CC BY
20(в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 04.03.1980 г., утвержденного Законом от 25.06.1980 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11. Ст. 192; № 27.
28. Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 6. Ст. 94.
29. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 19.
УДК 342.77
П. П. Глущенко, Т. М. Варюшенкова
Механизм обеспечения реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан в зоне чрезвычайного положения
P. P. Gluschenko, T. M. Varyushenkova. Mechanism of use and protection provision of constitutional rights and freedoms of citizens in the emergency areas
Авторы представляют порядок, основания и особенности обеспечения реализации и защиты правового положения граждан — субъектов чрезвычайных правоотношений. Авторы акцентировали внимание на формировании механизма защиты лиц, участвующих в зоне чрезвычайного положения, проблемах, путях их разрешения. Внимание акцентируется на показе сущности, содержания и особенностей использования для обеспечения реализации и защиты субъектов чрезвычайных правоотношений правовых методов, средств и способов.
The authors present the order, substantiation and peculiar features of use and protection provision of legal state of citizens who are the subjects of emergency legal relations. The authors have concentrated their attention on the creation of protective mechanism for the people located in the emergency areas, problems, and ways of their solution. The attention is focused on showing the nature, content and peculiar features of legal methods, instruments and means use for provision of realization and protection of subjects of emergency legal relations.
Ключевые слова: нормативные правовые акты, полномочия органов государственной власти, зона чрезвычайного положения, административное расследование, виды юридической ответственности, возбуждение уголовных дел, административно-правовой способ защиты, уголовно-правовой способ защиты, гражданско-правовой спо-
Keywords: normative legal acts, powers of government bodies, emergency area, administrative inquiry, types of legal responsibility, initiation of criminal cases, administrative and legal defence, criminal and legal defence, civil defence, extra national defence.
Петр Петрович Глущенко — декан юридического факультета, заведующий кафедрой государственного и международного права Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Татьяна Михайловна Варюшенкова — заместитель декана юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доцент кафедры государственного и международного права.
© П. П. Глущенко, Т. М. Варюшенкова, 2011.
соб защиты, международно-правовой способ защиты.
Контактные данные: 190103, Санкт-Пе- Contact information: 190103, Saint-Peters-тербург, Лермонтовский пр., д. 44; (812) burg, Lermontovskiy pr., 44; (812) 332-02332-02-73; [email protected]. 73; [email protected].
Важным является вопрос о понятии механизма государственно-правовой защиты. Его уяснение обеспечивает всесторонность и объективность анализа сущности и роли института правовой защиты конституционных прав и свобод граждан. Ранее рассматривались сущность, понятие, признаки, принципы, особенности государственно-правовой защиты прав и свобод граждан. То есть речь шла о статических аспектах данного института. Изучение механизма его действия позволяет выявить динамику этой защиты и, следовательно, создать и реализовать этот механизм на практике.
Механизм государственно-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан представляет собой систему закрепленных законом способов, методов и средств воздействия на общественные отношения в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов юридических лиц и граждан, оказания им помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса. Этот механизм включает:
1. Систему юридических способов, методов и средств, установленных либо санкционированных государством и поддерживаемых, разделяемых обществом.
2. Субъекты — пользователей, к которым относятся юридические и физические лица, общественные объединения, государство в целом. Юридические лица и общественные объединения могут быть национальными и международными, межгосударственными и межправительственными, двусторонними и многосторонними.
3. Объекты — охраняемые законом ценности материального и морального характера, на которые посягает правонарушитель либо по поводу которых возникают государственно-правовые отношения.
4. Правосубъектность субъектов — объем полномочий и обязанностей по отношению друг к другу.
5. Нормативные акты национального и международного уровня, относящиеся к правозащитной деятельности.
6. Акты реализации конституционных прав и свобод граждан.
7. Правовая культура участников социально-правовых отношений.
8. Правосознание субъектов социально-правовых отношений.
9. Взаимодействие между субъектами и объектами, то есть правоотношение.
