CC BY
237. См. подробнее: Стремоухов А. В. Человек и его правовая защита. Теоретические проблемы. СПб., 1996. С. 299-369; Дополнительный документ об осуществлении определенных положений Парижской хартии для Новой Европы от 21 ноября 1990 г. // Сов. журнал международного права. 1992. № 1. С. 170-183; Венская декларация и Программа действий: приняты Всемирной конвенцией по правам человека 25 июня 1993 г. // Московский журнал международного права. 1994. № 1. С. 153-176; Глущенко П. П., Кикоть В. Я. Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан в Российской Федерации. Учебник. М., 2002.
8. Манов Б., Манов А., Москаленко К. Обращение в международно-правовые органы как средство защиты прав и свобод человека // Законность. 1996. № 6.
9. Указанная Конвенция ратифицирована Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в феврале 1998 г.
10. Вестник Конституционного суда РФ. 1995. № 6-П.
11. Защита прав человека в современном мире. Сб. ст. М., 1993.
12. United States Constitution. 1789 // Historic Documents on the Presidency. 1776-1989. Washington. 1990. Am. 7.
13. См. подробнее: Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества / пер. с англ. М., 1998.
14. См. подробнее: Бойцова В. В. Народный правозащитник. Статус и функционирование. Опыт сравнительного изучения (с авторскими комментариями). Ч. 1-2. Тверь, 1994.
15. Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
УДК 342.737
М. Н. Комардина, О. П. Глущенко
Социально-правовая защита жилищных прав и интересов граждан в Российской Федерации
M. N. Komardina, O. P. Glushchenko. Social and legal protection of housing rights and interests of the citizens of Russian Federation
Авторы статьи представили сравнительноправовой анализ сущности и содержания нормативной и источниковедческой баз, регламентирующих жилищные правоотношения. Особое внимание акцентировано на вопросах возможности отчуждения жилья за неоплату, наличие долгов, причиненного материального ущерба. В статье раскрыты порядок, условия, особенности социальноправовой защиты жилищных прав и интересов граждан и юридических лиц, в сфере жилищных правоотношений.
The authors of the article provided a comparative and legal analysis of essence and contents of regulatory and source study bases which bring under regulation housing-law relationship. Special attention is devoted to the issues of possibilities of housing alienation due to failure to pay, presence of debt, material damage incur. The article unfolds the order, conditions, peculiar features of the social and legal protection of housing rights and interests of physical persons and legal entities in the residential-law relationship.
Марина Николаевна Комардина — аспирант Российского государственного гуманитарного университета.
Оксана Петровна Глущенко — главный специалист Управления судебных приставов Санкт-Петербурга.
© М. Н. Комардина, О. П. Глущенко, 2011.
S1
Ключевые слова: жилое помещение, право на жилье, жилищное правоотношение, социально-правовая защита, правоспособность, органы государственной власти, ЖКХ, судебная защита, международно-правовая жалоба, административно-правовой способ защиты жилищных прав и законных интересов граждан, добросовестный приобретатель, застройщик, дольщик.
Контактные данные: М. Н. Комардина: 125993, ГСП-3, Москва, Миусская пл., д. 6. +7 (499) 973-40-16; e-mail: rsuh@rsuh.ru | О. П. Глущенко: 190000, Санкт-Петербург, Большая Морская ул., д. 59; (812) 312-4525; e-mail: office@fssp-spb.ru.
Keywords: residential unit, right for dwelling, residential-law relationship, social and legal protection, legal capacity, government bodies, housing and public utilities, judicial defence, international legal complaint, administrative and legal way of protection of housing rights and legal interests of the citizens, good faith purchaser, tenant builder, interest-holder.
Contact information: M. N. Komardina: 125993, GSP-3, Moscow, Miusskaya pl., 6. +7 (499) 973-40-16; e-mail: rsuh@rsuh.ru |
O. P. Glushchenko: 190000, Saint-Petersburg, Bolshaya Morskaya ul., 59; (812) 312-45-25; e-mail: office@fssp-spb.ru.
Формирование правового государства, важнейшим принципом которого является безусловное подчинение всего и всех закону, предполагает высокий уровень правового регулирования взаимоотношений между государством и гражданами, надежные гарантии защиты конституционных прав и свобод граждан, а также выполнение ими обязанностей по отношению к обществу и государству.
