CC BY
85
7. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, КОРРУПЦИЯ
7.1. МЕХАНИЗМ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РЫНОЧНЫХ УСЛОВИЯХ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Косякова Наталия Ивановна, профессор кафедры государственного и международного права Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук, профессор.
Рыбкина Марина Владимировна, профессор кафедры гражданского права и процесса Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук, профессор.
Аннотация: Статья посвящена показу роли, значения, сущности и особенностей организации и осуществления управленческой деятельности в условиях рыночных отношений. В ней представлены: понятие механизма управления; признаки управленческой деятельности; специфические черты государственного управления; функции управленческой деятельности; методы государственного управления; формы управленческой деятельности; принципы института государственной управленческой деятельности.
Ключевые слова: государство, право, законы, управление, деятельность, принципы, правовые методы, правовые формы, механизм, полномочия, государственные органы, законность, правопорядок, ответственность.
THE MECHANISM OF THE ORGANIZATION AND IMPLEMENTATION OF ADMINISTRATIVE ACTIVITY IN MARKET CONDITIONS: HISTORY AND PRESENT
Kosjakova Natalia Ivanovna, LLD, professor, the State and international law department, the St.-Petersburg University of management and economy.
Rybkina Marina Vladimirovna, LLD, professor, the department of civil law and process, the St.-Petersburg university of management and economy.
Annotation: Article is devoted to display of a role, value, essence and features of the organization and implementation of administrative activity in the conditions of the market relations. In it are presented: concept of the mechanism of management; signs of administrative activity; peculiar features of public administration; functions of administrative activity; methods of public administration; forms of administrative activity; principles of institute of the state administrative activity.
Keywords: state, right, laws, management, activity,
principles, legal methods, legal forms, mechanism, powers, state authorities, legality, law and order, responsibility.
Управление во все века существования общества, государства, граждан доставляло им много проблем, вызывало большие нарекания и постоянно их не удовлетворяло. В чем дело, почему столь велико внимание к данному институту? Дело в том, что без организации, без определения возможностей, способностей смоделировать, спроектировать какую-либо деятельность, деталь, кроме абсурда, нагромождений, путного не получить. Возьмем любую живую особь (летающую, ползающую, плавающую, бегающую), и мы сразу либо по прошествии незначительного времени увидим, что без организации (примитивной, удивительно взвешенной) она не живет либо живет, но не очень долго и с большими сложностями.
В самом общем виде управление можно представить как функцию, совокупность мер, направленных на достижение конкретного результата (сохранение стада, структуры, племени, государства, какого-либо вида, подвида и т. д.). Даже в самом слове управление можно найти ответ относительно его предназначения. Это слово -сложное, состоящее из двух частей, а именно: из управления и права правления, то есть деятельность через право, правление, через конкретные нормы поведения, признания, обычаи, традиции, чувства, инстинкты. Управлять - значит устанавливать, организовывать, конкретизировать, исправлять, воздействовать, решать, принимать и применять. Настоящие рассуждения, наверняка, не всем придутся по вкусу, и это не вызывает у автора отрицательных эмоций, ибо сколько специалистов, столько и подходов, точек зрения. Главное, чтобы они подкреплялись результатами, а не одними лишь поучениями и наущениями. Подтверждением этому являются утихшие страсти относительно замены управления денежным (рыночным) «регулированием», что позволило обеспечить бесконтрольность в целях перехвата властных полномочий и пользования на их основе материальными ресурсами. Из вышесказанного следует, что управление является социальным, ибо его конечная цель - создать условия для упорядочения соответствующих общественных отношений, возникающих в различных сферах жизнедеятельности.
Признаками социальной предназначенности управления, с нашей точки зрения, следует считать:
- потребность, необходимость регламентировать деятельность людей, общества;
- упорядочение, нивелирование поведения участников такой деятельности;
- соподчинение воли участников управленческих взаимоотношений;
- властность урегулирования законами и подзаконными актами;
- огосударствление общественных отношений, складывающихся в сфере управления.
Последний признак социальности управления, да и в различной степени оставшиеся четыре, свидетельствуют о том, что социальное управление есть синоним государственного управления. В силу этого возникает необходимость разграничения понятий: управление и государственное управление. Выше было сказано, что управление - это совокупность деяний (действие и, или бездействие), урегулированных законами и подзаконными актами, на основе которых реализуются властные полномочия одних субъектов управленческой деятельности в отношении других. Основным, стержневым показателем, признаком управления следует признать целенаправленное законопредписание, ограниченное должностными полномочиями управляющего субъекта, обязательное для неукоснительного исполнения подчиняющимся элементам управленческой системы.