Объем правомочий у субъектов правозащитных отношений различен и зависит от основы этих отношений, будь то оказание помощи или защита нарушенных прав, свобод, чьих-то попранных интересов. Анализ сущности, содержания механизма государственно-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан позволяет утверждать, что он еще очень далек от совершенства, что процесс его создания всецело зависит от специалистов-юристов, экономистов, социологов; от умения различных правозащитных органов и организаций, представляющих интересы многих государств, объединить усилия в целях повышения эффективности оказания помощи и совершенствования правозащитных действий.
Всякое субъективное право имеет свою социальную ценность лишь постольку, поскольку его возможно осязать, ощутить, осуществить. Отсюда возникает проблема реализации прав и свобод граждан, проблема их защиты. Что же подразумевается под реализацией этих прав? Под правореализацией в широком смысле обычно понимается претворение, воплощение юридических норм в фактическую деятельность организаций, органов, должностных лиц и граждан, в само поведение участников общественных отношений. В научной литературе определены различные способы (формы) правореализации [1, с. 95-100; 2, с. 1327; 3, с. 3-19; 4, с. 27-35], исходя из объективного существования права в виде основополагающих нормативных суждений о представляемом (разрешенном, допустимом) должном и запретном; использование, исполнение, соблюдение
и, как особая форма, применение [5, с. 18; 6, с. 28-31]. Конечно, существуют и иные точки зрения, отношение к существу, содержанию правореализации, однако авторы разделяют позицию названных авторов, считая ее более верной.
Использование правовых норм представляет собой форму реализации, которая выражается в добровольных, как правило, активных действиях субъектов, в частности граждан по осуществлению закрепленных в норме субъективных прав. Исполнение норм права состоит в неукоснительном совершении предусмотренных законом действий, т. е. выполнение юридических обязанностей, которые могут и не совпадать с волей человека. Посредством соблюдения правопредписаний реализуются юридические запреты. Отличительной чертой данной формы является пассивное поведение лиц: они не совершают действий, запрещенных законом.
Специфической формой реализации правовых норм служит их применение. В процессе использования своего права гражданин нередко имеет дело с целым рядом разнообразных по содержанию юридических норм, а не только с той, в которой субъективное право сформулировано в общем виде. Процесс реализации личностью ряда прав зависит от его сложности и многоступенчатости. Он может регулироваться сразу правовыми нормами нескольких нормативных актов (Конституцией, Трудовым кодексом РФ — вопросы реализации прав в процессе трудовых отношений). Иными словами, реализация субъективных прав на практике означает осуществление положений целой системы разных по своей юридической природе норм, в которых могут конкретизироваться содержание данного права, условия, порядок его использования, особенности применения, реализации, восстановления. К тому же законодательная норма материального свойства, предусматривающая субъективное право, реализуется через осуществление обеспечивающих ее действие процессуальных норм.
В отличие от реализации правовых норм, реализация прав всегда связана с исполнением чьей-то обязанности, порожденной желанием гражданина реализовать свое право либо восстановить уже нарушенное. Именно управомочивающие, но не обязывающие или запрещающие нормы предоставляют обладателю прав возможность свободного выбора варианта, порядка их использования. Личность самостоятельно принимает решение о том, когда, как и каким конкретно способом из нормативно предусмотренных реализовать свое право, и нужна ли реализация вообще. Например, гражданин, осуществляя свое конституционное право на образование (ст. 43), может выбрать обучение в вузе, техникуме, ином учебном заведении, очную или заочную форму обучения, определенную специальность: может отказаться от того или иного предоставляемого пути получения образования; может заниматься самообразованием.
Реализация социально-экономических прав есть практическое использование предусмотренных правовыми нормами социальных возможностей, в результате
чего лицо получает разнообразные материальные, духовные, иные блага для удовлетворения личных и, в известной мере, общественных интересов и потребностей. Реализация большинства прав на тех или иных стадиях требует, как известно, активных действий правообладателя. Важную роль играют индивидуальные потребности человека, которые предопределяют основные компоненты социальной регуляции его поведения. Кроме того, реализацию субъективных прав можно рассматривать и как процесс достижения результата, и как конечный итог — фактическое обретение гражданином соответствующего блага; пользование, распоряжение им либо после восстановления, реализация того, что ему было предоставлено конкретной нормой права.