За последние годы в Российской Федерации фактически произошла смена общественного строя, место одних социальных проблем общества заняли другие, однако одна из них — жилищная — продолжает оставаться наиболее острой и глобальной, тем более что государство стремится данную проблему полностью переложить на плечи самих граждан. Подтверждением тому недавнее заявление Президента России о том, что содержание жилья в полном объеме должно быть возложено на граждан. Несмотря на то, что пока отложено его исполнение, однако оно очень скоро наступит.
Жилищным правоотношениям всегда уделялось должное внимание со стороны ученых и практиков, юристов и экономистов различных государств на всех этапах становления правовых систем. Значительное место в исследовании отдельных элементов жилищных правоотношений занимают работы русских правоведов: К. Анненковой, Г. Ф. Шершеневича, Э. Э. Пирвица, Ю. С. Гамбарова, Е. В. Васьковского; советских ученых: С. Н. Братуся, С. Е. Донцова, В. М. Горшенева, О. Э. Лейста, Ю. Г. Басина, А. Г. Потюкова, В. Ф. Чигиря, Ю. К. Толстого, В. Ф. Маслова, Б. М. Гонгало, П. В. Крашенинникова и многих других. Однако при этом следует подчеркнуть, что вышеназванные русские, советские и современные отечественные исследователи жилищных правоотношений не ставили перед собой задачи дать исчерпывающую характеристику жилищного законодательства, тем более ни один из них не обращал внимание на необходимость формирования института социально-правовой защиты жилищных прав и интересов граждан.
Пожалуй, первыми в этом направлении работами стали научные исследования Д. В. Примакова [1], В. Ф. Яковлева и П. Е. Седугина [2], В. Ф. Журавлева и Л. И. Лазарева [3], С. А. Салтановой [4]. Комплексное исследование системы, механизма, порядка и особенностей социально-правовой защиты жилищных прав и интересов граждан, путей и направлений, способов реализации конституционного права на жилье предпринято автором впервые. В последние годы автором в этом направлении проделана определенная работа, результатом которой являются некоторые предложения и рекомендации по осуществлению социально-
правовой защиты конституционного права граждан на жилье и совершенствованию механизма реализации, восстановления жилищных прав и интересов [5].
Жилищные отношения во все века были непростыми, требовавшими особых усилий для уяснения и, главное, праведного участия в них. Под жилищными правоотношениями [6] принято понимать урегулированные жилищным законодательством общественные отношения, складывающиеся между нанимателем и наймодателем по поводу приобретения жилого помещения, его содержания, ремонта, оплаты и возможного отчуждения. Важность и актуальность знания жилищного законодательства предопределяются:
а) постоянно происходящими изменениями в направленности, предназначении жилищного законодательства России;
б) наличием значительных противоречий нормативных актов федерального уровня с нормативными актами субъектов федерации и органов местного управления;
в) резким сокращением числа строящегося и вводимого в действие жилищного фонда;
г) значительным удорожанием жилья и жилищных услуг;
д) наличием возможностей злоупотреблять в жилищной сфере, используя для этого противоречивость законодательства и неурегулированность отношений между исполнительными органами различных уровней власти.
В жилищных правоотношениях, в отличие от других, участвуют граждане-наниматели и поднаниматели, собственники жилищного фонда и особая категория участников — члены семьи, родственники, а также иные лица, как это закреплено ст. 31 Жилищного кодекса РФ. В силу чего делается акцент на указанную выше особенность? Прежде всего потому, что каждый из участников жилищных правоотношений наделен различным объемом полномочий (правами, обязанностями, ответственностью [7]). Коль скоро мы ведем разговор о способностях и возможностях социально-правовой защиты прав и законных интересов граждан в сфере жилищных правоотношений, названные различия знать необходимо непременно.