Что же следует понимать под государственным управлением? В самом общем, широком смысле
- это специальный вид государственной деятельности, урегулированный принципами и нормами административного права. Несмотря на то, что разработчики Конституции России 1993 г. изъяли данное понятие, оно есть и будет, ибо без государственного воздействия на соответствующие общественные отношения исчезнет само государство, превратившись в разрозненные, плохо управляемые составные части, постоянно стремящиеся доказывать свое право на существование. Фактически эта тенденция уже не только проявляется, но и укрепляется, ширится во многих субъектах РФ.
От государственного управления не отказалось еще ни одно государство, и вряд ли имеются для этого какие-либо основания. Другое дело, что наряду с государственным управлением вправе уживаться иным видам (общественному, законодательному, судебному, светскому, религиозному и т. д.). Должное место государственному управлению, его постоянному совершенствованию уделяется в США, Великобритании, Германии, Франции (кстати, она считается родоначальницей административного права и термина государственное управление), Китае, Индии, Италии и в других государствах.
Такое положение роли и места государственного управления в жизни общества, государства, человека не случайно, ибо оно позволяет:
- осуществлять единообразное, властное регулирование соответствующих общественных отношений на всей территории государства;
- контролировать и своевременно исправлять допущенные сбои в управлении, заменять отставшие от жизни элементы, составные части на новые, отвечающие происходящим изменениям;
- своевременно внедрять передовой опыт управления, учитывать специфические особенности применения властных решений в конкретных ситуациях (чрезвычайных, военных);
- обучать, готовить квалифицированные управленческие кадры, без наличия которых надежд на бесперебойное, надлежащее управление рассчитывать не приходится;
- прогнозировать, планировать управленческую деятельность и принимать адекватные ситуации меры. Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности своими специфическими чертами, функциями, методами, формами и, конечно, принципами. К числу основных специфических черт государственного управления следует отнести: подзакон-ность, подконтрольность и властность.
Подзаконность означает, что государственное управление базируется и осуществляется на базе действующего российского законодательства. Подзаконность означает, что деятельность субъектов государственного управления строится в строгом соответствии с их функциональными обязанностями и объемами властных полномочий, то есть речь в какой-то части может вестись о наличии субординации, о вертикальной и горизонтальной линии самоуправления.
Подконтрольность, в свою очередь, требует соподчинения, правомочий на проверку исполнительности предписаний вышестоящих инстанций системы государственного управления, нижестоящими, то есть подчиненными по отношению к наделенным правом требовать, приказывать и воздействовать, Кроме того, контрольная функция решает еще и такую задачу, как проверка верности отданного и исполненного властного предписания. В целом в управлении любом, в государственном в том числе, обязано соблюдаться золотое правило, а именно, всякое предписание следует отдавать только в целях достижения конкретного результата. При этом, чем быстрее оно будет отдано, тем больше надежд на его эффективность. При наличии возможностей (в зависимости от ситуации) предписание необходимо отдавать непосредственно отдающим принимающему. Только отсутствие таких условий обязывает начальника, руководителя обратиться к изготовлению распоряжения, предписания в письменном виде. Однако любое предписание потому таковым и называется, что оно должно быть выполнено, проведено в жизнь. Для этих целей и существует контрольная функция с тем, чтобы удостовериться, как скоро и точно исполнено волевое решение, и какая от него последовала отдача, польза.
Властность обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая властных полномочий, не злоупотребляя служебным положением и не допуская халатности при участии в управленческих правоотношениях.
Функциями государственного управления признаются три группы, категории: общие, обеспечивающие и специальные. В свою очередь, к общим функциям относятся: организация, координация, планирование, прогнозирование, информация, регулирование и контроль. К обеспечивающим функциям государственного управления следует, прежде всего, отнести те их них, которые не прямо, а опосредованно способствуют достижению целей и решению задач, преследуемых и ставящихся перед ним (материальнотехническое снабжение; доставка и распределение ресурсов; множительные, редакционные работы; различные виды обслуживания; подготовки и переподготовки кадров и т.д.).
Специальными функциями государственного управления, с нашей точки зрения, следует считать:
- правотворческую;
- регулятивно-управленческую, обеспечивающую социально-правовую защиту прав и свобод граждан и государственных служащих;
- охранную (поддержание общественного порядка);
- оперативно-исполнительскую и административно-процессуальную (юрисдикционную).
Приведенные три группы, категории функций государственного управления в полной либо частичной мере признаются в США, Великобритании, Франции, Германии и Китае. Однако следует акцентировать внимание на том, что каждая из трех групп функций понимается и оценивается по-разному, к тому же имеют место несовпадения как по числу, так и по назначению.