Осуществление социально-экономических прав, как и всяких субъективных прав, для граждан означает возможность требовать от других лиц действий, соответствующих праву управомоченного лица. Требование это адресуется к государству. Государство должно создать условия и предоставить такие средства, возможности, условия, чтобы гражданин свободно и беспрепятственно имел возможность реализовать закрепленные за ним Конституцией права или, в случае их нарушения, восстановить их. Корреспондирующая обязанность государства находит свое юридическое выражение в виде установленных гарантий. Под гарантиями прав, свобод и законных интересов граждан понимаются экономические, политические, идеологические и юридические средства, которые обеспечивают постоянное совершенствование этих прав и интересов, их реальное осуществление, а в необходимых случаях — и эффективную защиту от возможных нарушений [7, с. 7; 8, с. 17-18; 9, с. 23-28; 10, с. 13-20]. На основе установленных государством гарантий у других субъектов — органов государства, общественных организаций, трудовых коллективов возникают конкретные обязанности, в своей совокупности соответствующие конституционным правам граждан.
Субъектом, который прежде всего гарантирует права и свободы, является государство. В ст. 45 Конституции Российской Федерации зафиксировано, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Роль государства как главного гаранта прав и свобод вытекает и из содержания ст. 2, 7, 13, 17, 19, 25, 28, 37, 39, 40, 43, 45-53. Следовательно, по Конституции Российское государство осуществляет защиту прав и свобод человека и гражданина через всю систему государственных органов.
В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент России является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Федеральное собрание осуществляет защиту прав и свобод, закрепление их гарантий посредством законодательной деятельности. Соответствующие в этой сфере полномочия возложены и на Правительство Российской Федерации, органы государственной власти (ст. 72-74, 114 Конституции РФ). Однако предусмотренная Конституцией государственная система, призванная обеспечивать гарантии прав и свобод человека, не справляется в должной мере со своими задачами. Об этом свидетельствуют многочисленные нарушения прав человека, многомесячные задержки зарплаты, пенсий, детских пособий, отсутствие необходимых механизмов и условий для реализации многих конституционно закрепленных прав человека, трудности в защите нарушенных прав граждан, отсутствие в ряде случаев необходимой законодательной базы и многое другое. Необходимо также отметить, что в соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, со-
держание и механизм применения законов, деятельность власти и обеспечиваются правосудием.
Принцип прямого действия конституционных прав и свобод подчеркивает их значение как высшей ценности общества, их верховенство в правовой системе государства. Все нормативно-правовые акты, вся правоприменительная практика в нашей стране должны им соответствовать. Так, запрещено издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Не секрет, что любое социальноэкономическое право остается фикцией, если нет определенных условий его осуществления. Для реального воплощения субъективных прав требуются многие условия, в том числе лежащие за рамками права, закона: экономические, политические и др.
В сложившейся практике принято различать экономические, политические и юридические гарантии1. Социально-экономические гарантии предполагают соответствующую среду и материальную основу, обеспечивающую свободное использование прав и свобод. Это и социальная стабильность, и соответствующие производственные возможности, и сложившаяся система учреждений, дающих возможность обслужить все виды социальных потребностей общества. Однако следует учитывать, что выполнение социальных функций потребует усиления административных функций государства, поскольку осуществление таких функций неотделимо от воздействия на экономику через налогообложение, инвестиции, антимонопольное законодательство, государственный кредит, финансирование социальных программ и др. В этой связи очень важно, чтобы меры, направленные на осуществление социальных функций, не переросли вновь только в администрирование.
Под политическими гарантиями понимается соответствующим образом ориентированная политика государства, ее направленность на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устойчивость политических структур, их способность к достижению гражданского согласия, исключая дестабилизацию в обществе, должный уровень политической культуры граждан, возможность отстаивать, защищать свои политические права в любых инстанциях, на любом уровне.