Правомочия субъектов жилищных правоотношений в настоящее время определены ст. 40 Конституции России. Они сводятся к следующему:
• каждый гражданин имеет право на жилье;
• никто не может быть произвольно лишен жилого помещения;
• малоимущие, нуждающиеся в жилище, вправе получить его бесплатно либо за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
В приведенной статье даны лишь отправные данные общего характера. К тому же требующие соответствующих разъяснений. Само упоминание о наличии права каждому на жилье с уточнением о том, кому оно может быть предоставлено бесплатно либо по доступной цене, вызывает множество толкований. Во-первых, кто таков гражданин малоимущий? Во-вторых, что понимать под доступной и недоступной ценой? Из указанной статьи следует, что провозглашенное право на жилье реализовать может далеко не каждый. Практика последних лет является подтверждением данного вывода.
Права и обязанности сторон жилищных правоотношений закреплены ст. 3035 Жилищного кодекса РФ.
Содержание вышеназванных ст. 30-35 ЖК РФ, практика их применения позволяют сделать следующие выводы, заключения, предложения:
1. Сущность жилищных прав и интересов свидетельствует о том, что они разнообразны, неоднозначны, а их реализация полностью зависит от твердого знания этих прав и умения их отстаивать.
2. Многое из провозглашенных жилищных прав слишком далеко от реализации, в силу свертывания жилищного строительства и перекладывания забот о поддержании жилищного фонда на самих граждан.
3. Лица, занимающиеся оказанием социально-правовой помощи в жилищной сфере, обязаны знать все особенности законодательства, четко представлять содержание полномочий участников жилищных правоотношений и реально оценивать свои возможности.
4. Жилищное законодательство не устоялось, совершенствуется, изменяется новый Жилищный кодекс РФ, вступивший в законную силу с 1 марта 2005 г., значительно отличается от содержания прежнего одекса, что обязывает граждан для осуществления успешной социально-правовой защиты своих прав в этой сфере постоянно следить за ним, а в случае необходимости — своевременно обращаться за помощью к юристам.
5. Жилищная политика государства, к сожалению, еще не направлена на удовлетворение нужд граждан адекватно их участию в поддержке государства, защите его интересов.
6. Сложившаяся ситуация настоятельно требует создания бесплатных центров социально-правовой помощи.
С изменением социальной направленности внутренней политики, проводимой исполнительными органами Российской Федерации, значительной переориентации жилищной политики идет стремительное наступление на права и интересы граждан в различных сферах, в том числе и в жилищной. Жилищные права и интересы затрагивают каждого гражданина — от малого до старого. Исходя из этого авторы работы предприняли попытку предметно разобраться в существе, содержании жилищного законодательства, с тем чтобы предложить гражданам наиболее эффективные, безопасные и реальные способы, методы и варианты социально-правовой самозащиты, реализации конституционных прав в сфере жилищных правоотношений, начиная с несовершеннолетних и заканчивая зрелыми гражданами.
Рассмотренные сущность и содержание жилищных правомочий участников жилищных правоотношений [8] позволяют утверждать, что в настоящее время в России сложнее и важнее проблемы, чем приобретение жилья, для абсолютного большинства граждан нет. Подтверждением тому служит значительная разница между провозглашенным ст. 40 Конституции РФ правом каждого на жилище и возможностью даже «малоимущим, иным, указанным в законе, гражданам, нуждающимся в жилище» получить его бесплатно или «за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами».
Более того, перекладывание забот и тягот содержания жилого фонда полностью на граждан приведет к тому, что многие, не будучи способными его оплачивать, вынуждены будут ухудшать свои жилищные условия, а затем довольствоваться так называемым социальным жильем (специально созданными общежитиями). В этой связи крайне трудно вести речь об обучении граждан правовой самообороне, и тем не менее, это пока единственный реальный путь к сохранению и приобретению жилья.
Далеко не просто трактуется и применяется п. 1 ст. 31 ЖК РФ [9], гласящий о том, что «Члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения». В чем сложность восприятия данной статьи? Прежде всего в том, что это положение относится лишь к жилым помещениям государственного и муниципального фонда. Оно никакого отношения
не имеет к частному владению, служебному жилью и жилым помещениям в ЖСК. Однако содержание жилья любого вида возлагается на всех, кто им пользуется. Более того, отступления от обязанностей его содержать, использовать по назначению влечет ответственность согласно действующему законодательству.
