила 21.10.2019 г.