Юридические гарантии охватывают все правовые средства, обеспечивающие осуществление и охрану прав и свобод. К ним относятся прежде всего конституционное закрепление гарантий прав как общего принципа и конкретных гарантий каждого права, а также режим законности. Л. Д. Воеводин называет три разновидности юридических гарантий, от действенности которых зависит степень реализации прав и свобод граждан. Во-первых, это компетентность органов государства, выражающаяся прежде всего в решении вопросов, возникающих в связи с обладанием конституционным правом, особенно с его реализацией. Во-вторых, это установление ответственности как должностных лиц, так и граждан за надлежащую реализацию прав и свобод и, напротив, за допущение при этом злоупотреблений. В-третьих, это процедурно-процессуальный порядок защиты и восстановления ущемленных и нарушенных прав граждан .
1 См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 23.06.1995 г. № 8; Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 04.04.1996 г. № 9; Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 21.12.1996 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан».
Кроме того, все юридические гарантии можно подразделить на три группы: гарантии использования прав (юридические средства, которые обеспечивают правомерную реализацию прав и свобод); гарантии защиты прав (юридические средства, охраняющие их); гарантии закрепления оптимальной системы прав и свобод законодательным путем. Гарантии правомерного использования личностью своих прав нацелены на создание для нее и общества оптимальной социально-правовой среды их реализации и, в отличие от гарантий охраны, непосредственно не связаны с правонарушениями. В данную группу входят нормотворчество, обусловливающее юридическую силу, значимость, объем, границы использования прав, материальную основу, процессуальные процедуры их осуществления. Потребность в охране (защите) прав и свобод личности возникает, как правило, в случаях их нарушений: будь то создание препятствий на пути их реализации, отказ в признании за лицом права, неисполнение какой-либо юридической обязанности противоположной стороной правоотношения и др.
Кроме рассмотренного выше разновидностью юридических гарантий, с нашей точки зрения, является и режим законности. Под законностью обычно понимают общее требование соблюдения законов. Режим законности обусловлен экономическими, социальными, политическими и идеологическими условиями жизни общества. В результате его реализации все участники общественных отношений согласовывают свое поведение с устоявшейся правовой моделью, отраженной в законах общества. Соответственно, режим законности создает возможности для эффективной реализации прав и обязанностей граждан, закрепленных в правовых нормах. Принцип законности является непременным условием четкого функционирования всех государственных структур, должностных лиц, правомерного поведения граждан. Он тесно связан с принципами правового государства — верховенством закона, приоритетом прав человека, разделением властей, но не охватывается ими, а составляет самостоятельное свойство. Оно состоит в том, что все правовые начала в цивилизованном обществе должны находить выражение в законе, который является юридическим ориентиром деятельности всех участников общественных отношений и подлежит неукоснительному исполнению.
По мнению Е. А. Лукашевой, принцип законности означает презумпцию правовой природы закона, действующего в государстве, и поэтому этот закон подлежит обязательному соблюдению. Если же в законе качество отсутствует, то такой недостаток может быть преодолен лишь уполномоченными на то органами, которые должны издать новый закон, отвечающий «правовой природе вещей». В принципе, с Е. А. Лукашевой нельзя не согласиться, но только до тех пор, пока не будет установлено, что сам закон вряд ли таковым может быть признан в силу его несоответствия установленным критериям.
Несоблюдение принципа законности самым пагубным образом сказывается на том, что, согласно Конституции Российской Федерации, должно быть первейшей обязанностью государства — на признании, на соблюдении и защите прав человека. Защищать права человека в условиях несовершенных, разрушенных или деформированных механизмов — дело сложное. Но оно осложняется еще одним фактором — отсутствием ответственности должностных лиц за неисполнение обязанностей, связанных с охраной и защитой прав граждан.