Проживающие же члены семьи нанимателя в государственном и муниципальном жилищных фондах на самом деле имеют равные права на свою долю вне зависимости от того, как долго они проживают в таких жилых помещениях. Кроме того, п. 2 ст. 31 ЖК РСФСР уточняет, кто признается членом семьи нанимателя, а именно: супруг, дети, родители супругов. Иные родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а также иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя, если они проживают совместно с нанимателем и ведут с ним общее хозяйство. Указанные иные родственники и лица с тем, чтобы получить правовой статус, аналогичный нанимателю и близким родственникам, должны быть таковыми признаны либо судом, либо в ином порядке (например, для военнослужащих необходимо внесение их в его личное дело). В соответствии с п. 1 ст. 31 ЖК РФ «наниматель вправе вселить в занимаемое им жилое помещение своего супруга, детей, родителей, других родственников, нетрудоспособных иждивенцев и иных лиц, получив на это письменное согласие всех совершеннолетних членов своей семьи».
Между п. 1 и п. 2 ст. 31 ЖК РФ существует несогласованность в том, что по п. 1 все проживающие на жилой площади члены семьи имеют равные права и обязанности, а уже п. 2 нанимателя ставит в привилегированное положение и наделяет его правом на вселение любого лица, правда, с оговоркой о необходимости получения на это письменного согласия всех совершеннолетних лиц. Ситуация может стать еще более нетерпимой после того, как брак прекращается, а прописанный «новый» член семьи так и остается таковым на всю оставшуюся жизнь.
Часть 2 данной статьи дает некоторые шансы на предупреждение разделов лицевых счетов и жилых помещений, ибо она гласит о том, что «граждане, вселенные нанимателем в соответствии с правилом настоящей статьи, приобретают равное с нанимателем и остальными членами семьи право пользоваться жилым помещением, если эти граждане являются или признаются членами его семьи (п. 2 ст. 31) и если при вселении между этими гражданами, нанимателем и проживающими с ним членами его семьи не было иного соглашения о порядке пользования жилым помещением» (выделено нами. — М. К., О. Г.). Последняя часть процитированной статьи означает, что можно оговорить порядок, вариант прописки, а именно при наличии сомнений зятя либо невестку, мужа, либо жену вправе прописать без права на жилое помещение. Такая запись в заявлении о прописке (регистрации) означает, что проживающее в жилом помещении лицо в случае утраты родственных связей лишается права дальнейшего проживания без удовлетворения претензий на получение своей доли (п. 4 ст. 31).
Немало проблем возникает в силу того, что многие граждане однозначно связывают опекунство либо попечительство с правом на жилое помещение, а ведь
ч. 3 п. 2 ст. 31 ЖК РФ понимается и применяется однозначно, т. е. «граждане, вселившиеся в жилое помещение в качестве опекунов или попечителей, самостоятельного права на это помещение не приобретают, за исключением случаев признания их членами семьи нанимателя или предоставления им указанного помещения в установленном порядке».
Итак, прежде чем решать проблему оформления опекунства либо попечительства, следует помнить, что оно не решает вопросы приобретения права на жилое помещение, в котором проживает лицо, требующее опеки либо попечительства.
Поэтому необходимо вначале оговорить порядок оформления родственником, иным лицом, наделенным правом на жилье, а затем уже оформлять опекунство, попечительство либо оговаривать иной порядок приобретения права на жилое помещение. Согласно ст. 35 ЖК РФ, предусмотрен следующий порядок выселения гражданина, право пользования жилым помещением которого прекращено или который нарушает правила пользования жилым помещением:
1. В случае прекращения у гражданина права пользования жилым помещением по основаниям, предусмотренным настоящим кодексом, другими федеральными законами, договором или на основании решения суда, данный гражданин обязан освободить соответствующее жилое помещение (прекратить пользоваться им). Если данный гражданин в срок, установленный собственником соответствующего жилого помещения, не освобождает указанное жилое помещение, он подлежит выселению по требованию собственника на основании решения суда.