Основными методами государственного управления, согласно действующему российскому законодательству и практике государственноуправленческой деятельности, можно считать: убеждение, принуждение, согласование, оказание помощи, предписание, проверки и государственные заказы. Перечисленные методы можно объединить в три группы:
а) административные,
б) экономические
в) социально-психологические. С нашей точки зрения, к административным методам относятся: принуждение, предписание и проверки (контроль и надзор); к экономическим - государственные заказы и материальные виды воздействий (материальная ответственность, гражданско-правовая ответственность, ограничения при применении мер материального поощрения); к социально-психологическим
- убеждение, согласование и оказание помощи. Кроме того, и с этим следует согласиться, отдельные ученые1 к административным методам относят такие виды как: административно-правовые, административно-организационные, нормативные, индивидуальные, обязывающие, уполномочивающие,
1 Коренев А.П.. Богатов Д.Ф. Административное право. Альбом схем. - М., 1996. - С.66.
поощряющие, поручительные и рекомендательные. Однако, как нам представляется, указанные виды административных методов есть производные от ранее приведенных (принуждения, предписания и проверок).
В административном праве так же не однозначно2 понимаются экономические методы. Отдельные авторы, кроме тех, которые были поименованы выше, относят к ним еще и прибыль, премии, кредит, налогообложение. Думается, что как позиция, точка зрения, такой подход возможен, но вряд ли они способны претендовать на имеющие важное значение в системе государственного управления. Если только их признавать вспомогательными, опосредованными к основным.
Формами государственного управления принято считать: регистрацию, лицензирование, аттестацию, государственные договоры и государственные программы, концепции и доктрины. Каждый из видов форм имеет свои особенности, механизм применения. Формы государственного управления по способу применения, использования подразделяется на: целенаправленные для внутренних и внешних нужд, задач; организационные, материально-технические, правотворческие, правоприменительные, регулятивные, правоохранительные, письменные, устные и конклюдентные (молчаливо исполняемые, применяемые).
Исследование сущности, содержания и назначения института государственного управления в системе социальных отношений позволяет сделать следующие выводы и предложения:
- государственное управление в системе социальных отношений занимает главенствующее место и служит упрочению государства, стабилизации общественных отношений, надежной защите государственных как внутри его, так и за пределами;
- государственное управление есть эффективное средство проведения в жизнь внутренней, внешней, экономической и оборонной политики;
- государственное управление представляет собой главный регулятор в борьбе за поддержание законности, правопорядка, обеспечение социальной справедливости и социально-правовой защиты прав и интересов граждан, юридических лиц и общественных объединений;
- государственное управление в целях бесперебойности и эффективности действия требует наличия подготовленного кадрового состава, а также неукоснительного соблюдения государственными служащими предписаний Федерального Закона РФ «Об основах государственной службы РФ»;
- используемые в системе государственного управления методы и формы в принципе себя оправдали, однако они требуют уточнения, координации с учетом уже происшедших изменений
2 Коренев А.П.. Богатов Д.Ф. Административное право. Альбом схем. - М., 1996. - С.68; Административное право.2 изд./под общ.ред. Глущенко П.П. - СПб.: Питер,2011..
во взаимоотношениях федеральных органов власти и субъектов РФ;
- государственное управление способно достигать целей и задач, ставящихся перед ним, только при условии проведения в жизнь присущих ему функций и наличия надлежащего контроля за их неукоснительным исполнением;
- государственное управление, имея свои специфические черты, существенно отличается от иных видов регламентации общественных отношений, что требует их учета, развития и совершенствования. Зарубежная управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные элементы, составные части системы социальноуправленческой деятельности различных зарубежных государств, как-то Франции, Германии, Китая, Италии, могут быть использованы в отечественном управлении, конечно с учетом российской специфики;
- эффективность, конкретность и действенность механизма организации и осуществления государственного управления возможны только при наличии специализированных центров, постоянно действующих семинаров, в которых государственные служащие, особенно руководители различных ведомств, служб, комиссий осваивали бы методику управления коллективами.
Итак, бесперебойность действия системы государственного управления зависит от многих факторов и условий. К ним следует отнести: надлежаще подготовленный кадровый состав; умело выбранные формы и методы управления; должным образом учтенные специфические черты управленческой деятельности; доведенные до логического завершения функции государственно-управленческой деятельности; дальнейшее совершенствование правовой базы, на которой строится и осуществляется регламентация общественных отношений в сфере социального управления.