Говоря о юридическом механизме защиты прав граждан, следует всегда помнить, что он действует в определенном политическом, социальном, социально-психологическом контексте, который может усиливать эффективность
правозащитных институтов или, напротив, снижать их действие. Самые совершенные юридические механизмы будут бессильны в условиях нестабильной политической ситуации, разваливающейся экономики, потери ценностных ориентиров, моральной деградации, социальной конфронтации. К сожалению, именно такие неблагоприятные условия сложились в настоящее время в российском обществе.
Другими словами, в механизме реализации прав и свобод граждан определенную роль играют самые различные факторы: наличие необходимого материально-правового регулирования; использование возможностей судебных органов; включение в процесс реализации прав институтов государственной власти, обеспечивающих работу с жалобами граждан; использование регламентированных методов прокурорского надзора; активная деятельность профсоюзов и т. д. К этому также необходимо добавить развитие институтов гражданского общества, местного самоуправления. Так, Конституция Российской Федерации (ст. 18, 33, 45 и др.) обязывает органы государственной власти защищать права граждан. Но именно в системе государственной власти пока еще не запущен работающий механизм такой государственно-правовой защиты. Поэтому зачастую реализация гражданами его прав зависит не столько от закона, сколько от усмотрения администрации и произвола недобросовестных чиновников. В связи с этим актуален вопрос о способах государственно-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов личности в сфере деятельности органов исполнительной власти. К таким способам следует отнести контроль за деятельностью администрации, внутриведомственный и неведомственный надзор, президентский контроль и др.
Итак, механизм реализации конституционных прав и свобод личности призван охватить направления, все виды деятельности по закреплению и обеспечению использования прав, которые включают юридическое закрепление всех видов гарантий прав, свобод и законных интересов, широкую систему охраны и защиты государством, другими субъектами прав граждан, обеспечение их реального использования, борьбы с различного рода нарушениями, развитие общественно-политической активности граждан, сознательного отношения к использованию прав, свобод и законных интересов, наличие государственного и общественного контроля (который в настоящее время отсутствует), направленных на охрану прав и свобод, законных интересов, знание каждым гражданином своих прав, свобод и обязанностей и умение ими правильно пользоваться, добиваться их реализации, восстановления в случае нарушения, развитие общественных организаций, призванных охранять и защищать права граждан, совершенствование правозащитной деятельности, осуществляемой отдельными физическими лицами.
К сожалению, реальная картина с обеспечением государственно-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан в России далека от идеальной. Сложные процессы социально-экономических преобразований применительно к правам человека, обусловили не только позитивные, но и негативные результаты, обнажили старые и выявили новые болезни общества. Граждане России все чаще сталкиваются с экстремальными ситуациями, порождающими подчас непреодолимые препятствия при осуществлении ими конституционных прав и свобод. Никого уже не удивляет положение, когда права провозглашаются, а лежащие в их основе блага отсутствуют. Закон формально действует, а цели его не достигаются, совершаются должностные правонарушения, а ответственности никто не несет, действующий механизм государственно-правовой защиты прав и свобод еще малоэффективен.
Наблюдаемый сегодня кризис в экономике, политике, культуре, правовой системе снижает содержательный уровень официально признанных и провозглашенных прав, свобод и интересов граждан, сужает возможности их реализации. Негативное изменение качества жизни нередко предопределяет невозможность осуществления людьми своих прав из-за отсутствия минимально необходимой материальной основы. К тому же зачастую люди страдают от издержек, казалось бы, формально демократических, но должно не управляемых властью процессов, от рассогласованности законодательства центра и регионов, от конфронтации властей и т. д.
К сожалению, российское государство было вынуждено отступить от ряда уже достигнутых социально-правовых завоеваний. В частности, право на труд более не провозглашается в Конституции и не гарантируется. Результат не замедлил сказаться. Возникла безработица и, как следствие, — обнищание большей части населения. Право на получение бесплатного жилья закреплено лишь за малоимущими и приравненными к ним категориями граждан, а введение в действие нового Жилищного кодекса РФ позволило лишать права членов семей и даже детей, не являющихся собственниками жилья. Вследствие этого основа общества — средний класс — утрачивает возможность приобретения жилья из-за его дороговизны, либо теряет его из-за плохого знания жилищного законодательства. Новое решение относительно реформирования жилищной сферы уже повлекло за собой утрату жилья многими миллионами граждан, хотя они заработаны ими честно. Иными словами, сегодня в России налицо значительное несоответствие между действительностью и юридическими нормами о правах человека, и предстоит значительная и вдумчивая работа по усовершенствованию механизма государственно-правового обеспечения реализации социально-экономических прав граждан.