2. В случае если гражданин, пользующийся жилым помещением, на основании решения суда, принятого с учетом положений ч. 4 ст. 31 настоящего кодекса, или на основании завещательного отказа, использует это жилое помещение не по назначению, систематически нарушает права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращается с жилым помещением, допуская его разрушение, собственник жилого помещения вправе предупредить данного гражданина о необходимости устранить нарушения. Если указанные нарушения влекут за собой разрушение жилого помещения, собственник жилого помещения также вправе назначить данному гражданину разумный срок для проведения ремонта жилого помещения. В случае если данный гражданин после предупреждения собственника жилого помещения продолжает нарушать права и законные интересы соседей, использовать жилое помещение не по назначению или без уважительных причин не проведет необходимый ремонт, данный гражданин по требованию собственника жилого помещения подлежит выселению на основании решения суда.
Порядок и особенности раздела жилых помещений, находящихся в долевой собственности, предусмотрены ст. 36-48 ЖК РФ и ст. 252 Гражданского кодекса РФ на основе достигнутого об этом соглашения либо принудительно, судом. Имущество, в том числе и жилые помещения, нажитые супругами во время брака, подлежат разделу в равных долях, если не предусмотрено иное. Порядок регламентирован ст. 256 ГК РФ. Необходимо подчеркнуть, что раздел жилых помещений различных видов собственности производится в соответствии с главой 18 ГК РФ (ст. 288-292 ГК РФ).
Литература
1. Жилищное законодательство России. Сборник нормативных документов с комментариями / Д. В. Примаков. М., 1996.
2. Жилищное законодательство: Комментарий / В. Ф. Яковлев, П. Е. Седугин. М., 1991.
3. Жилищные обязательства / В. Ф. Журавлев, Л. И. Лазарев. М., 1996.
4. Салтанова С. А. Гражданско-правовая ответственность за нарушения жилищных обязательств: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995.
5. См. подробнее: Глущенко П. П. Социально-правовая защита жилищных прав и интересов граждан в РФ. СПб., 1997. 246 с.; Глущенко П. П. Конституционные права и свободы граждан: Современные проблемы социально-правовой защиты. Монография. СПб., 1997. С. 80-197; Глущенко П. П. Правовая самооборона и проблемы социально-
правовой защиты прав, свобод интересов граждан. Монография. СПб., 1999. С. 167265.
6. См. подробнее: Гонгало В. М. и др. Законодательство о приватизации жилищного фонда. М., 1995. С. 5-7; Гришаев С. П. Ваше право собственности на жилой дом и квартиру. М., 1995. С. 7-11; Жилищный рынок в России: проблемы становления и развития. М.: Вопросы экономики, 1993. № 7. С. 4-11; Макдональд Ф., Санариа Д. Жилища: хижины, дома, дворцы. Перевод с англ. М., 1995. С. 12-75.
7. См. подробнее: Журавлев В. Ф., Лазарев Л. И. Жилищные обязательства. М., 1996. С. 17-75; Богданов Е. В. Жилье и рынок. Минск, 1992. С. 15-34; Басин Ю. Г. Проблемы советского жилищного права. Алма-Ата, 1964. С. 17-19; Аскназий С. И., Брауде И. Л., Пергамент А. И. Жилищное право. М., 1956. С. 29-47.
8. См. подробнее: Виноградов Л. А. Наем квартир и иных жилых помещений: Сборник законов с разъяснениями Правительствующего сената по 1 апреля 1910 г. с научными истолкованиями и практикой правительственных и общественных установлений. М., 1910; Басин Ю. Г., Гонгало Б. М., Крашенинников П. В., Шамузафиров А. Ш. Современная жилищная политика России: Комментарий к закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики». М., 1993.
9. См.: Аскназий С. И., Брауде И. Л., Пергамент А. И. Жилищное право. М., 1956. С. 75-98; Грибанов В. П. Основы советского жилищного законодательства. М., 1983. С. 27-39.