Под принципами права традиционно понимаются основополагающие идеи, руководящие начала, характеризующие единство и основные тенденции развития конкретных правовых норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. В нашем случае - ту их часть, которая складывается в системе государственного управления. Общая теория права признает наличие трех уровней правовых принципов: общеправовых, межотраслевых и отраслевых. Общеправовые принципы преломляются в отраслевые и реализуются через нормы отрасли. К общеправовым принципам практически все ученые относят: принцип равноправия граждан (в том числе относительно участия в государственном управлении); принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан; принцип социального государства; принцип светского государства и принцип гуманизма и справедливости. Все они являются конституционными и
имеющими прямое отношение к государственному управлению.
К межотраслевым принципам права, с нашей точки зрения, следует отнести: универсальность, общедоступность, всесторонность, взаимоответст-венность. Межотраслевые принципы также имеют прямое отношение к механизму государственного управления. Анализ сущности и содержания механизма государственно-управленческой деятельности дает возможность из перечисленных выше принципов выделить, вычленить более конкретные, имеющие непосредственное отношение к социальному управлению. При этом их можно разделить на две группы:
- социально-правовые или общие;
- организационные или специальные.
Социально-правовые принципы, в свою очередь, делятся на принципы: законности; эффективности; объективности; конкретности; дисциплинированности; доступности и гласности.
К организационным принципам управления относятся принципы:
- сочетание единоначалия и коллегиальности;
- двойного подчинения;
- оперативности;
- территориальности;
- рациональности и функциональности.
Важно также подчеркнуть, что к государственному управлению следует отнести еще и принципы государственной службы, такие как:
- принцип верховенства конституции России и федеральных законов над иными нормативноправовыми актами;
- принцип приоритета прав и свобод граждан и их признания, соблюдения и защиты;
- принцип единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения между Россией и ее субъектами;
- принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
- принцип обязательности подчинения государственных служащих законам и подзаконным актам;
- принцип внепартийности государственной службы и отделения ее от религиозных объединений;
- принцип единства требований, предъявляемых к государственной службе;
- принцип профессионализма и компетентности государственных служащих;
- принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Теперь попытаемся подробнее остановиться на отдельных специальных принципах государственного управления и определить их место и роль в совершенствовании его механизма организации и осуществления властных полномочий.
Ведущим принципом, как и везде, в государственном управлении признается принцип законно-
сти. Он предписывает, чтобы с момента формирования соответствующей структуры, входящей в систему государственного управления, и до прекращения ее функционирования все виды деятельности основывались бы на предписании законов и подзаконных действий. Принцип законности обязывает государственные органы и их должностных лиц строго следовать в своей деятельности законопредписаниям с тем, чтобы не допускались: превышение власти, злоупотребление властью, халатное отношение к ней. Принцип законности государственного управления стоит на страже прав и законных интересов всех участников государственно-управленческой деятельности. Указанный принцип также обязывает органы и их должностных лиц, входящих в систему социального управления, руководствоваться презумпцией невиновности и не перелагать бремя доказывания своей невиновности на граждан.
Исходя из вышеизложенных качеств, принцип законности государственного управления позволяет сделать некоторые выводы и предложения: во-первых, в этом принципе, как в зеркале усматривается существо, содержание управления, все его положительные и отрицательные качества;
во-вторых, он является мерилом эффективности взаимоотношений участников государственноуправленческой деятельности, от которой во многом, если не полностью зависят стабильность и благополучие государства, личности, общества;
в-третьих, через него прослеживаются недостатки правовой системы и намечаются пути их устранения;
в-четвертых, срабатывание принципа законности непосредственно сказывается на имидже государства, надежности его внешней, внутренней и оборонной политики;
в-пятых, принцип законности государственного управления обязан служить эффективным средством борьбы с проявлениями бюрократизма, чванства, коррупции в деятельности управленческой системы. Без этого вовлечь в процесс управления широкие массы населения не удастся, а, следовательно, и рассчитывать на должную поддержку населением проводимой внутренней и внешней политики не приходится;
в-шестых, принцип законности государственного управления оказывает существенное воздействие на становление демократических начал и гласности в государстве, а без них расчеты на построение правового государства абсолютно беспочвенны.
Остальные принципы государственного управления как из группы социально-правовых, так и из организационных, специальных вряд ли требуют особых комментариев, ибо их назначение, место и роль в системе управленческой деятельности определяется по самому названию. Как-то: принципы эффективности, объективности, конкретности, дисциплинированности, дос-
тупности. Корни названий принципов указывают на их функциональное предназначение, а, следовательно, и на их роль и место в управлении, конечно в том случае, если они проводятся в жизнь последовательно и пунктуально.