Уяснение содержания, особенностей действия механизма государственноправовой защиты и помощи требует раскрытия сущности реализации, восстановления конституционных прав, свобод и интересов. Рыночные реформы, преобразования в политике, культуре, образовании, военной сфере, их социальные последствия серьезно изменили представления о субъектах права социальной защиты и его механизмах. Так, в круг граждан, нуждающихся в правовой помощи и защите, вошли безработные, вынужденные переселенцы, беженцы, военнослужащие, члены их семей, бездомные и другие категории граждан. В этих условиях общество нуждается в стройной и целостной системе государственноправовой защиты населения, в устойчивом и надежном функционировании органов государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти по оказанию правовой помощи и поддержки граждан. Необходимым условием осуществления такой деятельности должна стать система правовых норм, которая регламентировала бы сложные и многоуровневые вопросы действия механизма социально-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан.
Ранее говорилось, что в недавнем прошлом вопросы правового регулирования государственно-правовой помощи и защиты населения в качестве самостоятельной проблемы специально не рассматривались. При этом предусматривался довольно узкий круг субъектов, социально-экономических прав граждан и возникающих с их реализацией отношений, связанных с пенсионным обеспечением (пенсии по старости, инвалидности, выслуге лет, по случаю потери кормильца), по государственному страхованию работников, по некоторым видам обеспечения государственным социальным страхованием (пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по случаю рождения ребенка) и т. д. Отсюда возникает широкая и многоуровневая проблема государственно-правовой помощи
и защиты граждан. В условиях рыночных реформ необходима более емкая и широкая, соответствующая характеру общественных отношений система правовых норм, которая охватывала бы весь круг субъектов государственной правовой помощи и защиты.
В группу процедурных входят отношения, возникающие, например, между государственными органами и гражданами по поводу назначения пенсий, между медицинскими учреждениями и гражданами по поводу определения необходимости госпитализации, между органами просвещения и родителями по поводу устройства ребенка в дошкольные учреждения и т. п.
Процессуальные отношения, как правило, сопутствуют материальным и возникают в тех случаях, когда между участниками материального отношения возникает спор, порядок разрешения которого не урегулирован нормами гражданско-процессуального права. Общественные отношения, урегулированные правовыми нормами, принимают форму правоотношений. Их участники наделяются субъективными правами и несут соответствующие обязанности. Надлежащее поведение сторон обеспечивается принудительной силой государственной власти.
Процедурные правоотношения также можно разделить на две группы. С одной стороны, это правоотношения по установлению юридически значимых фактов и обстоятельств. С другой — отношения по установлению конкретных видов гарантий. Этим правоотношениям должны предшествовать материальные правоотношения.
Процессуальные правоотношения возникают при рассмотрении споров, жалоб, нарушений прав, свобод и законных интересов граждан. Элементами любого правоотношения являются субъект, объект, правомочия и юридические обязанности, а также в соответствующих случаях и юридические факты, но только те, которые порождают, изменяют и прекращают правоотношения. В качестве субъектов рассматриваемых правоотношений выступают гражданин, либо семья, с одной стороны, и государственные органы или общественные организации, а также физические лица — с другой. Для того чтобы стать субъектом правоотношения, сторона должна обладать право- и дееспособностью, которая является одной из предпосылок возникновения правоотношения.
Еще одним признаком, свидетельствующим о самостоятельности института государственно-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан, является специфический метод правового регулирования. В соответствии с положениями общей теории права его признаками являются:
1. Общее юридическое положение участников правоотношения.
2. Порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношений.
3. Характер установления прав и средств обеспечения исполнения обязанностей.
Общее юридическое положение участников социального правоотношения характеризуется прежде всего тем, что отношения между ними определены и санкционированы соответствующими нормативными актами национального и международного права. Государство (в лице его органов) при этом выступает обязанным субъектом, причем эта обязанность возникает, как уже указывалось, не на добровольных началах, а в силу объективной необходимости, закрепленной законодательно.
Второй признак, заключающийся в порядке возникновения, изменения и прекращения правоотношений, проявляется в том, что их основания закреплены в правовых нормах. Дополнять этот перечень на договорных между собой началах стороны не вправе. Гарантия предоставляется только в случаях наступления
определенных условий — достижения указанного возраста, утраты трудоспособности, рождение ребенка, необходимость в услугах здравоохранения, потребность в жилье и т. д. Весь цикл правоотношений возникает только после волеизъявления гражданина или его законного представителя .
Последний из приведенных признаков — характер установления прав и средств обеспечения исполнения обязанностей — характеризуется тем, что преимущественно используется императивный метод. Хотя в определенной степени применяется и диспозитивный способ, когда сторонам правоотношения дозволяется делать то, что прямо разрешено правовыми нормами. Конкретное соотношение императивности и диспозитивности зависит от вида представляемой государственно-правовой помощи, гарантии.
Критерием самостоятельности института государственно-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан является не только предмет и метод правового регулирования, но и наличие специфичных, характерных только для него принципов. Практика правозащитной деятельности, организуемой и осуществляемой в России и за рубежом, проблемы, возникающие в процессе оказания социально-правовой помощи и защиты, позволили определить следующие направления совершенствования механизма реализации, восстановления и защиты конституционных прав и свобод граждан:
1. Кардинальное повышение эффективности всей правовой системы, без чего вряд ли даже самые лучшие правозащитники мира способны до конца выполнить функцию оказания гражданину надлежащей государственноправовой помощи и защиты. Возможно ли это? Да, и непременно, но при условии появления надлежащих законов, экономических возможностей, подготовленных кадров и способных, обученных правовой самозащите граждан.
2. Учет опыта деятельности международных правозащитных органов и организаций, а также физических лиц. Для этого следует организовывать и проводить международные семинары, конференции, обмен опытом, наработать соответствующие методики, рекомендации.
3. Повышение уровня правовой культуры, прежде всего, должностных лиц различных органов и организаций, в которые вынуждены обращаться граждане за получением соответствующих видов государственно-правовой помощи. Правовая культура является показателем способности и готовности субъектов правовой защиты конституционных прав и свобод граждан активно и эффективно разрешать вопросы, возникающие в процессе социальных противоречий.
4. Открытие разветвленной и доступной сети правозащитных инстанций (центров, правовых клиник, консультационных пунктов и т. п.). Пример этому — наличие правовых клиник, уже действующих в Санкт-Петербурге, которые ведут представители юридического факультета Гуманитарного университета профсоюзов.
5. Создание Всероссийского центра подготовки специалистов по организации и осуществлению государственно-правовой помощи и защиты конституционных прав и свобод граждан, обязательное введение в учебный процесс курса методики их оказания с тем, чтобы решить проблему подготовки кадров.
6. Разработка и выпуск специальной методической и практической литературы для обеспечения центров оказания государственно-правовой помощи и защиты граждан. В этом направлении работа уже ведется, издано более двух десятков сборников и юридических справочников, на
основе которых граждане могут самостоятельно решать вопросы правовой самозащиты.
7. Учреждение постоянно действующих семинаров для осуществления обмена опытом правозащитной деятельности (федеральных, региональных, муниципальных и международных). Для организации таких семинаров необходимо создание центра, который и занялся бы согласованием взаимообусловленных мер в этом важном направлении.
8. Принятие обоснованных мер государственного и юридического воздействия к должностным лицам, органам, организациям, общественным объединениям, допустившим ущемление конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, либо халатно относящихся к государственно-правовой помощи и защите восстанавливаемых, попранных их прав, свобод и интересов. Это возможно только при условии неотвратимости наступления соответствующего принуждения к тем, кто допустил отступление от за-конопредписаний, регламентирующих государственно-правовые отношения.