Особую значимость для становления, совершенствования механизма государственного управления, как нам представляется, имеют принципы государственной службы, закрепленные Федеральным законом РФ «Об основах государственной службы РФ» № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г.
Так, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативноправовыми актами означает, что:
а) в процессе государственного управления не допускается противопоставление, противостояние между Конституцией и федеральными законами, с одной стороны, и издаваемыми субъектами управленческой деятельности нормативными актами, с другой стороны;
б) осуществляя государственное управление, государственные органы и их должностные лица обязаны обеспечивать пунктуальное исполнение от всех участников управленческой деятельности предписаний Конституции России и ее федеральных законов;
в) в деятельности государственных органов и их должностных лиц не должно быть иных начальников, кроме законов и подзаконных актов.
Принцип приоритета прав и свобод граждан и их признания, соблюдения и защиты обязывает все структуры, входящие в систему государственного управления и их должностных лиц помнить о том, что в случае отступления от его сути и содержания, вступает в силу Закон России «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Данный принцип по своему содержанию и назначению есть перспективное средство приближения системы социального управления к потребностям будущего правового государства.
Принцип единства системы государственного управления и разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами означает, что главным условием управляемости общественных отношений в России должны быть единство, неразрывная связь между всеми элементами государственноуправленческой деятельности при одновременном продуманном, четко ограниченным соответствующими законами разграничением предметов ведения не только между Россией и ее субъектами, но и между конкретными подсистемами федерального уровня и субъектов Федерации.
Особое место в системе государственного управления занимает принцип обязательности подчинения государственных служащих законам и подзаконным актам. Его особенность прослеживается, во-первых, в том, что его соблюдение способно избавить Россию от сепаратизации, злоупотреблений властью, превышения служеб-
ных полномочий. Во-вторых, сделает государственных служащих более свободными от телефонного и указного права.
Принцип внепартийности государственной службы и отделения ее от религиозных объединений имеет особое значение в силу того, что ныне в России сотни партий и религиозных объединений. Отсутствие такого принципа способно было бы превратить любую управленческую структуру в целом, и по частям тоже в постоянные заседания, собрания и «разборки». Партийные и религиозные пристрастия должны оставаться за пределами службы и служебных полномочий. Данный принцип также избавит от осложнений в урегулировании общественных отношений в целом, ибо реализация сути ст.13 Конституции России слишком далека от действительности, и партии и общественные объединения еще не скоро станут фактически равными.
Важное место в системе государственного управления занимает принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Его важность состоит, во-первых, в том, что он постоянно напоминает о необходимости добросовестно исполнять свои обязанности, уважать права, свободы и интересы обращающихся к ним на законных основаниях с вопросами, разрешение которых вменено им согласно должностных обязанностей. Во-вторых, настоящий принцип дисциплинирует должностных лиц, совершенствует их отношения с гражданами и юридическими лицами. В-третьих, он способствует предупреждению нарушений прав и свобод граждан, ибо предусматривает наступление различных видов юридической ответственности, как за неисполнение, так и за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.
Таким образом, совершенствование механизма организации и осуществления государственного управления служит не только делу упрочения целостности России, но и постепенно создает условия для построения правового государства, в котором общественные отношения будут строиться на основе предписаний законов и подзаконных актов, учета приоритета прав и свобод граждан.
Список литературы:
1. Конституция РФ. - М., 2010. - Ст. 1 - 4, 30 - 33, 45 - 46, 48, 80.
2. Федеральный закон РФ № 79 - ФЗ от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
3. Теория государственного управления. У./ Атаманчук Г.В. - М.: Омега-Л, 2006.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - СПб., 2011.
5. Административное право. 2 изд.УП./Под общ.ред. П.П. Глущенко. - СПб.: Питер, 2011.
6. Конституционное право России. УП. 2 изд./ Глущенко П.П. - СПб.: Питер, 2012 г.
Reference list:
1. Constitution of the Russian Federation. - M, 2010. - Art. 14, 30-33, 45-46, 48, 80.
2. The federal law of the Russian Federation No. 79 - Federal Law from 27.07.2004. «About the public civil service of the Russian Federation».
3. Theory of public administration. U./Atamanchuk G. V. - M: Omega-L, 2006.
4. The code of the Russian Federation about administrative offenses. - SPb., 2011.
5. Administrative law. 2 prod. UP. / Under общ.ред. Glushchenko's items. - Spb.: St. Petersburg, 2011.
6. Constitutional law of Russia. Unitary enterprise. 2 izd./Glushchenko P.P. - SPb.: St. Petersburg, 2012.