9. Своевременность и эффективность применения поощрительных мер к юридическим и физическим лицам за успешную организацию и осуществление государственно-правовой помощи и защиты. Примеры общественного отношения к правозащитной деятельности обязаны становиться достоянием всех субъектов таких отношений с тем, чтобы все положительное немедленно внедрялось в практику работы.
Вряд ли имеется необходимость акцентировать внимание на том, что механизм организации и осуществления государственно-правовой защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан будет эффективен, способен удовлетворять требованиям всех участников государственно-правовых отношений только в том случае, если будут проведены в жизнь предложенные выше направления его совершенствования, упорядочения, без наличия у государства на это экономических возможностей. Вполне понятно, что без сбалансированной правовой системы, значительного подъема уровня правовой культуры, учета опыта деятельности отечественных и зарубежных правозащитных инстанций, наличия подготовленных специалистов, наработанных методик, разветвленной, доступной сети центров оказания государственноправовой помощи любые намерения и благие пожелания останутся невостребованными, невыполнимыми.
К изложенному необходимо добавить, что все вышеназванные юридические и социально-правовые меры возможны при одном непременном условии — наличии политической воли власть предержащих к проведению социально-ориентированной внутренней и внешней политики государства.
Литература
1. Правоотношение. Применение права // И. А. Ильин. Собр. соч. Т. 4. М., 1994.
2. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т. 9. М., 1994.
3. Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979.
4. Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972.
5. Ростовщиков И. В. Реализация прав личности и деятельность органов внутренних дел. Волгоград, 1996.
6. Лазарев В. В. Правомерное поведение как объект юридического исследования // Советское государство и право. 1976. № 10.
7. Проблемы гарантии осуществления и защиты прав граждан. Материалы научно-практической конференции. Тарту, 1997.
8. Защита прав человека в современном мире: сб. ст. М., 1993.
9. Бойцова В. В. Народный правозащитник. Статус и функционирование. Опыт сравнительного изучения. Ч. 1, 2. Тверь, 1994.
10. Уголовная юстиция: проблемы международного сотрудничества. Международный научно-исследовательский проект. М., 1994.
11. Беззаконие законников // Советская Россия. 1998. 6 января. № 2; Аргументы и факты. 1997. № 44.
12. Независимая газета. 1997. 26 ноября; Правда. 1997. 12 ноября.
13. Скуратов Ю. Масштабы творящихся беззаконий потрясают // Правда. 1998. 4 марта.
14. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 23.06.1995 г. № 8.
15. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 04.04.1996 г. № 9.
16. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 21.12.1996 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан».
17. Воеводин Л. Г. Юридические гарантии конституционных прав и свобод личности в социалистическом обществе. М., 1987. С. 57-58.
18. См.: Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 21.12.2003 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан».
19. Коровников А. В. Социальная защита военнослужащих: становление, развитие и правовое регулирование. М., 1995. С. 163-215.
20. Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М., 1972. С. 170-192.
21. Недбайло П. Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 48-52.
УДК 342.52
Д. И. Игнатенко, Э. А. о. Шукюров
Проблемы государственного управления общественными отношениями в условиях чрезвычайного положения
D. I. Ignatenko, E. A. о. Schukyurov. Problems of civil relationships government regulation in emergency state
Статья посвящена показу существующих в государственном управлении проблем и пробелов, которые особенно проявляются в зонах чрезвычайного положения, где требуются четкость, своевременность, объек-
The article shows current problems and gaps in public government, which are especially seen in the emergency areas demanding accuracy, timelineness, objectivity and justification of interfering in the public relations.
Дмитрий Иванович Игнатенко — профессор кафедры административного и финансового права Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук, доцент.
Эльмадин Агодин оглы Шукюров — аспирант кафедры государственного и международного права Санкт-Петербургского университета управления и экономики.
© Д. И. Игнатенко, Э. А. о. Шукюров, 2011.
